地方投資項目的投資決策參與研討

導語：地方投資項目的投資決策參與研討一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

相對于無限的需求來說，資源總是稀缺的。面對稀缺的資源，人們一直在努力提高資源的利用效率。而資源的配置方式是影響資源利用效率的重要因素。在市場經濟中，資源的配置主要由市場來完成。由于存在外部性，以及為了國家或地區的安全，某些部門或行業不能由市場來決定等現象，市場可能無法完成資源的有效配置，需要政府進行干預，造成一些特定物品或服務需要由政府生產和提供。即有時政府要由管理服務角色變為投資主體，參與市場活動。另外，政府投資項目，特別是其中的基本建設項目，一般投資額較大，在推動一國或一個地區經濟發展方面發揮巨大的聚集和拉動作用，所以有時是國家政府實現經濟發展目標的重要調節手段。

我國從1978年的經濟改革開始，投資體制改革在不斷深化。2004年，《國務院關于投資體制改革的決定》（以下簡稱“決定”）的頒布是一重要里程碑“。決定”中明確了企業的投資主體地位，完善了政府投資體制。界定政府投資范圍并合理劃分了中央政府和地方政府的投資事權。地方政府的投資主體地位得到明確和鞏固。由地方政府為主導的投資項目稱之為地方政府投資項目，按“決定”中規定，政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。也就是說，地方政府投資項目一般投資額較大，建設期較長，在推動地區經濟發展方面發揮巨大的聚集和拉動作用。同樣，項目一旦失敗，造成的損失和影響也是廣泛和巨大的。

在投資活動中，初始決策至關重要，如同產品成本控制主要發生在設計階段一樣，初始決策階段的好壞，直接決定了投資項目的最終結果。然而，我國地方政府投資項目投資決策中存在諸多問題，如：對項目決策的重視程度不夠；不該政府投資的項目而安排了投資；投資超過實際需要；宏觀決策、項目決策、項目經營決策三者相互混合；決策程序不合理，我國目前采用的主要是自上而下的決策程序；決策責任不明確等。如何改善對政府投資項目的投資決策，是提高效益和更大程度發揮其對社會的積極作用的關鍵，是關系改革成效和經濟增長的關鍵。

本文通過對地方政府投資項目投資決策主體及相互間關系的分析，試圖發現影響公眾參與決策的因素，進而提出相應的對策，力圖達到改善政府投資項目投資效益的目的。

二、地方政府投資項目投資決策主體分析

地方政府投資項目涉及兩個層次的問題。第一層次是政治選擇問題，第二層次是市場選擇問題。在第一層次中，參與主體主要包括公眾、人民代表大會、政府、官員。其中，公眾作為一個個體的集合體，通過人民代表大會來完成對政府的授權。然而，政府在很大程度上只不過是觀念化的象征物，其真正的職能需要具體的官員來負責執行，所以政府進一步委托相應的官員。在這一層次中，完成權力的委托，其權力委托鏈如下：公眾———人民代表大會———政府———官員。

在第二層次中，參與主體主要包括：政府、官員、公眾和項目建設方。一般來說地方政府是公共產品的提供者，項目建設方是生產者，公眾是消費者。地方政府通過委托項目建設方來生產公共產品，從而滿足公眾需求。嚴格意義上來說，第一層次的公眾和第二層次的公眾不是一個概念。但因為第二層次的公眾是第一層次的子集，不影響本文的分析，所以本文對兩者不作區分。從上面分析可知，公眾具有特殊的地位。一方面他是權力的起源，嚴格來說權力鏈上的每一方的權力都來源于他，是他的代表；另一方面作為產品的最終消費者，擁有產品的最終選擇權。從權力鏈角度，公眾是間接參與投資決策；但從消費者角度，卻是直接參與投資決策。本文主要關注的投資決策主體包括公眾、地方政府和官員。

公眾是一個集合體，集合體內部構成對集合體的顯現目標產生決定性影響。如對擬修建一條公路的計劃，有的人會因渴望享受更便捷的交通而表示贊同；相反有的人會因其可能破壞寧靜的環境而反對。那么最終對外表現是什么結果呢？就取決于雙方的力量。一般公眾可以分為有組織的團體、多個有組織的團體、無組織的公眾以及三種形式的混合體。對公眾組成的分析有助于參與方式的選擇。例如，對于有組織的團體，這個團體的定期集會就可以用作公眾參與的場所，該團體的交流渠道則可以被用作宣傳的機會。而對于無組織的公眾，相關公眾沒有確定的參與場所和溝通交流渠道，所以選擇公眾參與的場所就很重要。

地方政府一方面承擔來自公眾的受托責任，承擔著發展改善地區生活和投資環境、優化地區經濟結構等任務，進而完成健康快速發展地區經濟、改善人民物質文化生活水平等方面的責任。另一方面承擔來自上級政府的受托責任，承擔維護地方穩定等相關責任。地方政府的目標是努力對各方的受托責任，增加公眾對地方政府的信任，同時增加其與上級政府的談判能力。

官員既要維護公眾利益，同時也關注自身利益。從理性人的假設來看，官員更注重的是自身利益，因為維護公眾利益的動機也是為了實現自身利益。官員的利益主要可分為政治利益和經濟利益。政治利益是在行政級別上的升遷。經濟利益既包括正當的薪水、公務津貼等合法合理收入，也包括權勢產生的尋租等收入。

不同主體之間的目標函數可能是一致的。通過提供公眾滿意的產品或服務，公眾的利益得到滿足；從而公眾對地方政府的滿意度提高，地方政府獲得上級好評，更加了其在同上級政府的談判能力；同樣，作為政府代言人的官員會獲取更多的政治利益，并進一步轉化為經濟利益。但沖突也時有發生。當上級政府為了整體的利益，需要損害地方局部利益時，地方政府就會面臨選擇。即是滿足上級政府還是考慮公眾？體現到官員就是政治利益和公眾利益的沖突問題。

三、目前公眾參與決策存在的問題

委托關系的存在，容易產生問題。但是關系并不一定會產生人問題。人問題是指由于人目標函數與委托人目標函數不一致，加上存在不確定性和信息不對稱，人可能偏離委托人的目標函數而委托人又難以觀察并監督，從而出現人損害委托人利益和非效率現象。解決委托問題，主要通過激勵約束機制和監督機制。激勵約束機制是委托人主動采取措施引導人選擇利于委托人利益的行為；而監督機制則是委托人被動地對受托人的行為進行修正，確保最小幅度的偏離。

在地方政府投資項目投資決策中存在多重委托關系，隨著委托鏈的加長，作為初始委托人的公眾的目標函數被偏離的程度也越來越大。委托問題的解決亦變得復雜。

其一，公眾對人的激勵約束缺乏。在現有委托鏈中，公眾的主要權利是選擇代表，通過代表來行使自己的權利。一方面，選出的代表不可能完全清楚公眾的真實意圖，在再次傳遞中會出現無意識的偏差；另一方面，代表也有自身的效用函數，傳遞中可能存在有意的偏離。然后由人民代表大會選舉政府，再由政府委托官員。委托在繼續進行，偏離也在不斷擴大。但是公眾一旦完成投票，便失去對后者的約束。所以表面上，公眾具有最大的權力。事實卻正好相反。另外，地方政府無須獲得公眾的授權，而是通過行政權獲得。即地方政府的權力主要來自上級政府而非公眾。也加重了地方政府及官員對公眾的漠視程度，在項目決策中，很少關注公眾的意見。

其二，公眾的監督無效。在現有委托鏈下，公眾對政府及官員的監督也無效。主要原因如下：信息不對稱。公眾和政府及官員之間的存在嚴重的信息不對稱，公眾獲取信息的渠道和方式有限。項目的可行性研究和可行性研究報告也是報給審批機關，很少對公眾公開，公眾很難獲得相關信息。委托鏈的加長，增加監督成本。一方面，監督渠道匱乏，公眾對政府及官員是間接委托，兩者之間缺少直接溝通的渠道。另外，由于公眾是集合體，個體行使監督的收益是全體共享，而監督的代價卻是個體承擔，個體的監督成本和收益的不對稱，也弱化了個體的監督動機。結果是人人都有監督權，人人都放棄行使。缺少激勵和懲罰。原則上，政府及官員的權利來自于公眾的委托，公眾可以授予也可以剝奪。但實際上，政府的權來自于行政權，政府及官員的考核及去留主要由上級政府來完成的，公眾的影響甚微。在此情況下，地方政府及官員首先考慮的是如何應付上級，公眾的監督行為也就產生不了多大的威懾作用。

四、提高公眾參與程度的建議

其一，完善地方政府及官員的評價制度。從前面分析可以知道，地方政府及官員承擔實際的項目決策權。如何引導其向公眾利益靠攏？關鍵是公眾要能夠影響到地方政府及官員的利益。地方政府及官員的利益主要包括政治利益和經濟利益，其中政治利益優先于經濟利益。而政治利益取決于上級政府對其的認同程度。現階段對地方政府及官員的考核主要是GDP指標，而公眾的意見成分較少。如果把換成GDP外加公眾的評價，地方政府及官員對待公眾的態度可能就會大不相同。

其二，加強信息披露。加強公眾的知情權，強化項目相關信息的披露。關于項目的立項申請及可行性研究報告等相關資料應對公眾公開。可以通過網絡、報刊等媒介。讓公眾了解項目對其的影響，以及項目的進展情況。

其三，完善和拓寬公眾參與渠道。完善現有渠道。加強人民代表大會中代表的代表性，來減少公眾目標被偏離程度。一方面可以在代表的選舉過程中，通過更多渠道讓公眾了解候選人的更多背景信息，使公眾選擇更具有合理性。另一方面，對公眾的構成進行有效識別，盡量考慮不同利益團體都有自己的代表，從而使得代表更具完備性。聽證會。聽證會是常見的公眾參與決策的正式形式。通過聽證會，讓代表對相關問題在會上進行公開討論。為了保證聽證會的效果，聽證會應該安排在合適的時間和地點，以方便公眾的廣泛參加；同時注意最終聽證會的參與者是否具有有效的代表性。公眾調查。公眾調查可以隨機抽取樣本，調查結果更具有普遍代表性。政府機構通過問卷調查或電話調查等手段，來獲得公眾的意見和建議。值得注意的是，公眾調查的結果受到調查者對調查工具專門知識和方法掌握程度的影響，如問題提問的語氣、方式等都會影響被調查者的答案。在采用此方法時，需要加強對信息的有效性進行鑒別。網絡互動。在相關網站上公布信息，公眾可通過網站瀏覽信息并發表相關評論。實時了解公眾的意見，并及時做出反映，使雙方的溝通時效性加強。

其四，加強中介服務機構的建設。公眾可能缺乏行權必需具備的相應專業知識，這樣可能會對項目產生負面影響。為了保證公眾權利的正確有效行使，就需要為公眾提供相應的專業服務體系。加強工程咨詢公司、律師事務所、會計師事務所、資產評估公司等中介服務公司的建設，建立保證中介服務機構獨立地位的機制，以便提供客觀、公正的服務。另外建立專家庫。政府或公眾每次根據項目性質在專家庫中隨機抽取專家，由專家進行匿名評價。

五、結語

導致地方政府投資項目問題的原因是多方面的，公眾的有效參與并不能解決所有的問題。但是公眾的有效參與將會改善投資決策是不爭的事實。公眾的長期有效參與離不開一個良好的制度環境，加強相關制度的建設和完善應是長期不懈的工作。