鐵路建設(shè)投資管理模式分析

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摘要：鐵路作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對社會經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著極其重要的支撐和促進作用。文章闡述我國鐵路建設(shè)投資體制的現(xiàn)狀，包括規(guī)劃建設(shè)審批制度、鐵路項目分類投資建設(shè)模式、地方政府建設(shè)資金來源、鐵路投融資改革趨勢；對江西省、貴州省、南京市等典型省市的鐵路投資管理模式進行系統(tǒng)分析；總結(jié)我國鐵路建設(shè)管理模式的發(fā)展趨勢，并對鐵路投資建設(shè)管理的健康發(fā)展提出一些見解。

關(guān)鍵詞：鐵路建設(shè)；投資管理模式；投資體制改革

鐵路是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是國民經(jīng)濟的大動脈，尤其高鐵的發(fā)展大幅縮短了空間與時間，提高了人們出行的便捷性，對全國經(jīng)濟版圖的重構(gòu)、大都市圈的發(fā)展、中心城市樞紐功能和地位的提升，發(fā)揮著極其重要的支撐和促進作用。根據(jù)鐵路線路的功能和管理主體不同，可將鐵路劃分為國家干線鐵路、城際鐵路、地方鐵路、都市圈軌道（包括市郊（域）鐵路），其對應(yīng)的投資建設(shè)責(zé)任主體分別為中央政府、省級政府、市級政府。為提高效率和效益，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，許多地方都在積極探索以地方為主，投資建設(shè)城際鐵路、地方鐵路的自建自營管理模式。本文對我國鐵路建設(shè)投資管理模式進行梳理，對典型省市鐵路建設(shè)管理模式進行分析，并就鐵路建設(shè)投資管理發(fā)展提出一些見解。

1我國鐵路建設(shè)投資管理現(xiàn)狀

1.1大部制改革前后鐵路規(guī)劃及建設(shè)審批制度的變化

2013年3月大部制改革前，全國鐵路規(guī)劃由鐵道部編制，報國家發(fā)展和改革委員會和國務(wù)院審批；地方鐵路、專用鐵路、鐵路專線的建設(shè)必須符合全國鐵路發(fā)展規(guī)劃，并征得原鐵道部同意。2013年進行了大部制改革后，撤銷鐵道部，將原鐵道部職能一分為三：將原鐵道部擬訂鐵路規(guī)劃和政策的職能劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)原鐵道部的其他行政職責(zé)，負責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標準，監(jiān)管安全生產(chǎn)、服務(wù)質(zhì)量、工程質(zhì)量等；組建中國國家鐵路集團有限公司，承擔(dān)原鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負責(zé)鐵路運輸調(diào)度，經(jīng)營客貨運輸，負責(zé)鐵路建設(shè)等。

1.2鐵路項目分類投資建設(shè)模式

目前，鐵路項目采取分類投資建設(shè)模式。2013年8月，國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]33號），明確推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集鐵路建設(shè)資金，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路，完善鐵路發(fā)展規(guī)劃，全面開放鐵路建設(shè)市場，對新建鐵路實行分類投資建設(shè)。隨著鐵路投融資體制改革的不斷推進，基本現(xiàn)狀是：中國國家鐵路集團有限公司負責(zé)和主導(dǎo)國家干線鐵路的投資建設(shè)和運營，地方政府參股投資，并承擔(dān)項目所在地的征地拆遷工作；其他鐵路項目逐步由地方政府為主投資建設(shè)，中國國家鐵路集團有限公司參與一定比例的投資或僅在業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)，建成后委托所在地鐵路局運營管理。

1.3地方政府鐵路投資建設(shè)管理機構(gòu)

山東、安徽、湖北、廣西等省（自治區(qū)）人民政府設(shè)有鐵路建設(shè)辦公室或類似機構(gòu)；江西、貴州、江蘇等省份原鐵路建設(shè)辦公室職能通過機構(gòu)調(diào)整并入省發(fā)改委或交通廳；成都、青島、南昌、舟山、溫州、安順、畢我國鐵路建設(shè)投資管理模式芻議蔡剛（深圳鐵路投資建設(shè)集團有限公司，廣東深圳518026）節(jié)等城市人民政府設(shè)置了鐵路建設(shè)辦公室。

1.4地方政府鐵路建設(shè)資金來源

省級或市級地方政府的鐵路資本金的主要來源有：地方政府公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金（如土地出讓金的一定比例）、地方政府債券等，以及作為政府出資人代表的鐵路投資公司等取得的投資收入、土地開發(fā)收入等。例如，有的省市采取設(shè)立鐵路發(fā)展基金的方式，以政府性資金為引導(dǎo)，吸引社會資金，進行資金募集，然后以基金投資作為項目資本金，政府性資金通過杠桿起到放大作用，以解決政府資金不足問題。為使鐵路投資公司具有造血功能，逐步具備更強的籌融資能力和債務(wù)償還能力，部分省市開始采取支持鐵路投資公司進行鐵路沿線土地綜合開發(fā)的扶持政策。省市政府將土地直接注入到作為政府出資代表的鐵路投資公司中，土地用于開發(fā)，其收入用于平衡公司對鐵路項目的資本金出資。例如，南京市政府提供南京市鐵路建設(shè)投資有限責(zé)任公司在南京南站的6km2土地上進行一級開發(fā)以及按市場化條件進行部分二級開發(fā)的條件；廣州市政府授權(quán)廣州市鐵路投資建設(shè)集團有限公司負責(zé)鐵路、城際綜合交通樞紐建設(shè)開發(fā)和紅線外土地綜合開發(fā)經(jīng)營，開發(fā)收入專項用于鐵路建設(shè)和運營補虧，近期重點負責(zé)12個國鐵客貨運站場綜合體一體化建設(shè)開發(fā)，6條城際鐵路約25個站點樞紐綜合體一體化開發(fā)等。

1.5鐵路建設(shè)主要投資平臺

目前，全國大部分省市都建立了各自的鐵路建設(shè)投資平臺，作為地方政府參與合資鐵路建設(shè)的出資人代表，持有和管理相應(yīng)鐵路項目的地方股份。其中，江西、貴州、山東等19個省（直轄市、自治區(qū)）專門成立了省級鐵路投資公司；浙江、山西、遼寧、吉林等省份成立了省級交通投資集團，將鐵路投資建設(shè)納入全省交通基礎(chǔ)設(shè)施平臺統(tǒng)籌考慮；北京、河北、海南、湖南、西藏等雖然沒有成立專門的鐵路或交通建設(shè)投融資平臺，但鐵路投資納入到了公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺的業(yè)務(wù)范圍。此外，一些省會城市，如貴陽、武漢、杭州、濟南等組建了鐵路建設(shè)投資公司，廣州、深圳兩市在市地鐵集團下成立了鐵路建設(shè)投資公司。

1.6各省市鐵路投資公司職能演化

各省市成立鐵路投資公司的最初目的是為了加快推進列入部省合作協(xié)議的鐵路項目建設(shè)，其作為省市政府出資人代表與鐵路部門合作參與境內(nèi)鐵路項目的投資，并持有和管理出資所對應(yīng)的股份，職能較簡單。但隨著投資建設(shè)項目的增多，以及在一些項目中鐵路部門要求地方承擔(dān)更大比例出資，地方財政壓力加大，各省市政府對鐵路投資公司的職能定位逐漸提升，要求除財政性注資之外擴展其他渠道籌集鐵路項目資本金，并主導(dǎo)建設(shè)運營以地方政府投資為主的城際鐵路、地方鐵路，協(xié)助政府部門加強與中國國家鐵路集團有限公司的溝通協(xié)調(diào)，落實地方謀劃的鐵路項目等。經(jīng)過多年發(fā)展，部分省市取得較好的效果，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施獲得了巨大發(fā)展，鐵路網(wǎng)絡(luò)加快形成。

2典型省市鐵路投資管理模式

2.1江西省鐵路投資管理模式

江西省鐵路投資建設(shè)管理部門主要是江西省發(fā)改委。2014年原江西省鐵路建設(shè)辦公室與江西省鐵路投資集團公司實行政企分開，有關(guān)職責(zé)劃入省發(fā)改委。2015年組建新的江西省鐵路投資集團公司，負責(zé)全省鐵路投資和綜合開發(fā)。2020年12月更名為江西省鐵路航空投資集團有限公司，并完成股權(quán)變更，江西省發(fā)改委持股71.14%，國家發(fā)展基金持股19.58%，江西省行政事業(yè)資產(chǎn)集團持股7.9%，江西省投資集團持股1.38%，由省政府授權(quán)省發(fā)改委負責(zé)監(jiān)管。近年來，江西省鐵路投資集團公司堅持政策性與經(jīng)營性雙規(guī)戰(zhàn)略模式，業(yè)務(wù)領(lǐng)域從單一的鐵路投融資平臺逐步發(fā)展為集鐵路投資、航空產(chǎn)業(yè)、港口碼頭、地產(chǎn)開發(fā)、金融事業(yè)、現(xiàn)代物流、節(jié)能環(huán)保等七大業(yè)務(wù)板塊為一體的綜合性省屬大型企業(yè)，逐步由工程性投資平臺向鐵路航空的重要投融資平臺轉(zhuǎn)型，由建設(shè)性投資平臺向鐵路航空的重要資本運作平臺轉(zhuǎn)型，由項目資產(chǎn)平臺向省鐵路航空的重要資產(chǎn)管理平臺轉(zhuǎn)型，進一步打造土地要素產(chǎn)業(yè)鏈、金融產(chǎn)業(yè)鏈、高鐵新城建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈、基礎(chǔ)建材產(chǎn)業(yè)鏈與物貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈五大產(chǎn)業(yè)鏈。截至2020年底，江西省鐵路航空投資集團有限公司注冊資本200億元人民幣，資產(chǎn)規(guī)模超800億元，參股投資鐵路8條，并參股江西航空。

2.2貴州省鐵路投資管理模式

貴州省鐵路建設(shè)管理主要由省鐵路建設(shè)辦公室負責(zé)，歸省發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)。工作職責(zé)主要包括：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省鐵路發(fā)展工作，統(tǒng)籌全省鐵路項目前期工作，研究提出全省鐵路建設(shè)資金需求和籌集方案，下達省級配套投資計劃等。為加快推進貴廣鐵路建設(shè)，2008年貴州省政府設(shè)立了貴州鐵路投資集團有限責(zé)任公司（以下簡稱“貴州鐵投”），作為貴州省出資人代表，負責(zé)融資并代表貴州省參加貴廣鐵路投資建設(shè)。后來，隨著滬昆客專、渝黔擴能、織畢鐵路、成貴高鐵等項目相繼啟動和開工建設(shè)，貴州鐵投職能擴大到擔(dān)任貴州省需要出資的所有新建鐵路項目的省級出資人代表。由于省級財政撥付的鐵路建設(shè)資金不足，貴州鐵投不但作為貴州省的出資人代表，還要擔(dān)負籌集資本金和融資的職責(zé)，是貴州省鐵路建設(shè)的融資平臺。截至2018年6月底，貴州鐵投注冊資本金200.6億元，總資產(chǎn)472.95億元。

2.3南京市鐵路投資管理模式

南京市交通運輸局（設(shè)有鐵道辦）負責(zé)協(xié)調(diào)全市鐵路相關(guān)工作，參與協(xié)調(diào)配合鐵路建設(shè)開發(fā)，履行地方鐵路管理事權(quán)；南京市發(fā)改委統(tǒng)籌鐵路基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，牽頭編制基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和重點項目計劃，協(xié)調(diào)推進高鐵樞紐建設(shè)。南京市國資委主要負責(zé)對市級鐵路建設(shè)投資平臺進行監(jiān)督管理。2007年，南京市政府決定由南京市交通建設(shè)投資控股（集團）有限責(zé)任公司和南京市城市建設(shè)投資控股（集團）有限責(zé)任公司共同出資設(shè)立南京鐵路建設(shè)投資有限公司（以下簡稱“南京鐵投”），成為南京鐵路建設(shè)的投資、經(jīng)營主體，以鐵路項目投資為主，兼營與鐵路建設(shè)相關(guān)的土地開發(fā)及投資咨詢。公司成立以來，參與投資的項目主要有京滬高速鐵路、滬漢蓉（含合寧城際）鐵路、滬寧城際鐵路、寧杭城際鐵路、寧安城際鐵路、寧啟城際鐵路、南京樞紐大勝關(guān)大橋、蘇南沿江鐵路等鐵路股權(quán)投資項目，以及南京南站市政配套、南站環(huán)境綜合整治、仙林站站區(qū)市政配套等，預(yù)計共投資約400億元。截至2021年初，南京鐵投注冊資本金39.17億元。

3我國鐵路投資體制改革的方向和趨勢

3.1投資改革總趨勢

按照中央和地方事權(quán)劃分，實施分類投資政策，分別承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。總體上，中國國家鐵路集團有限公司將會大幅縮減投資范圍，主要負責(zé)國家鐵路網(wǎng)干線項目的投資建設(shè)，對一般性的干線不再強調(diào)控股，承擔(dān)的資本金比例會比以往下降較多；對于區(qū)域鐵路、高鐵連接線、地方城際鐵路，將會由地方政府主導(dǎo)建設(shè)，中國國家鐵路集團有限公司不再承擔(dān)出資或只承擔(dān)小比例出資；對于都市圈軌道、市域市郊鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路將會完全由地方政府投資建設(shè)，中國國家鐵路集團有限公司不再參與。

3.2投資模式

無論中國國家鐵路集團有限公司還是地方政府主導(dǎo)的項目，都會大力吸引社會資本參與。中國國家鐵路集團有限公司主導(dǎo)的項目，一是會繼續(xù)要求地方政府負責(zé)征地拆遷工作，包干或以雙方認可的征地拆遷費計價入股；二是以鐵路發(fā)展基金的方式募集社會資金參與投資；三是會吸引一部分戰(zhàn)略投資人參與。而地方政府主導(dǎo)的項目，一是會繼續(xù)以省級、市級政府投資平臺作為政府出資人代表，省級和市級分擔(dān)相應(yīng)比例的資本金；二是爭取中央政府支持，爭取中國國家鐵路集團有限公司承擔(dān)一定比例的資本金；三是會大力采取政府與社會資本合作模式（PPP模式），而且可能會有越來越多的項目由社會資本主導(dǎo)建設(shè)。

4我國鐵路投資管理的啟示

（1）鐵路系統(tǒng)建設(shè)管理體制改革逐步深化，但離改革目標尚有很大差距。自2003年以來，原鐵道部與各省紛紛簽訂部省合作協(xié)議，合資建設(shè)了幾乎所有鐵路干線。但在部省合作模式下，由于中國國家鐵路集團有限公司對鐵路建設(shè)、運營擁有絕對話語權(quán)，特別是運營成本的不透明使得地方政府與中國國家鐵路集團有限公司的合作出現(xiàn)不協(xié)調(diào)。因此，建立和完善公平合理的中央與地方鐵路建設(shè)合作模式是鐵路系統(tǒng)繼續(xù)深化改革的一個方向。（2）鐵路系統(tǒng)投資市場化成敗的關(guān)鍵是政府是否能投放有效資源。目前一些省市鐵路投資公司僅僅作為政府的投融資管理平臺，充當政府向金融機構(gòu)貸款借道的工具或國企以明股實債方式運作的平臺，這不是真正意義的投融資市場化。鐵路投融資市場化需要各級政府的有效資源投入，包括下放運營權(quán)、定價權(quán)，沿線站點綜合開發(fā)，站城一體化等方面的政策支持。（3）鐵路投資健康發(fā)展需要政府的大力支持，但也要發(fā)揮中央與地方優(yōu)勢，平衡政府與市場關(guān)系。我國鐵路建設(shè)經(jīng)驗與教訓(xùn)表明，交通基礎(chǔ)設(shè)施由各級財政大包大攬固然難以為繼，但將投融資責(zé)任過度推向市場的做法也是不可取的，畢竟鐵路本質(zhì)上是公共事業(yè)。一是要劃清中央與地方的權(quán)力邊界，充分激發(fā)地方政府的投資熱情；二是把握政府與市場的尺度，政府應(yīng)對非經(jīng)營性資產(chǎn)的投資負有主要責(zé)任，將可經(jīng)營性的資產(chǎn)推向市場，不能本末倒置；三是建立有效的市場化激勵與約束機制。政府與社會資本合作應(yīng)以戰(zhàn)略合作為導(dǎo)向，發(fā)揮社會資本在運營、產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)勢，彌補政府投資建設(shè)單一功能的劣勢，在此基礎(chǔ)上，按準市場化經(jīng)營原則建立適當?shù)募罴s束機制，催發(fā)企業(yè)的活力和動力。

作者：蔡剛 單位：深圳鐵路投資建設(shè)集團有限公司