公共投資監管模式研究論文

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[論文關鍵詞]公共投資；投資項目；項目監管；目標模式

[論文摘要]隨著我國現代化建設的持續發展，公共投資建設的規模越來越大。但是長期以來，由于經濟管理部門把主要精力放在項目的立項審批和投資分配方面。對建設項目的外部制約和監督管理尚不夠重視，直接影響了公共投資的效率。有必要探索如何建立起一套比較完整、規范的項目監管模式。保證項目建設能夠實現預期的目標，并充分發揮公共投資的最大效益。

我國現代化建設持續發展，公共投資建設的規模越來越大。但是長期以來，經濟管理部門往往把主要精力放在項目的立項審批和投資分配方面，因此，對建設項目的外部制約和監督管理不夠重視，使政府遭受巨大的損失，公共投資沒有得到應有的回報。因此，在深化改革中研究這一問題具有緊迫意義。本文探索如何建立起一套比較完整、規范的項目監管模式。正確發揮政府在市場經濟條件下有效行使對項目的監管職能。以保證項目建設能夠按照預期的目標和規范的程序，保質保量地實施完成，使公共投資產生最大效益。

一、我國公共投資監管狀況分析

隨著我國投融資體制改革的不斷深化，國家對公共投資項目制定了具體規定和實施辦法。采取了一系列強化監管的政策措施。但是，由于各種原因，我國的公共投資監管模式還存在諸多問題。下面從公共投資的監管機構、監管隊伍、監管方式、監管內容等方面對我國公共投資監管狀況進行分析。

(一)我國公共投資監管的機構設置

對公共投資項目進行監管的機構可分為內部機構和外部機構，當前我國這兩類監管機構的設置在實際監管過程中都存在各自的缺陷。

第一，缺乏系統、協調的內部監管機構。具體表現在：一是各監管部門和地方出于自身利益的考慮，在制定的部門和地方法規中。出現了與國家法律法規不符、甚至是相悖的內容。二是各監管部門各自為政、職責劃分不明確，機構設置重疊、職能交叉，重復監管與監管漏洞同時存在。三是由于有關規定的內容過于概括、空泛，缺乏具體的解釋，可操作性不強，使得監管機構在履行監管職能時主觀性和隨意性很大。四是建設機構專業能力較低、水平參差不齊。難以保證監管的質量和效果。

第二，缺乏獨立的外部監管部門。具體表現在：一是從事社會監督的職能機構大多隸屬于黨政機關，缺乏必要的獨立性和權威性，對黨委只能服從、支持，而不能監督、制約。二是有些群眾團體在組織上缺乏獨立性。往往同化為黨委機關的一個部門；對其所監督的對象(黨政機關)也有很大的依賴性，難以進行有效的監督。三是中介機構本應是社會監督的一種重要主體，但在實際工作中，帶有較濃的行政色彩。黨政干部兼職現象比較普遍。四是公共投資透明度低，缺乏完善的舉報系統。社會公眾輿論沒有發揮應有的監督作用。

(二)我國公共投資監管的隊伍素質

由于公共投資的規模越來越大。監管的項目越來越多，我國目前的公共投資監管隊伍，無論從數量還是質量方面都不能滿足監管工作的要求。

從思想素質來看，我國監管人員對公共投資項目實施監管的重要性認識不夠。有些監管部門的監督檢查浮于表面，走過場；有些監管部門不履行監管職責，監管不嚴，對違規、違法行為的處罰不到位，不能起到警示作用；還有少數工作人員玩忽職守，收受賄賂，甚至與不法承包商相互勾結，大肆侵吞財政投資，給國家造成嚴重損失。

從業務素質來看，我國目前各監管部門和機構的監管人員組成來源繁雜，人員素質參差不齊。一些項目監管機構的人員直接來自各政府部門：很多人沒有經過專業性的投資項目管理的系統訓練，工程項目管理和財務管理知識匱乏：不少人員只是通過簡單的項目管理知識的初級培訓后就匆忙上崗，普遍缺乏對項目監管的業務知識和工作經驗，難以適應公共投資監管的要求。

(三)我國公共投資監管的方式

按照監管的機制設計理論。監管主要有兩種模式，即“巡警監管”和“火警監管”。所謂“巡警監管”主要是采用審計、稽查、項目后評價、調查和其他直接方法進行監管，使用范圍廣，主要是外部監督。“火警監管”主要是通過利害關系人的檢舉揭發來進行監管，它可以有效降低監管成本，提高監管效率。一個有效的監督機制應是根據被監督對象的特點。兩種方式有機結合的監督機制。而我國當前主要采用的是巡警監管，且主要是事后監督，對火警監管方法的應用和重視不夠。

我國對公共投資項目的監督執法分別由各行政主管部門以及重大建設項目稽查特派員辦公室負責。一方面，我國公共投資項目量大面廣，業主多而分散。使監督力量顯得過于分散、薄弱。另一方面，在現行的公共投資項目管理體制下。這些主管部門仍然在直接插手工程項目的管理活動，有的主管部門負責人還兼任項目負責人。出于部門、行業利益的考慮，以及個人利益的驅使，缺乏嚴格監督的動力。

目前我國的招投標活動沒有重視“火警監管”的作用，其機制也很不完善。首先是缺乏統一、協調、高效的行政監督申述機制。這是我國現行法律沒有對此明文規定所造成的。舉報系統不完善，沒有保密機制，舉報辦法和獎勵措施不明確，使得舉報者缺乏舉報動力；公示制度不健全，透明度不高，也使舉報者無法掌握足夠的違規操作的證據。同時，社會公眾以及新聞輿論也難以發揮應有的監督作用。因此，應建立完善的舉報系統，制定舉報辦法和獎勵措施，提高檢舉揭發者的積極性，使“火警監管”在公共投資項目的監管中發揮更大的作用，克服我國公共投資項目管理體制、市場機制和法律、信用制度不完善給公共投資項目造成的監管困難。

(四)我國公共投資監管的內容

對公共投資項目的監管中，監管內容是監管工作的核心。在投資項目的整個建設過程中，隨著被監管項目的實施階段的不同，監管內容也不同。

從項目決策過程中的監管情況來看，公共投資在項目的提出、可行性研究、項目論證、招投標等環節的監管仍存在以下主要問題。一方面，項目建設前期工作滯后，前期方案深度不夠，論證不充分，建設項目“三超”現象嚴重等問題嚴重困擾著投資管理，可行性研究未能起到決定性的作用。另一方面，公共投資建設雖然絕大部分通過招標方式進行，但在具體操作中由于透明度和監管遠遠不夠，還存在大量的違規行為。

從項目實施過程中的監管情況來看，由于我國建筑市場還不完善，工程監理制、項目法人責任制等制度執行不力，尚不能對項目投資、質量和進度實行有效控制。在公共投資資金監督管理方面，由于監管機制不合理、監管制度不健全，缺乏明確的責任制度和強有力的監督措施。使得資金挪用浪費現象比較嚴重，投資效益低下。在公共投資項目質量監督管理方面。雖然隨著監管水平的提高、監管手段和方法的改進，質量監管取得了一定進步，但存在的問題依然嚴重，其監督的力度、深度都不夠。

二、我國公共投資監管的目標模式

由于各國制度上的差異。我國不可能照搬國外的監管模式。因此。我們只有在借鑒發達國家成功經驗的同時，探索符合我國實際情況的監管模式。

(一)建立科學的監管目標體系

我國公共投資項目監管期望達成的目標是：全程監管、統一監管、透明監管、法制化監管和高效監管。全程監管，即不但要對項目的建設過程進行評價和監管，還要加強對項目前期準備工作的嚴格評估和審查，以及對項目建成后的使用過程和運作效益進行評價和監管。統一監管，即把目前資金渠道不同的公共投資項目都納入統一的審批和監管體系，改變目前這種不同資金渠道各自為政，申請、審批和監管等程序各不相同的狀況。以堵塞漏洞、統一標準、保證公平。透明監管，即監管部門要實行信息公開、公眾參與、政務透明的陽光監管，通過信息披露、公示、聽證等方式，將監管部門置于公眾監督之下，防止“暗箱操作”，使監管部門在監管過程中更加規范，更加公正。法制化監管，即在國家法律框架內，制定專門的地方性法規。將公共投資項目監管納入法制化軌道，這樣一方面可以提升監管的權威性，另一方面也可以使監管更加規范。高效監管，即通過科學的組織、方法和手段，充分利用市場的力量，降低監管的成本，提高監管的效率和質量，以達到“低投入、高產出、高質量”的目的。

(二)建立立體的監管體系

一是建立全方位、多層次的監管主體體系。公關投資的監管主體應包括投資主管部門、財政部門、審計部門、建設行政主管部門、行政監察機關及重大建設項目稽查辦公室。同時，還應強化人民代表大會的監督管理職能，加強人大監督政府預決算的作用，以促進政府和有關部門把有限的財政資金管好、用好，最大限度地發揮投資效益。

二是建立市場化、專業化的輔助監管體系。基于項目類型多樣、專業性強的特點，必須通過市場機制借助專家和社會中介機構的力量進行監管。通過建立專家庫，從中組織專家進行項目審查和評估；通過建立中介機構庫，挑選優質中介機構從事監理、評審和代建等工作。此外，公共投資監管還應包括社會監督，鼓勵公眾和新聞媒體對公共投資項目進行監督。實行舉報、投訴、公開曝光、獎勵等制度，使公共投資項目處于全社會的陽光監督之下，以降低政府監督成本和提高監管效率。

三是建立多角度的監管體系。即建立包括投資計劃監督、招投標監督、審計監督和監察監督在內的監管體系。通過投資計劃監督，對公共投資項目設計概算進行審查，對概算編制依據的合法性、時效性和適用范圍，概算編制說明和編制深度，概算編制范圍，建設規模、設備配置、工程量計價指標和其他費用進行審查，從源頭上保證公共投資資金的合理使用。通過招投標監督，進一步加強對投標人和招標機構的監督管理，依法實施招投標市場準入管理制度。通過財政財務監督，嚴格審核工程結算和竣工決算。嚴格監管工程建設中的資金使用情況，按工程建設進度及時撥付工程款，從嚴掌握工程管理費開支。通過審計監督，即通過開工前審計、在建工程審計和竣工審計，對公共投資的節約、效率、效果進行審核。通過監察監督，對投資主管部門、財政部門、審計部門、招投標市場管委會辦公室、招投標中心及其責任領導和責任人員進行督察，對失職瀆職、玩忽職守、以權謀私、違反程序的，依法追究行政或法律責任。

(三)建立全過程監管機制

一是建立市場競爭機制。通過專家評估論證制、項目法人招標制、代建制、代營運制等制度的引入，從項目選擇、項目建議書、可行性論證、項目設計、施工管理直至項目使用，都鼓勵社會中介組織介入，并對其實行信譽評價管理，創造公平競爭的市場環境，借助市場的力量來降低監管的成本，提高監管的效率。

二是建立風險管理機制。具體可以采用項目保險制度，即項目承接機構必須投保專業責任險，由保險公司為其服務質量提供保險。項目保險制度不但可以在項目建設過程采用，在項目運營過程也可以采用。這樣在增加中介機構的信譽度的同時，也會大大降低公共投資項目的風險。

三是建立績效管理機制。重點在于建立后評價制、問責制和稽查制。后評價制是績效管理的基礎，為監管部門的監管和獎罰提供了科學的依據。問責制即行政責任追究制度。對于在稽查中發現的問題。必須追究單位以及個人的責任，進行處罰和懲治。問責制是將監管落到實處的最為重要的保證，其執行力度直接決定監管的權威性和有效性。稽查制是指根據相關規定和標準對公共投資項目進行全過程的、全方位的檢查。通過建立績效管理機制，對公共投資項目的績效進行評估。并根據評估結果作出相應的處理。

(四)采取雙重復合監管方式

完善公共投資項目的監管體系，應采用由政府職能和市場機制相結合的雙重復合監管方式。項目的政府監管職能是指在項目主管部門設有專門的機構和人員的情況下，各個環節進行適時監控。項目的市場監管是以社會中介機構為主體對項目的實施情況通過市場規則進行的監管。目前，后者對我國公共投資項目還沒有發揮應有的監管作用，必須大力完善。同時。還應加大銀行、保險公司對公共投資項目建設的監督力度。國家應制定系統的法律法規對項目的全過程監管進行規制，明確具體監管的機構，監管的目標和監管的責任，實行監管責任制，避免監管缺位。政府還應建立完善的舉報系統，制定舉報辦法，引入民主監督機制。

三、實現我國公共投資監管模式的對策建議

隨著我國社會和經濟的快速發展，公共投資在其中的作用越來越大。不斷提高的社會和經濟水平要求更為科學高效的公共投資監管，而目前的監管模式只能維持公共投資的低效運轉。必須盡快轉變。為落實公共投資監管的目標模式，提出以下對策建議。

(一)完善公共投資監管的法規、制度

首先，加快公共投資的立法步伐，建立公共投資法律體系。制定《公共投資條例》，對公共投資行為進行規范。對公共投資的范圍、原則、投資主體、程序、制度、監管及法律責任等予以規定。制定《公共投資項目監管條例》，全方位地對監管體制做出系統、全面的規定。同時，對現行與投資管理有關的法律法規，例如《土地管理法》、《環境保護法》、《城市規劃法》等提出相應的修改建議，盡快建立起完整、有效的投資管理法律法規體系。

其次，明確各監管機構的具體分工和實行監管責任制。并加大對違規行為的懲處力度。為了對公共投資項目形成科學有效的監管，應明確監管機構的具體分工，明確監管責任人，實行監管責任制，避免監管缺位。對在政府公共投資建設過程中存在的各種違規違紀行為的直接責任人，應該堅決處理，責令整改或給予處罰，對情節嚴重、構成犯罪的，應追究其刑事責任。同時，還應明確社會監督主體的法律地位，使社會監督主體在法律上具有獨立的品格，不依附、不受制于其他監督制度；在組織上有獨立的體系，彼此之間沒有領導隸屬關系。

再次，建立健全與投資活動有關的制度。一是要建立公共投資大型項目聽證制度，確保公眾在項目決策過程中的直接參與權，使公眾在參與項目決策過程中能夠進行利益訴求。保障公共利益實現。二是建立公共投資項目的公示制度，提高投資項目實施全過程的透明度。提高監督的有效性和威懾力，防止監督中的腐敗行為。三是建立公共投資項目責任追究制度，要綜合運用行政責任、民事責任、刑事責任等多種形式。增強公共投資法律制度的剛性。

(二)提高公共投資項目監管人員素質

首先，注重抓好思想作風建設，不斷提高項目監管人員的思想素質。重點抓好立足本職、勤奮工作的愛崗敬業教育；把握全局、堅定信心的形勢任務教育；依法行政、遵紀守法的政策法規教育；以案為鑒、警鐘長鳴的廉潔從政教育。

其次，全面提高監管隊伍專業素質。一是不斷加強對監管隊伍的專業知識和政策法規培訓，針對本單位人員結構和自身特點，有計劃地組織開展多種形式培訓。二是不斷選拔優秀的人才來充實公共投資的監管隊伍，切實關心監管人員的成長和進步。創造條件幫助他們解決工作和生活中的困難和問題。

再次，抓好監管隊伍的廉政建設，始終保持清正廉潔。監管人員要遵守黨和國家有關規定。始終堅持把人民的利益放在首位，嚴格執行各項規定和紀律，筑牢思想道德防線。在稽查工作中，務必保持清醒的頭腦，不為金錢、人情所動，不為物質利益誘惑，不斷增強監管隊伍的戰斗力和凝聚力。

(三)完善公共投資監管的市場機制

一是健全有形建筑市場，完善公共投資項目投資制衡機制。有形建筑市場的出現，將工程項目的一系列活動都集中在一個固定的場所內進行。成為市場行為，受市場制約。而投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，則依照法律、法規的規定，依據職能分工，對公共投資項目的管理進行相互監督，相互制約。

二是大力發展中介機構，充分發揮市場的作用。我國的中介服務機構目前還處于初級階段，也沒有形成成熟的市場機制。政府在制定規劃和政策方面，應多鼓勵中介服務組織的發展，規范對中介服務市場的規范，積極推進公共投資活動的市場化。

三是建立量化指標體系和項目監管信息系統。應抓緊建立一套完整、科學的建設項目的投資、工程進度、工程質量、投資控制、財務評價等方面的量化指標體系，從而對建設項目的資金到位情況、工程進展情況、概算及其調整、投資及其效應等信息及時掌握。要形成規范的建設項目信息報告制度，并建立起上下左右溝通的信息傳遞網絡系統，及時收集、整理、分析各類數據。

四是盡快建立信譽評價制度。應盡快在我國投資建設領域建立起信譽評價制度，對承擔工程建設的各類中標商的履約情況進行評價。具體內容包括建立分類的信譽評價指標體系；建立信譽評價數據的管理系統；將履約差、信譽低的承包商公開，并視其情節，給予警告或取消投標資格，以建立起內在的風險和信譽約束機制。為建設市場的良性運作提供保證。

五是逐步推行公共投資工程擔保和保險機制。具體包括：承包商投標擔保，確保中標的承包商按中標價格簽訂承包合同；承包商履約擔保，確保承包商履行承包合同，降低或規避違約風險；付款擔保。即業主工程款支付擔保和承包商對分包商、材料供應商的付款擔保，確保分包商和供應商得到全部付款，以保證公共投資工程的順利實施。

(四)建立公共投資項目后評價體系

首先，應確立公共投資項目后評價的法律地位，將后評價工作納入地方乃至國家的法律法規體系，明確后評價工作在整個投資資金使用、監督過程中的作用，把后評價工作結果作為考核公共投資部門投資行為的重要依據；制定完善國有資產管理法、投資法等在內的相關法律法規制度。使后評價工作有法可依，增強評價工作的權威性。

其次，要明確項目后評價的資源要求。開展項目的后評價需要投入一定數量的資源。包括后評價的人力資源、后評價經費以及后評價的時間等。國家應對項目后評價投入的資源做出相應的規定和標準。以便各地區、各部門參照執行。

再次，建立后評價人員的培訓機制，形成比較完善的培訓體系。有必要在后評價管理機構設置專門組織、管理培訓工作的機構，指導和推動后評價體系的形成和相應的法規建設，制定和實施培訓規劃，使后評價培訓工作系統化、制度化、規范化。

最后，建立后評價結果的使用機制。根據目前公共投資監管的實際情況，我國后評價結果的使用具體可以采取以下幾種形式：一是向政府部門反饋，為政府制定未來經濟政策、發展規劃及戰略提供借鑒參考。二是向投資者反饋，使投資者及時吸取經驗教訓，采取補救措施，或調整未來投資方向。三是向貸款機構反饋。及時調整未來計劃方向、編制貸款計劃和技術援助計劃。四是向社會公開發表。可以通過信息系統、成果展示會等不同形式對外公布后評價結果，提高后評價結果的使用效率。