中國政府投資決策科學化模式

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2005年6月,在國家審計署的一份審計報告中,查出10家中央企業涉嫌經濟犯罪金額16億元,而由于決策失誤、管理不善等造成的經濟損失卻高達145億元。而據世界銀行估計,“七五”至“九五”期間,中國投資決策失誤造成經濟損失約在4000億~5000億元。來自國務院發展研究中心的估算顯示,因決策失誤造成地方政府債務至少在1萬億元左右。據此,全國政協委員李利君、何小平、鐘起煌在此次兩會期間呼吁:“決策應引入科學的論證機制,絕不能依靠個人拍腦袋”。如何提高政府投資決策科學化程度已經越來越引起國家政府的關注,其中關于政府投資項目的決策更是政府投資決策研究工作中的關鍵。這是因為政府投資項目事關一個國家和地區經濟建設和社會發展的全局,它是實現產業結構優化、擴大內需、實現經濟和社會協調發展目標的重要支撐。并且政府重大投資項目動用的資源多,牽涉到地方、部門和各種經濟主體的不同利益,不確定性因素很多,成敗影響深遠。因此,建立和完善政府投資項目決策機制對于一個國家的政治和經濟發展具有極其重要的意義。

一、我國政府投資決策科學化的重要性

一個國家,一個社會,投資決策的正確與否,直接關系到國家的興衰和社會成員的命運。在新中國50多年的發展歷史中,由于投資決策的失誤,我們也遭受過許多挫折,付出過極其沉重的代價。據報道,2003年我國政府投資決策失誤造成的損失達328億元。另外,還有一些決策失誤,不是經濟性的,而是社會性的。或者說即使是經濟性的決策,其失誤所可能產生的后果中也有許多是社會性的。這就是說決策失誤在更多的時候不只是損失幾千萬、幾個億、甚至幾十個億的金錢,而是不可能馬上看得見的社會性的損失,比如在項目建設過程中先污染、后治理發展思路導致的生態環境惡化;政令不一、朝令夕改導致的政府信用缺失;過于傾向一些特殊利益群體的分配政策,使社會分配嚴重不公導致的民眾心理不平衡等等,直接影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象和地位,大大地加重了人民對于政府的不信任感。在長久地樹立政府形象的過程所需要付出的代價,比起一時在賬面上損失幾個億、幾十億都還要多得多。

二、我國政府投資決策科學化存在的不足

1.戰術研究多,戰略研究少

許多政府官員仍然習慣于“事務主義”。在他們看來,所謂決策就是項目審批、資金分配、人事任免等等,決策視野狹窄,方案論證就事論事,缺乏宏觀性、戰略性的決策意識。一些行業重復建設嚴重,生產能力過剩且難以形成規模;一些地方忽視長遠目標和總體規劃,導致某些項目建設幾年就已經落后,如此等等,違背了科學決策的本意。造成這種狀況的另一個原因,是現行干部管理體制存在弊端,極易誘發干部的短期行為。

2.輔助決策機構沒有得到有效利用

決策水平的高低,在很大程度上反映的是專家咨詢系統工作質量的高低以及對該系統利用程度的高低。而地方政府決策主體利用專家咨詢系統意識不強、發揮專家咨詢的作用不夠,根本原因就在于專家輔助決策的機制不健全,沒有將專家咨詢系統納入地方政府決策的制度化管理,地方政府決策是否依靠專家咨詢、發揮專家的輔助作用,完全憑決策主體個人的興趣和情感,帶有很強的隨意性。因此,建立和健全專家輔助決策機制,是充分發揮專家在政府決策中輔助作用的根本。

3.決策的民主化程度偏低

決策科學化首先要求民主化,沒有充分的民主,就不能廣開言路,集思廣益,就不能最大限度地發揮創造力。不少決策者常常犯“傾向性過于明顯”的錯誤,需要決策的問題剛剛提出,他們似乎就主意已定,把自己的觀點早早托出。于是,專家智囊們尤其是那些受其管轄的研究人員們只好去做“命題作文”,或者是以論證的形式去詮釋,或者只是做一些小的修修補補,領導人的意見便被披上了“科學”的外衣。另一個常見的現象是決策方案論證不充分。許多時候只能是在拍板前匆匆忙忙開個座談會,事先并沒有讓與會者有足夠的時間對方案作認真的研究,與其說是“論證”,不如說是“通報”,與會者的意見也就只能是意向性的了。這種決策方式,只不過是將過去的一人“拍腦袋,想當然”,變成集體“拍腦袋,想當然”。

4.決策系統的內部結構仍然不盡合理

表現之一是決策的專業化程度低。長期以來,政府部門既是決策的制定者,又是決策的執行者,以同一個公務員群體、同樣的運作方式從事這兩個環節,必然影響效率的最大化。這在一定程度上導致了政府部門內部的職責含混,效率不高。表現之二是勤決策、惰執行。廣義而言,完整的決策過程是從決策制定到決策執行的往復循環。再好的決策,執行不力,不能落實,終究是紙上談兵。決策科學化的目標提出以后,各級政府在決策環節上加大了力度,程序化和規范化水平都有明顯提高。相比之下,決策執行環節依然如故,各方面建設和調整相對滯后,顯得力量薄弱。這就造成一種新的結構失衡,歸根到底還是影響了決策的整體質量。

三、推進我國政府投資決策科學化的對策

1.引進對投資項目后評價制度

所謂項目后評價是指對已經完成的項目或規劃的目的、執行過程效益、作用和影響所進行的系統的、客觀的分析。通過對投資活動實踐的檢查總結,確定投資預期的目標是否達到項目或規劃是否合理有效,項目的主要效益指標是否實現,通過分析評價找出成敗的原因,總結經驗教訓并通過及時有效的信息反饋,為未來項目的決策和提高完善投資決策管理水平提出建議。同時也為被評價項目實施運營中出現的問題提出改進建議,從而達到提高投資效益的目的。由于項目后評價是在項目投資完成后,通過對項目目的、執行過程效益、作用和影響所進行全面系統分析,總結正反兩方面的經驗教訓,所以能使項目的決策者管理者和建設者學習到更加科學合理的方法和策略,提高決策、管理和建設水平。

2.構建決策失誤的責任追究制度

政府決策失誤的責任追究制度可以理解為:政府在制定和執行公共決策過程中,由于未履行好自己的職責或由于錯誤決策而導致社會發展、經濟發展、政治發展、文化發展、環境發展等方面的不良后果,違反了決策標準,侵犯了公共利益和公民的基本權利,政府決策者必須承擔責任。決策責任追究制度重在失誤的預防而不是失誤后的處理,但是對決策失誤后的責任追究也很重要。所以決策失誤責任追究制度有兩重功效:一是起到威懾作用,防范決策失誤發生。二是起到懲罰作用,警示后來人,防止以后少犯錯誤。總體來講是以防為主,以罰為輔,罰是手段,防止出現失誤是目的,手段只是為目的服務的工具。

3.建立“不可行性論證”制度

總理在視察三峽工程時,曾問負責人:“三峽工程建設誰的貢獻最大?”負責人回答:“貢獻最大的是提出‘不可行性’意見的幾位中科院院士,他們提出的分析和論證意見避免了多項重大失誤,保證了工程的順利實施。”據此,鐘起煌委員提出,要建立重大決策“不可行性論證”制度。所謂“不可行性論證”,是指針對重大的建設項目,成立專項調研組,從項目的“不可行性”方面進行分析,對可行性報告提出不可行性意見,從相反角度提供參考意見,給決策者一個兼聽則明的機會,以利于重大決策的民主化、科學化。同時,必須明確“不可行性論證”的行為主體不是充當反對者,而是“諫言者”。對重大決策進行“不可行性論證”,領導是關鍵。此外,要為“不可行性論證”制度提供組織保證,建立健全監督體系,建立信息的反饋制度。

4.實現政府投資決策程序的規范化

現階段政府決策程序大體由下列四個步驟構成,即提交項目建議書、編制并提交可行性研究報告、辦理相關手續、金融機構進行項目評估。政府決策的四個步驟環環相扣,緊密銜接。從某種意義上說,按程序辦事,就是按規律辦事,沒有科學的決策程序,就難以形成科學決策。盡管簡單的、微觀的、管理性的決策,其程序分化不太明顯;但是復雜的、宏觀的、戰略性的重大決策,必須按照程序規則進行。決策程序的科學化、規范化、制度化是現代科學決策制度的重要標志和發展。制定決策程序制度,有利于決策的民主化、科學化,便于及時糾正重大決策的主觀性和隨意性。決策的程序制度,既要對整個過程的時序和環節作出相互銜接的制度性規定,又要對每個基本步驟作出具體的操作性規定。