鐵路監(jiān)管論文：鐵路運營的食物監(jiān)管評述

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本文作者：田琳楊玉軍工作單位：蘭州鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所

綜合監(jiān)管模式的優(yōu)勢和有效性

鐵道部又發(fā)文明確了鐵路食安辦的職責規(guī)定、機構設立、管轄范圍、組織結構等事項，各鐵路局也相繼完成了機構設置、職責劃分等工作，全路統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系得以迅速建立，運營食品安全監(jiān)管邁出了堅實的一步。《食品安全法》頒布實施后，鐵路衛(wèi)生防疫管理體制改革深入推進，全路18個鐵路局在全國范圍內整合、設立了23個衛(wèi)生監(jiān)督所，近1000名衛(wèi)生監(jiān)督員行使法律授權的鐵路衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。按照鐵道部規(guī)定，鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所作為各局食安辦的執(zhí)行機構，承擔管轄范圍內的食品安全監(jiān)督執(zhí)法活動［4］，這一舉措延續(xù)了鐵路系統(tǒng)幾十年以來行之有效的管理模式，執(zhí)法職能順利接續(xù)。鐵路衛(wèi)生監(jiān)督隊伍具有執(zhí)法人員和鐵路企業(yè)職工的雙重身份，進站上車、跟車添乘檢查均在正常職責范圍，熟悉鐵路運輸組織，掌握運營食品安全控制技術，為有效實施全程監(jiān)管提供了人力資源保障。食安辦與各鐵路局管轄范圍一致，在劃分職責時，明確路局勞衛(wèi)處(鐵路衛(wèi)生行政管理部門)為其辦事機構，客運處、運輸處等為內設部門，確定了各部門在食品安全管理方面的職責。同時，制定了各運輸站段和運輸輔助單位食品安全責任主體、行政主要領導第一責任人制度。這種聯(lián)動機制的設計，將各部門、各單位緊密聯(lián)系在一起，形成齊抓共管、各負其責、協(xié)調配合的網(wǎng)格化、系統(tǒng)化管理格局，有效調動了各單位參與食品安全管理的積極性，防止出現(xiàn)監(jiān)管部門孤軍奮戰(zhàn)、孤掌難鳴的不利局面。在問責方面，把食品安全納入各單位運輸安全一體化考核，將食品安全放在與運輸安全同等重要的位置同步部署、檢查、考核，通過食安辦聯(lián)席會議溝通信息、協(xié)調工作，食品安全基礎管理日益夯實。《食品安全法》設定的分段監(jiān)管制度，將食品生產、流通、餐飲服務等環(huán)節(jié)分別授權不同的行政機關實施監(jiān)督，由于配套法規(guī)的缺位和遲滯，部門之間的溝通、補臺受阻，各環(huán)節(jié)出現(xiàn)職能交叉、職責模糊、推諉扯皮等，導致監(jiān)管空白、多頭執(zhí)法、重復監(jiān)督等現(xiàn)象發(fā)生，使經(jīng)營者無所適從，一定程度上影響了法律的權威性和執(zhí)法部門的公信力。食安辦將幾個部門分別承擔的職責授權鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)行，實行生產、流通、餐飲服務全環(huán)節(jié)一個部門監(jiān)管，避免了分段監(jiān)管需要多部門執(zhí)法、重復建設執(zhí)法部門的弊病，顯著提高了執(zhí)法效率，降低了執(zhí)法成本。按照權責一致的原則，鐵路運營所涉及的所有食品生產經(jīng)營活動均由鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所承擔監(jiān)管責任，實現(xiàn)了全程覆蓋和無縫對接，杜絕了監(jiān)管空白和重復監(jiān)督等消極現(xiàn)象，有效整合了執(zhí)法資源，減少了被檢單位應檢的頻率和時間，增加了衛(wèi)生公權的有效度和覆蓋率，監(jiān)管效果和食品安全保障能力顯著提升。在發(fā)生食品安全事故，啟動問責程序時也不會出現(xiàn)責任虛化、問責缺失、問責疲軟等現(xiàn)象。

完善綜合監(jiān)管模式的策略和途徑

統(tǒng)一標準，快速提升硬件裝備水平。執(zhí)法能力建設包括硬件和軟件的建設［5］。硬件投入是科學、客觀開展執(zhí)法工作的重要物質基礎。要按照全路統(tǒng)一的配置標準，根據(jù)各級監(jiān)督機構的規(guī)模、業(yè)務量、區(qū)位重要性等因素有重點、分批次進行執(zhí)法裝備的配備、補強和更新，主要側重于突發(fā)事件快速反應裝備、信息技術設備、現(xiàn)場快速檢測設備的配置，以有效處置突發(fā)事件，提高監(jiān)督工作的技術含量和信息化水平，為執(zhí)法工作提供客觀、精準的科學依據(jù)。全路應規(guī)范統(tǒng)一鐵路衛(wèi)生監(jiān)督機構外觀標識，辦公場所的門楣、標牌、燈箱、執(zhí)法車輛、辦公室門牌等均應使用統(tǒng)一制式，充分展示執(zhí)法機構形象，推進正規(guī)化建設，方便群眾辦事。繼續(xù)開展標準化監(jiān)督機構創(chuàng)建工作，推動基礎管理、業(yè)務建設、規(guī)范執(zhí)法等方面深化達標。聚集人才，全面塑造監(jiān)督隊伍形象。引進與培養(yǎng)相結合，加快鐵路衛(wèi)生專業(yè)人才隊伍建設。有效利用人才入路政策和執(zhí)法資質考核認證，吸納青年人才進入路內，補充正常減員損失的員額，降低執(zhí)法隊伍平均年齡，形成合理的人才階梯。建立覆蓋全路的人才庫，集中優(yōu)勢人才資源，對全路食品安全監(jiān)管進行研究和實踐，對基層執(zhí)法提供行之有效的培訓指導。在全路建成一批極具行業(yè)特色和核心品牌價值的監(jiān)督所(科)，打造優(yōu)勢學科和獨特專業(yè)，為運營食品安全監(jiān)管和產業(yè)升級提供技術支撐。加強師資培訓，培養(yǎng)業(yè)務技術骨干和學科帶頭人，同步強化全員培訓，突出對突發(fā)事件應急處置、投訴舉報處理、行政處罰案件、高鐵食品安全控制、預防性衛(wèi)生監(jiān)督、新技術新方法等重點領域、重點內容的培訓，建立全路－鐵路局－衛(wèi)生監(jiān)督所三級培訓網(wǎng)絡，分層分批培訓執(zhí)法人員，提高輪訓的覆蓋率和針對性。合理設定考評內容和目標。要注重對執(zhí)法人員完成監(jiān)督執(zhí)法指標的定量考核，更應重視對執(zhí)法能力的有效考評。一方面加強對行政許可、監(jiān)督監(jiān)測、案件查處、重大活動保障、突發(fā)事件處理、監(jiān)督頻次和覆蓋率、事故發(fā)生率、投訴率、文書制作規(guī)范等監(jiān)督執(zhí)法職能剛性指標的量化考評;另一方面加強對執(zhí)法人員現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題的能力、應對復雜局面的能力、執(zhí)法程序、技術指導效果、法制宣傳教育、執(zhí)法效率、監(jiān)督質量、信息管理、執(zhí)法稽查等監(jiān)督執(zhí)法能力指標的客觀考評。通過績效考核，調動執(zhí)法人員的積極性，推動監(jiān)管方式創(chuàng)新和監(jiān)管理念轉換，促使現(xiàn)場執(zhí)法工作和基礎管理工作有機統(tǒng)一、同步提高，建立食品安全監(jiān)管長效機制。健全、完善逐級考核制度。形成鐵道部對鐵路局、鐵路局對監(jiān)督執(zhí)法機構、執(zhí)法機構對基層所(科、站)的遞進式考評體系。按照統(tǒng)一的考評標準和考核方法，量化評估、獎優(yōu)懲劣，將執(zhí)法機構的的整體效能考評和個人業(yè)績考評有機結合起來，建立連帶考核和激勵機制，制定遠近適度的組織目標，增強機構、人員之間的協(xié)作配合，保持相互制約、相互控制、相互補臺的良性互動，激發(fā)團隊凝聚力和個人獨立作戰(zhàn)能力。對執(zhí)法過程進行連續(xù)地、動態(tài)地考察、評價，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員容易出現(xiàn)的問題和薄弱環(huán)節(jié)，進行原因分析，制定卡控措施，修正執(zhí)法流程，充分發(fā)揮前饋控制作用，減少、杜絕執(zhí)法人員的差錯和紕漏。落實責任，分解風險，提高各部門協(xié)同能力和食品安全管理能力更好地發(fā)揮鐵路食安辦內設機構管理食品安全的作用和能力，將各部門職責進一步細化分解，按照鐵路運輸組織的特點，分系統(tǒng)確定食品安全管理責任，確保與食品安全相關的各專業(yè)處室的自身管理健全，專業(yè)指導到位。深入開發(fā)領導層，落實運輸業(yè)各單位、運輸輔助單位的食品安全主體責任，強化主要領導第一責任人意識，促使食品生產經(jīng)營單位良好執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和各類食品安全標準、規(guī)范，提高管理能力和水平。改變食品安全自身管理重表面輕內容、重部署輕落實、重檢查輕整改、重結果輕總結的不良習慣。將風險管理的理論和方法全面引入鐵路食品安全監(jiān)管，研判、確定食品安全風險控制點，指導食品生產經(jīng)營單位逐步建立GMP(良好操作規(guī)范)和SSOP(衛(wèi)生標準操作程序)，運用HACCP安全控制體系實現(xiàn)食品安全自我控制，形成比較完善、便于操作、能有效預防食品安全事故的自控體系。溝通協(xié)作，縱橫聯(lián)絡，健全全程風險監(jiān)測評估機制全路應統(tǒng)一規(guī)劃交流溝通工作，建立部際、局際聯(lián)絡機制，加強各鐵路局、食安辦之間的協(xié)作溝通，定期通報情況，提供信息和數(shù)據(jù)支持。健全運營食品安全風險監(jiān)測制度和評估制度，重點對餐車、配餐基地、高鐵食品、站臺自制散裝食品等高危食品和重點環(huán)節(jié)食品進行風險監(jiān)測分析，及早發(fā)現(xiàn)可能存在的有害因素。完善風險評估組織和支持機制，培訓風險評估人員，提供有效的資源保障和技術支撐，保證風險評估科學、有效開展，為綜合分析食品安全狀況，提出安全預警提供客觀依據(jù)。全路食品安全監(jiān)測應融入國家衛(wèi)生行政部門已經(jīng)建立運行的食源性疾病、食品污染物監(jiān)測網(wǎng)，實現(xiàn)食品安全風險的雙向交流，并通過鐵路系統(tǒng)網(wǎng)絡，將食品安全信息第一時間傳遞至基層執(zhí)法機構，有效控制食品安全風險。規(guī)范指導，典型引路，促使鐵路運營食品產業(yè)全面升級隨著鐵路發(fā)展步伐加快，運營食品結構調整和產業(yè)升級的任務也日益緊迫。綜合監(jiān)管模式面臨生產、流通、餐飲服務多環(huán)節(jié)改造的技術指導考驗。必須深入細致地研究涉及食品安全各個環(huán)節(jié)的法律要求和技術規(guī)范，制定貼近一線、科學有力的技術指導方案，提供符合實際、滿足需要的技術指導。圍繞高鐵、動車組、既有線提速列車、普通列車四個層次的運輸產品，按照現(xiàn)代化配餐中心的標準建成一批規(guī)模經(jīng)營、全面覆蓋的的餐飲配送中心和餐料配送基地，擴充成品餐直供能力和半成品餐加工能力，減少餐車加工環(huán)節(jié)。充分發(fā)揮中心車站和站臺的食品流通功能，健全流通食品溯源體系，強化源頭管理和過程控制。突出對餐飲服務單位布局流程、設施設備、安全管理等方面的監(jiān)督指導，以站段機關食堂為重點，嚴格按照操作規(guī)范建成食品安全示范點，以此為樣板改造鐵路沿線職工伙食團，有效解決伙食團食品安全基礎薄弱的問題。科技創(chuàng)新，系統(tǒng)研發(fā)，持續(xù)推進運營食品綜合監(jiān)管信息化體系建設在綜合監(jiān)管模式下，執(zhí)法機構信息系統(tǒng)的研發(fā)要科學分析食品監(jiān)管各個環(huán)節(jié)、各種業(yè)態(tài)的規(guī)模和管理水平，涵蓋各種生產經(jīng)營方式的實際應用。逐步建立行政許可審批、監(jiān)督執(zhí)法、行政處罰、突發(fā)事件處理、監(jiān)測檢驗、統(tǒng)計查詢等模塊，實現(xiàn)各種管理系統(tǒng)與子模塊之間的有序銜接，提高執(zhí)法效率和資源共享水平，規(guī)范執(zhí)法行為，確保審批程序逐級卡控。提供與被監(jiān)管單位、疾控、食安辦等相關部門端口連接的功能，增強信息互動交流，減少中間環(huán)節(jié)。利用無線網(wǎng)絡技術和各類圖像采集、文字編輯、軟件編譯等先進設備，研發(fā)執(zhí)法人員手持終端使用系統(tǒng)和覆蓋重點單位、關鍵部位的遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)。鐵路各級食品安全綜合監(jiān)管機構要樹立強烈的信息化意識，強力推動集計算機技術和網(wǎng)絡通訊技術為一體的信息系統(tǒng)研發(fā)工程，逐步建立全路聯(lián)網(wǎng)的食品安全綜合監(jiān)管系統(tǒng)，形成統(tǒng)一的硬件建設標準和軟件開發(fā)規(guī)范，為食品安全監(jiān)管提供信息化、數(shù)字化支持。