歐盟航空碳稅及影響

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本文作者：曾靜靜曲建升工作單位：中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)信息中心國家科學(xué)圖書館蘭州分館

引言

歐盟理事會一再重申，歐盟致力于將歐洲轉(zhuǎn)變成一個高效節(jié)能、低溫室氣體排放的經(jīng)濟(jì)體，并單方面承諾到2020年至少使歐盟溫室氣體排放量在1990年水平上減少20%。由于航空業(yè)溫室氣體排放量快速增長，其對氣候變化的貢獻(xiàn)將會抵消其他部門的減排成效。因此，遏制航空業(yè)溫室氣體排放成為歐盟兌現(xiàn)其減排承諾的重要組成部分。但《京都議定書》規(guī)定的溫室氣體減排目標(biāo)并沒有涵蓋國際航空業(yè)。國際航班所使用的航空燃料歷來也是免于征稅的。根據(jù)歐盟官方數(shù)據(jù)[1]，2006年航空排放量幾乎占?xì)W盟溫室氣體排放總量的3%，且由于沒有考慮其環(huán)境成本，選擇飛機(jī)出行變得更加便宜，這使得航空業(yè)溫室氣體排放增長迅速，自1990年以來已中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)信息中心/國家科學(xué)圖書館蘭州分館，蘭州730000摘要：根據(jù)當(dāng)前歐盟征收國際航空碳稅政策的國際環(huán)境，介紹歐盟航空碳稅的歷史沿革、具體政策、二氧化碳排放監(jiān)測方法，就各國反應(yīng)及其國際影響進(jìn)行分析。歐盟航空碳稅可能會導(dǎo)致全球航空業(yè)成本增加，并最終轉(zhuǎn)嫁給消費者；歐盟航空碳稅對發(fā)達(dá)國家航空公司影響較小，而對發(fā)展中國家的航空公司影響較大。鑒于歐盟航空碳稅對中國航空業(yè)的影響，建議盡早制定相關(guān)的碳排放標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)中國應(yīng)有的發(fā)展權(quán)與話語權(quán)。關(guān)鍵詞：歐盟；航空碳稅；碳排放；排放配額經(jīng)增長87%。航空業(yè)溫室氣體排放量的快速增長與其他工業(yè)部門溫室氣體減排的顯著成效形成鮮明對比，這為歐盟征收航空碳稅提供了看似合情合理的依據(jù)。

1歷史沿革

歐盟計劃征收航空碳稅的想法最早可以追溯到2005年，該計劃自提出到開始實施的整個過程都充滿爭議與質(zhì)疑。2005年9月27日，歐盟委員會通過了《有關(guān)減少航空業(yè)氣候變化影響的意見》（CommunicationonReducingtheClimateChangeImpactofAviation），其關(guān)鍵結(jié)論為鑒于空中交通未來的快速增長趨勢，減緩航空業(yè)對氣候變化影響的最好辦法是將航空部門納入歐盟溫室氣體排放貿(mào)易體系。2006年12月20日，歐盟委員會首次提出將民用航空的溫室氣體排放量納入歐盟排放貿(mào)易體系的立法建議。委員會認(rèn)為，將民用航空納入歐盟排放貿(mào)易體系是一種經(jīng)濟(jì)有效的控制該部門溫室氣體排放的方法，并且得到國際民用航空組織的認(rèn)可。2008年11月19日，歐盟議會通過新法案決定將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系，并于2012年1月1日起生效。該指令從2011年起涵蓋歐盟境內(nèi)所有航班的排放量，從2012年起包括進(jìn)出歐盟機(jī)場的所有航班，歐盟和外國航空運(yùn)營商都將包括在內(nèi)。各航空公司可以根據(jù)自身溫室氣體排放的增減情況，決定出售其剩余的排放配額或者購買額外的排放配額。歐盟委員會指出，這一舉措導(dǎo)致的機(jī)票成本增加的影響預(yù)計將十分有限，并顯著低于近年來油價變化產(chǎn)生的影響。2011年12月21日，歐盟最高司法機(jī)構(gòu)歐盟法院宣布：盡管有包括美國在內(nèi)的眾多國家強(qiáng)烈反對，但歐盟將要實施的這一政策并未違反國際法和歐美開放天空協(xié)定，歐盟關(guān)于從2012年1月1日開始征收國際航空碳稅的政策如期生效。

2具體政策

為了限制航空業(yè)溫室氣體排放量的快速增長，允許排放的總額將維持在2004—2006年的平均排放水平。歐盟各成員國可以拍賣部分排放配額，但絕大多數(shù)排放配額都將免費發(fā)放，基于反映各航空運(yùn)營商交通歷史份額的統(tǒng)一效率基準(zhǔn)。為了降低管理成本，每家運(yùn)營商都將只由一個歐盟成員國進(jìn)行管理。2.1航空配額總量根據(jù)2004—2006年歐盟境內(nèi)和境外航班二氧化碳排放量的平均值，計算出歷史航空排放量。根據(jù)歷史排放量算出歐盟各年配額總量。2012年1月1日至12月31日，分配給各航空公司的排放配額相當(dāng)于其歷史航空排放的97%。歐盟委員會將參照相關(guān)準(zhǔn)則對分配至各運(yùn)營商的排放配額總量進(jìn)行審查[2-3]。2.2通過拍賣分配航空排放配額的方法2012年1月1日至12月31日，15%的排放配額將被拍賣。2013年1月起，15%的排放配額將被拍賣。這一比例可以增加，作為該指令一般審查的一部分。歐盟將通過一項涉及其成員國拍賣無需免費發(fā)放排放配額事宜的詳細(xì)規(guī)定。各成員國在每個時期拍賣的排放配額數(shù)應(yīng)該與基準(zhǔn)年該成員國占所有成員國航空業(yè)溫室氣體排放總量的比例相符。2012年1月1日至12月31日，其基準(zhǔn)年為2010年，對每個后續(xù)期而言，基準(zhǔn)年為后續(xù)期開始的前24個月的日歷年。拍賣排放配額所得收入的使用由歐盟各成員國決定。這些收入應(yīng)該用于歐盟和第三國應(yīng)對氣候變化，特別是減少溫室氣體排放；適應(yīng)歐盟和第三國氣候變化影響，尤其是發(fā)展中國家；為減緩和適應(yīng)研發(fā)提供資金，特別是航空學(xué)和航空運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域；通過低碳交通減少排放；支付歐盟排放貿(mào)易體系管理成本。拍賣所得也應(yīng)該用于資助“全球能源效率和可再生能源基金”和避免森林砍伐舉措[2-3]。2.3運(yùn)營商排放配額的分配2012年1月1日至12月31日，各運(yùn)營商可申請免費分配的排放配額。但首先需要向其管理成員國提交書面申請，包括運(yùn)營商在監(jiān)測年（即各后續(xù)期的基準(zhǔn)年）進(jìn)行相關(guān)航空活動時核證的運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量數(shù)據(jù)。2.4罰金歐盟各成員國應(yīng)制訂違反國家規(guī)定的處罰條例，并采取一切必要措施以確保處罰條例的實施。處罰必須是有效、相稱和勸誡性的。歐盟各成員國應(yīng)公布違反相關(guān)要求的運(yùn)營商，各運(yùn)營商應(yīng)根據(jù)歐盟航空碳稅相關(guān)規(guī)定讓出足夠的排放配額。每年4月30日，歐盟各成員國應(yīng)確保任何沒有讓出足夠的排放配額來支付前一年排放量的運(yùn)營商依法支付超額排放的罰金。超額排放的罰金應(yīng)為100歐元/tCO2當(dāng)量。超額排放罰金的支付不能豁免運(yùn)營商讓出相當(dāng)于其超額排放部分的排放配額的義務(wù)。針對從2013年1月1日起發(fā)放的排放配額而言，超額排放罰金應(yīng)隨歐洲消費者物價指數(shù)增加。如果運(yùn)營商不能遵守歐盟航空碳稅相關(guān)要求，其管理成員國可以要求歐盟委員會對該運(yùn)營商實施禁止經(jīng)營的處罰[2-3]。2.5豁免條件歐盟航空碳稅對符合以下情況的飛行活動實施豁免：(1)專機(jī)、應(yīng)急、軍事、醫(yī)療服務(wù)、科學(xué)探測等；(2)最大起飛重量低于5700kg的航空器；(3)在連續(xù)3個周期（每周期4個月）中，各周期航班數(shù)不超過243班；(4)年航班排放總量低于1萬tCO2當(dāng)量。此外，歐盟還給出了第三國得到豁免的條件，即如果從該國起飛并降落在歐盟的航班采取相似的減排措施，歐盟委員會可通過修正案使該國豁免[2-3]。

3二氧化碳排放監(jiān)測

3.1二氧化碳排放量的監(jiān)測排放量可以通過計算加以監(jiān)測。其計算公式[2-3]如下：其中，E表示排放量，CF表示燃料消耗量，CE表示燃料的排放系數(shù)。燃料消耗應(yīng)包括輔助動力裝置所消耗的燃料。應(yīng)盡可能使用每個航班的實際油耗來進(jìn)行計算，并應(yīng)使用以下計算公式[2-3]：其中，C表示實際油耗量，C1表示一次航班完成飛機(jī)燃料箱的燃料運(yùn)載量，C2表示后續(xù)航班完成飛機(jī)燃料箱的燃料運(yùn)載量，C3表示后續(xù)航班的燃料運(yùn)載量。如果燃料的實際消費數(shù)據(jù)無法獲得，可以使用標(biāo)準(zhǔn)的分層方法基于可獲得的最佳信息來估算燃料消費數(shù)據(jù)。E=CF×CE，C=C1-C2-C3，獨立認(rèn)可的實驗室采用公認(rèn)的分析方法確定的特定活動的排放因子更為準(zhǔn)確，否則使用《2006年IPCC清單指南》或者后續(xù)更新準(zhǔn)則中的缺省排放因子。生物質(zhì)的排放因子為零。每架航班和每種燃料都應(yīng)該進(jìn)行單獨的計算。3.2監(jiān)測運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量數(shù)據(jù)為了分配運(yùn)營商的排放配額，需要利用以下公式[2-3]計算航空活動量：其中，TK表示航空活動的運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量，D表示出發(fā)機(jī)場與到達(dá)機(jī)場之間的大圓距離再加上額外固定的95km；P表示載荷，即運(yùn)送的貨物、郵件和乘客總質(zhì)量。需要注意的是，乘客數(shù)量不包括空乘人員數(shù)量。運(yùn)營商可以使用相關(guān)航班每名旅客及其托運(yùn)行李的實際或標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，也可以使用每名乘客及其托運(yùn)行李共計100kg的默認(rèn)

4各國反應(yīng)

歐盟航空碳稅法案一經(jīng)宣布便遭到歐盟以外多國航空界的強(qiáng)烈反對。2009年12月16日，美國航空運(yùn)輸協(xié)會、美國航空公司、大陸航空公司、美國聯(lián)合航空公司以歐盟征收航空碳稅具有歧視性為名提起訴訟。他們認(rèn)為歐盟此舉違反國際法、《京都議定書》、《歐盟-美國航空協(xié)議》和國際民航公約《芝加哥公約》的規(guī)定。2011年9月27日，中俄兩國政府發(fā)表了反對歐盟將國際航空業(yè)納入歐盟排放交易體系的共同聲明。隨后，包括中國、美國、俄羅斯、日本等在內(nèi)的26個國家在印度新德里共同簽署了有關(guān)反對歐盟碳排放交易體系的聯(lián)合宣言。10月2日，這26個國家正式向國際民用航空組織提出抗議。2011年10月，美國國會眾議院通過一項法律草案，禁止美國航空運(yùn)輸企業(yè)向歐盟繳納“綠色買路錢”，宣稱歐盟的行動直接侵犯了美國的主權(quán)。2011年11月初，國際民用航空組織在蒙特利爾TK=D×P，總部舉行的第194屆理事會第2次會議上通過決議，首次明確表示反對歐盟將國際航空納入歐盟碳排放交易體系，敦促歐盟及其成員國與國際社會合作處理航空排放問題。2012年2月22日，包括中國、美國、俄羅斯、日本、印度等23個反對歐盟強(qiáng)推全球航空排放交易體系的國家在莫斯科簽署聯(lián)合聲明。聲明包括一攬子“反制措施”，各簽署國可以根據(jù)自身實際情況有選擇地實施。這些措施包括：(1)利用法律禁止本國航空公司參加歐盟的碳交易體系；(2)對歐盟征收碳稅的行為進(jìn)行評估，看其是否符合WTO的規(guī)定和原則；(3)修改與歐盟國家的開放天空協(xié)議；(4)停止就新航線和降落權(quán)與歐洲航空運(yùn)營商舉行會談；(5)要求歐洲航空公司提交相應(yīng)的飛行數(shù)據(jù)；(6)對歐洲航空公司征收額外費用；(7)采取一系列的游說措施，與歐盟成員國如荷蘭、法國、德國的航空運(yùn)營商舉行單獨會談等。2012年3月16日，國際民用航空組織理事長岡薩雷斯提出4個替代歐盟航空碳稅的方案：(1)強(qiáng)制抵消航空公司碳排放；(2)帶有一定創(chuàng)收機(jī)制的強(qiáng)制抵消；(3)所有碳排放都可以進(jìn)行交易；(4)以初始排放為基準(zhǔn)的增減量才可以交易。國際民用航空組織理事會將對上述4種替代方案進(jìn)行審查，并在2013年秋季召開的國際民用航空組織大會上達(dá)成最終決議。中國航空企業(yè)執(zhí)行航空運(yùn)輸協(xié)會提出“三不”策略抵御歐盟航空碳稅，即不參加歐盟碳市場交易、不向歐盟管理成員國提交監(jiān)測計劃、不與歐盟談判優(yōu)惠條件。2012年2月6日，中國民用航空局向各航空公司發(fā)出指令：未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，禁止中國境內(nèi)各運(yùn)輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運(yùn)輸航空公司以此為由提高運(yùn)價或增加收費項目。印度航空部已威脅要對經(jīng)營進(jìn)出印度的歐洲航空公司征收報復(fù)性稅收，甚至考慮取消歐盟所有航空運(yùn)營商的著陸權(quán)。2012年3月22日，印度民航總局下令禁止國內(nèi)航空運(yùn)營商向歐盟提交碳排放數(shù)據(jù)，以抵制“碳排放稅”。針對歐盟要求印度航空運(yùn)營商3月31日以前提交碳排放數(shù)據(jù)的規(guī)定，印度民航要求所有運(yùn)營商應(yīng)與政府立場保持一致，拒絕提交任何數(shù)據(jù)。由于世界多國強(qiáng)烈抵制航空碳稅，歐盟的態(tài)度也發(fā)生了微妙的變化。歐盟表示在歐盟境內(nèi)征收航空碳稅事宜仍有談判余地，可以考慮“有條件暫定”航空碳稅新法規(guī)部分內(nèi)容，前提是國際民用航空組織建立的全球氣候保護(hù)體系勝過目前僅適用于歐盟的體系，還必須對所有航空公司一視同仁，并設(shè)立短期降低排放的目標(biāo)。

5相關(guān)國際影響

歐盟航空碳稅的實施會使航空公司將運(yùn)營成本轉(zhuǎn)嫁到消費者頭上，使消費者的出行成本增加。據(jù)初步測算[4]，從東京飛往倫敦的單程碳排放量超過200tCO2，這筆碳排放費用一旦被轉(zhuǎn)嫁到乘客身上，經(jīng)濟(jì)艙票價會上漲約40美元。根據(jù)國際航空運(yùn)輸協(xié)會測算，歐盟航空碳稅將使航空業(yè)2012年成本增加34億歐元。由于歐盟設(shè)定的免費配額逐年遞減，隨著航空公司機(jī)隊規(guī)模和航線網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)大，航空公司要繳納的航空碳稅將逐年遞增。歐盟航空碳稅對不同地區(qū)的航空公司影響存在差異。由于歐盟碳排放體系免費配額計算公式采取的是“祖父原則”，體現(xiàn)在溫室氣體減排上就是“航空公司歷史排放量越多，現(xiàn)在獲得的免費配額也就越多”，這顯然將對處于發(fā)展中的航空公司形成極大的限制。國際航空運(yùn)輸協(xié)會的有關(guān)數(shù)據(jù)亦顯示，歐盟航空碳稅對正在成長中的航空公司影響最大，這些航空公司多處在像中國等近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升較快的地區(qū)，而對像歐盟的航空公司而言，很多發(fā)展速度相對放緩，所受影響較小。正在大力拓展國際市場的中國航空公司將可能為該法案付出巨額成本，估算的2012年購買碳排放配額的費用為8億元人民幣，2020年則增至30億元以上[5]。除了國航、南航、東航三大國有航空公司外，包括春秋航空、吉祥航空等在內(nèi)的民營航空公司，國泰航空等在內(nèi)的港澳航空公司和多家貨運(yùn)航空公司等都將被納入名單，并分屬不同歐盟成員國管理。對于這一“綠色買路錢”，中國航空企業(yè)都持堅決反對的態(tài)度。歐盟強(qiáng)行向過境航班征收碳稅違反了國際法，其具體征收標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置并不科學(xué)，貿(mào)然執(zhí)行會給全球航空業(yè)帶來成本重壓，可能導(dǎo)致其他無序出臺應(yīng)對規(guī)則的混亂局面。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》規(guī)定，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，對發(fā)達(dá)國家規(guī)定了具體的、具有法律約束力的溫室氣體減排目標(biāo)，但沒有對發(fā)展中國家設(shè)定法律約束力的減排目標(biāo)。歐盟的做法顯然違背了國際公約的基本原則。《京都議定書》第二條第2款要求，附件I國家所列締約方應(yīng)分別同國際民用航空組織和國際海事組織一起，謀求限制或削減飛機(jī)和船舶使用燃油產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。航空碳稅影響還可能觸及到商業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域[4-5]。由于碳稅課征或?qū)?dǎo)致運(yùn)輸成本提升，商貿(mào)領(lǐng)域的企業(yè)可能為此需要承擔(dān)更多的開銷。歐盟這一舉動表面上是針對航空業(yè)，但起到的實質(zhì)效果卻無異于在跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域設(shè)置了碳關(guān)稅壁壘，這樣成本增加就會沿著產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移到貨物貿(mào)易領(lǐng)域，那時候的影響就絕不僅是機(jī)票價格問題了，而是外貿(mào)企業(yè)的利潤進(jìn)一步收窄和生存空間受到擠壓。

6結(jié)語

歐盟航空碳稅對中國的影響主要有兩個方面：一是國際航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)面臨碳稅導(dǎo)致的運(yùn)輸成本增加以及碳排放量額度需要競買的困境，會削弱國內(nèi)航空公司的國際競爭能力；二是中國在更廣泛領(lǐng)域的碳排放制度設(shè)計上也會深受啟發(fā)，與其被動挨打，不如早日制定自己的碳排放標(biāo)準(zhǔn)，利用廣闊的領(lǐng)土空間和人口資源優(yōu)勢，來影響和干預(yù)世界環(huán)境保護(hù)格局。