公務(wù)員法律制度發(fā)展

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19世紀(jì)以來，國際法開始由共處法向合作法邁進(jìn)，其最主要的表現(xiàn)就是國際行政聯(lián)盟的產(chǎn)生，例如，1865年成立的國際電報(bào)聯(lián)盟、1874年建立的郵政總聯(lián)盟、1875年建立的國際度量衡組織、1883年建立的國際保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)聯(lián)盟、1886年建立的國際保護(hù)文化藝術(shù)作品聯(lián)盟等等。人類步入20世紀(jì)以后，國際合作達(dá)到了前所未有的廣度和深度，例如，先后產(chǎn)生了國際聯(lián)盟和聯(lián)合國兩個(gè)全球性國際組織，也產(chǎn)生了為數(shù)不少的區(qū)域性國際組織，至于專門性國際組織則如雨后春筍般涌現(xiàn)。對(duì)于每一個(gè)國際組織來說，為了有效地開展工作，從而實(shí)現(xiàn)本組織的宗旨和目的，維持常設(shè)的秘書機(jī)關(guān)是必不可少的。通常來講，在秘書機(jī)關(guān)工作的人員并不是各國派駐國際組織的外交人員，而是國際公務(wù)員。他們的身份具有國際性和獨(dú)立性，不受任何主權(quán)國家的管轄，而由國際組織實(shí)行管轄和保護(hù)。目前，在國際組織法下已經(jīng)形成了以調(diào)整這些人員的法律地位及其法律關(guān)系的相對(duì)獨(dú)立的國際公務(wù)員法。

一、國際公務(wù)員概述

國際公務(wù)員指在聯(lián)合國及其下屬機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)工作的辦事人員。國際公務(wù)員在完成國際任務(wù)時(shí)，不論其國籍如何，均應(yīng)保證其中立性。國際公務(wù)員最初在1905年國際農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)出現(xiàn)過一小批，但是，作為一種制度確定下來是國際聯(lián)盟成立以后的事。國際聯(lián)盟的辦事人員必須只按照聯(lián)盟的利益去完成任務(wù)，進(jìn)行工作，不得請(qǐng)求或接受國際聯(lián)盟秘書處以外任何政府或其他當(dāng)局之訓(xùn)示，必須根據(jù)獨(dú)立公正的公務(wù)員誓約進(jìn)行工作[1](P485)。聯(lián)合國將國際聯(lián)盟的這一做法向前推進(jìn)了一步。《聯(lián)合國憲章》第100條明確規(guī)定：“1.秘書長及辦事人員于執(zhí)行職務(wù)時(shí)，不得請(qǐng)求或接受本組織以外任何政府或其他當(dāng)局之訓(xùn)示，并應(yīng)避免足以妨礙其國際官員地位之行動(dòng)。秘書長及辦事人員專對(duì)本組織負(fù)責(zé)。2.聯(lián)合國各會(huì)員國承諾尊重秘書長及辦事人員責(zé)任之專屬國際性，決不設(shè)法影響其責(zé)任之履行。”另外，秘書長及辦事人員為了獨(dú)立行使其職務(wù)，由各會(huì)員國給予必要的特權(quán)及豁免。正是由于國際公務(wù)員的這種獨(dú)立性和國際性，反映了聯(lián)合國乃是國家間合作形式的現(xiàn)實(shí)，而不是一個(gè)“世界政府”。

對(duì)于國際公務(wù)員的雇傭及服務(wù)條件，《聯(lián)合國憲章》第101條明確規(guī)定：“1.辦事人員由秘書長依大會(huì)所定章程委派之。2.適當(dāng)之辦事人員應(yīng)長期分配于經(jīng)濟(jì)暨社會(huì)理事會(huì)、托管理事會(huì)、并于必要時(shí)，分配于聯(lián)合國其他之機(jī)關(guān)。此項(xiàng)辦事人員構(gòu)成秘書處之一部。3.辦事人員之雇用及其服務(wù)條件之決定，應(yīng)以求達(dá)效率、才干、及忠誠之最高標(biāo)準(zhǔn)為首要考慮。征聘辦事人員時(shí)，于可能范圍內(nèi)，應(yīng)充分注意地域上之普及。”但是，在實(shí)踐中，這兩項(xiàng)原則往往存在著矛盾。其主要原因就在于，聯(lián)合國從其成立以后，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，被美國為首的西方國家操縱，因此，在招聘時(shí)大多錄用發(fā)達(dá)國家的公民，至于高級(jí)別的公務(wù)員來自于發(fā)展中國家的則為數(shù)更少。最近幾十年，隨著發(fā)展中國家在國際舞臺(tái)上力量的增強(qiáng)，情況發(fā)生了很大的變化，來自發(fā)展中國家的公民在秘書處任職的人員，有了大幅度的增加。例如，目前，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，秘書處的職員總數(shù)為一萬二千四百多名，其中，美國的有1740名，名列前茅；法國959名，居第二位；而后是泰國624名，英國618名，菲律賓618名，埃塞俄比亞535名，智利458名，前蘇聯(lián)411名，黎巴嫩383名，肯尼亞364名，中國288名等等[2](P111)。近來，聯(lián)合國大會(huì)不斷強(qiáng)調(diào)要更公平地按照地域分配秘書處的職位，并對(duì)專門職員以上的職位（語文職位除外）實(shí)行“適當(dāng)員額”制，根據(jù)會(huì)員國的人口、繳納會(huì)費(fèi)、所處地域等因素，將職員的補(bǔ)充按照比例分配給各會(huì)員國。目前，聯(lián)合國職員來自全世界一百三十多個(gè)國家[3]。

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，國際關(guān)系格局發(fā)生了深刻的變化，經(jīng)濟(jì)全球化和國際社會(huì)無政府狀態(tài)之間的矛盾進(jìn)一步加劇了，這就給聯(lián)合國的工作帶來了更多的挑戰(zhàn)。因此，一個(gè)高效廉潔的秘書處對(duì)于聯(lián)合國來說更是必不可少的。為了應(yīng)對(duì)這一形勢(shì)的變化，秘書處也進(jìn)行了一些改革，目的是使本組織的工作方案重點(diǎn)更明確，規(guī)劃和預(yù)算編制制度更簡單，并能夠提供更好的服務(wù)，例如，1997年啟動(dòng)了秘書處結(jié)構(gòu)改革一攬子計(jì)劃，2002年采取了管理和技術(shù)性改進(jìn)措施，等等。2005年3月，聯(lián)合國秘書長安南在提交的名為《大自由：實(shí)現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全和人權(quán)》的改革報(bào)告中，也提及了聯(lián)合國秘書處的改革方案，明確提出了對(duì)聯(lián)合國工作人員的要求，即：（a）適應(yīng)21世紀(jì)新的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)；（b）具有管理復(fù)雜的全球性業(yè)務(wù)的實(shí)力；（c）承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，采取措施調(diào)整秘書處的結(jié)構(gòu)，保證達(dá)到《聯(lián)合國憲章》第101條第3款規(guī)定的“效率、才干及忠誠之最高標(biāo)準(zhǔn)”，以及“在征聘辦事人員時(shí)充分注意地域上之普及”，并確保男女工作人員之間的合理平衡。

二、聯(lián)合國與國際公務(wù)員法的發(fā)展

1.國際公務(wù)員的行政首長

縱觀整個(gè)國際公務(wù)員制度，國際組織行政首長的法律地位是其中不容忽視的重要內(nèi)容。這是因?yàn)樗菄H組織中級(jí)別最高的國際公務(wù)員，在國際組織的正常運(yùn)作中發(fā)揮著重要的作用。

在當(dāng)代現(xiàn)存的絕大多數(shù)國際組織中，行政與管理機(jī)構(gòu)被稱為“秘書處”，其最高首長被稱為“秘書長”、“總干事”或“執(zhí)行秘書”等。依據(jù)各個(gè)國際組織的憲章性文件，其行政首長的法律地位也各不相同[4](P158)。

從歷史上的發(fā)展來看，國際組織行政首長的地位和作用經(jīng)歷了一個(gè)逐步演變的過程。在國際組織發(fā)展的早期，秘書處行政首長的地位并不突出，只擁有極為有限的權(quán)力，例如國際行政聯(lián)盟和國際聯(lián)盟。《國際聯(lián)盟盟約》第11條明確規(guī)定：“茲特聲明，凡任何戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭之威脅，不論其直接影響聯(lián)盟任何會(huì)員國與否，皆為有關(guān)聯(lián)盟全體之事。聯(lián)盟應(yīng)采取適當(dāng)有效之措施以保持各國間之和平。如遇此等情事，秘書長應(yīng)以聯(lián)盟任何會(huì)員國之請(qǐng)求，立即召集行政院會(huì)議”，第15條又規(guī)定：“聯(lián)盟會(huì)員國約定，如聯(lián)盟會(huì)員國間發(fā)生足以決裂之爭議而未照第13條提交仲裁或司法解決者，應(yīng)將該案提交行政院。為此目的，各方中任何一方可將爭議通知聯(lián)合國秘書長，秘書長應(yīng)采取一切措施，以便詳細(xì)調(diào)查及研究”，“爭執(zhí)各方應(yīng)以案情之說明書連同相關(guān)之事實(shí)及證件從速遞交秘書長”，等等。由此可見，國際聯(lián)盟的秘書長的權(quán)力是有限的，畢竟國際聯(lián)盟的權(quán)力核心在大會(huì)和行政院，而且從實(shí)踐發(fā)展來看，秘書長在國際聯(lián)盟的運(yùn)作中也沒有發(fā)揮重要的作用。

20世紀(jì)30年代，隨著歐亞戰(zhàn)爭危機(jī)的加深，國際聯(lián)盟基本上停止了運(yùn)作，并于1946年宣布解散。

二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，在戰(zhàn)爭廢墟上建立的聯(lián)合國吸取了以往國際聯(lián)盟的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為維持國際和平與安全，強(qiáng)化了聯(lián)合國秘書長的權(quán)力。比如，《聯(lián)合國憲章》第97條明確規(guī)定：“秘書處置秘書長一人及本組織所需之辦事人員若干人。秘書長應(yīng)由大會(huì)經(jīng)安全理事會(huì)之推薦委派之。秘書長為本組織之行政首長”，第98條又規(guī)定：“秘書長在大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)暨社會(huì)理事會(huì)、及托管理事會(huì)之一切會(huì)議，應(yīng)以秘書長資格行使職務(wù)，并應(yīng)執(zhí)行各該機(jī)關(guān)所托付之其他職務(wù)。秘書長應(yīng)向大會(huì)提送關(guān)于本組織工作之常年報(bào)告”，最值得注意的是第99條的規(guī)定，“秘書長得將其所認(rèn)為可能威脅國際和平及安全之任何事件，提請(qǐng)安全理事會(huì)注意。”由此可見，與國際聯(lián)盟相比，聯(lián)合國秘書長也承擔(dān)了很大的行政管理職能，但是他卻可以與聯(lián)合國大會(huì)和安理會(huì)一道參與國際爭端的解決，共同分享聯(lián)合國這個(gè)政治性組織的核心權(quán)力，這是歷史上破天荒的第一次。筆者以為，聯(lián)合國秘書長之所以受到各國的廣泛關(guān)注，就是他具備了這項(xiàng)職權(quán)。實(shí)踐一再表明，聯(lián)合國秘書長運(yùn)用這項(xiàng)權(quán)力積極推動(dòng)國際爭端的和平解決。比如，聯(lián)合國秘書長瓦爾德海姆積極推動(dòng)和平解決伊朗人質(zhì)危機(jī)事件，又如，聯(lián)合國秘書長安南在中東等國際沖突爆發(fā)的地區(qū)，積極開展外交活動(dòng)，并取得了顯著的成效。

鑒于聯(lián)合國秘書長的地位極其重要，因而一直受到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。根據(jù)聯(lián)合國憲章的規(guī)定，聯(lián)合國秘書長應(yīng)由大會(huì)經(jīng)安理會(huì)推薦來委派。具體來講，先經(jīng)聯(lián)合國安理會(huì)九個(gè)理事國的可決票，包括全體常任理事國的贊成票提名，然后由大會(huì)以出席并投票的會(huì)員國的簡單多數(shù)贊成票即可通過。由此，我們可以推論大會(huì)有權(quán)拒絕安理會(huì)所推薦的候選人，但無權(quán)任命安理會(huì)未推薦的人選為秘書長。聯(lián)合國憲章未提秘書長的任期和連任問題。1946年第一屆聯(lián)大決議秘書長的任期為每屆5年，可以連選連任。至于聯(lián)合國秘書長候選人的條件，《聯(lián)合國憲章》并沒有做出具體規(guī)定，但實(shí)踐中形成的慣例是，候選人在外交和國際政治方面有公認(rèn)的威望及能力，應(yīng)憑其品質(zhì)而當(dāng)選，并且是來自五大國以外的中小國家的公民。

20世紀(jì)70年代以來，隨著第三世界的興起，廣大發(fā)展中國家極力主張第三世界人士擔(dān)任秘書長，這一主張得到了安理會(huì)常任理事國中國的堅(jiān)決支持，并獲得了成功。近幾任聯(lián)合國秘書長的選舉，如德奎利亞爾（秘魯）、加利（埃及）和安南（加納），都是來自發(fā)展中國的人士。最近，關(guān)于新任聯(lián)合國秘書長的人選引起了各方的廣泛關(guān)注，其中來自韓國的外交和通商部部長潘基文呼聲很高，有望打破亞洲已經(jīng)多年沒有人士出任聯(lián)合國秘書長的紀(jì)錄①。

2.國際公務(wù)員的特權(quán)和豁免

有關(guān)國際組織所有規(guī)則背后的主要目的在于保證國際組織能夠履行其職能。這其中所包含的一個(gè)重要的亞目的在于確保國際組織不受任何成員國干預(yù)的獨(dú)立。因此，這種亞目的隱含著賦予國際組織豁免于任何成員國的國內(nèi)管轄和相應(yīng)的執(zhí)行措施[5](P312)。正因?yàn)槿绱耍瑸榱吮ＷC國際公務(wù)員的國際性質(zhì)，必須賦予他們相應(yīng)的特權(quán)與豁免，國際公務(wù)員的特權(quán)和豁免成為國際公務(wù)員制度的重要內(nèi)容。

聯(lián)合國成立以后，雨后春筍般出現(xiàn)的各種國際組織與日俱增，以前規(guī)定的享有外交特權(quán)與豁免的籠統(tǒng)提法已不能跟上時(shí)代的步伐，需要有一種專門適用于國際組織的特權(quán)與豁免制度。此后有關(guān)國際組織特權(quán)與豁免的條約僅使用特權(quán)與豁免這一一般性的提法而避免使用“外交”一詞，因?yàn)檫@可以包括聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)為履行其宗旨、行使其職能所可能需要的一切特權(quán)與豁免；同時(shí)，又可以避免預(yù)先承擔(dān)給予有關(guān)人員以外交特權(quán)與豁免的責(zé)任[6](P171)。目前，關(guān)于國際公務(wù)員的特權(quán)和豁免的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在國際組織的基本文件，如《聯(lián)合國憲章》規(guī)定：“本組織之職員，亦應(yīng)同樣享受于其獨(dú)立行使關(guān)于本組織之職務(wù)所必需之特權(quán)及豁免。”同時(shí)，也包括一些專門協(xié)定或總部協(xié)定，如《聯(lián)合國特權(quán)及豁免公約》規(guī)定：“駐聯(lián)合國各機(jī)關(guān)和出席聯(lián)合國各種會(huì)議的會(huì)員國代表，聯(lián)合國官員和執(zhí)行任務(wù)的專家，均享有相應(yīng)特權(quán)與豁免；而秘書長和各副秘書長及助理秘書長還應(yīng)依國際法享有外交所享有的特權(quán)、豁免以及便利。”又如，1947年6月26日，聯(lián)合國秘書長和美國國務(wù)卿，經(jīng)過協(xié)商和談判，簽訂了有關(guān)處理紐約聯(lián)合國總部的特權(quán)及豁免的協(xié)定，該協(xié)定于1947年11月21日生效，通稱為總部協(xié)定。根據(jù)該協(xié)定，聯(lián)合國有權(quán)就總部轄區(qū)制定必要的管理規(guī)則；總部地址享有一定的特權(quán)與豁免；總部地址歸聯(lián)合國所有，是國際領(lǐng)土；聯(lián)合國或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)的首席代表以及該協(xié)定第15節(jié)所列人員，無論住在會(huì)址內(nèi)或會(huì)址外，均應(yīng)在美國境內(nèi)享有在美外交使節(jié)同等的特權(quán)及豁免[2](P111)。

就與傳統(tǒng)的外交特權(quán)與豁免相比而言，國際公務(wù)員特權(quán)與豁免是對(duì)傳統(tǒng)外交法的新發(fā)展。它具有如下特點(diǎn)：

第一，傳統(tǒng)外交特權(quán)與豁免以國際習(xí)慣為基礎(chǔ)，最后形成了國際條約為主的制度，例如《維也納外交關(guān)系公約》的序言明確規(guī)定：“鑒于各國人民自古即已確認(rèn)外交代表之地位，察及《聯(lián)合國憲章》之宗旨及原則中有各國主權(quán)平等、維護(hù)國際和平與安全以及促進(jìn)國際間友好關(guān)系等項(xiàng)，重申凡未經(jīng)本公約明文規(guī)定之問題應(yīng)繼續(xù)適用國際習(xí)慣法之規(guī)例。”然而，國際公務(wù)員特權(quán)與豁免則是以國際條約為基礎(chǔ)的，其淵源是本組織的憲章性文件、專門公約或總部協(xié)定。況且，目前并不存在統(tǒng)一的國際公約來規(guī)定國際公務(wù)員的特權(quán)與豁免，也更無所謂的國際習(xí)慣可言。目前，從各個(gè)國際組織有關(guān)國際公務(wù)員的規(guī)定來看，內(nèi)容并不完全相同，各有其特色。而且，有關(guān)國際公務(wù)員特權(quán)與豁免的規(guī)定僅僅適用于本組織的成員國，并不涉及非成員國。

第二，所涉法律關(guān)系有所不同。傳統(tǒng)的外交特權(quán)與豁免涉及到的是主權(quán)國家間的雙邊外交關(guān)系。而國際公務(wù)員的特權(quán)與豁免卻涉及到了國際組織與成員國間的關(guān)系。

第三，理論依據(jù)有所不同。外交特權(quán)與豁免的理論依據(jù)有代表性說、治外法權(quán)說和職務(wù)需要說三種理論，在《維也納外交關(guān)系公約》中兼采職務(wù)需要說與代表性說作為現(xiàn)代外交特權(quán)與豁免的理論依據(jù)。而國際公務(wù)員特權(quán)與豁免卻更多的采用職務(wù)需要說作為其依據(jù)，比如，各個(gè)國際組織的憲章性文件大多規(guī)定給予其辦事人員獨(dú)立履行職責(zé)所必需的特權(quán)與豁免。

目前，聯(lián)合國形成了比較完善的關(guān)于國際公務(wù)員特權(quán)與豁免的制度。根據(jù)《聯(lián)合國特權(quán)和豁免公約》第5條和《聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)特權(quán)和豁免公約》第6條和第7條，國際公務(wù)員所享有的特權(quán)和豁免主要有以下各項(xiàng)：其以公務(wù)資格發(fā)表的口頭或書面的言論及所實(shí)施的一切行為豁免于法律程序；其得自聯(lián)合國的薪給和報(bào)酬免納稅捐；豁免國民服役的義務(wù)；其本人、連同其配偶及受撫養(yǎng)親屬免移民限制和外僑登記；關(guān)于外匯便利，享有給予駐東道國外國使館的相當(dāng)級(jí)別官員的同樣特權(quán)；于發(fā)生國際危機(jī)時(shí)，給予其本人、連同配偶及受撫養(yǎng)親屬以給予外交使節(jié)的同樣的遣送返國便利；于初次到達(dá)東道國就任時(shí)享有免納關(guān)稅運(yùn)入家具和用品的權(quán)利。

另外，對(duì)于豁免的放棄，《聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)特權(quán)和豁免公約》明確規(guī)定：“秘書長于認(rèn)為任何職員的豁免足以妨礙司法的進(jìn)行，而放棄豁免并不損害聯(lián)合國的利益時(shí)，有權(quán)利和責(zé)任拋棄該項(xiàng)豁免。安理會(huì)有權(quán)為秘書長放棄豁免。”聯(lián)合國有義務(wù)與會(huì)員國主管當(dāng)局合作，確保其職員遵守東道國的法律規(guī)章，防止任何濫用特權(quán)與豁免情勢(shì)的發(fā)生。最近發(fā)生的聯(lián)合國對(duì)“石油換食品計(jì)劃”失職者的處理驗(yàn)證了這一規(guī)定，2005年8月初“石油換食品計(jì)劃”獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)發(fā)表了一份中期報(bào)告，報(bào)告要求安南秘書長同意執(zhí)法部門對(duì)報(bào)告中的兩名當(dāng)事人塞萬和雅科夫列夫提出的調(diào)查和起訴要求，并取消他們的豁免權(quán)，以便進(jìn)行刑事起訴。隨后，安南秘書長采取行動(dòng)取消了雅科夫列夫的豁免權(quán)，聯(lián)合國內(nèi)部事務(wù)監(jiān)督廳與南紐約地區(qū)法院進(jìn)行了聯(lián)系，說他們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了雅科夫列夫刑事犯罪的證據(jù)，并將和法院共享這些證據(jù)。目前，雅科夫列夫已被南紐約地區(qū)法院逮捕。至于塞萬，聯(lián)合國內(nèi)部對(duì)他的調(diào)查結(jié)束，司法部門開始介入準(zhǔn)備對(duì)他提出刑事起訴，而且他不能再擁有國際組織人員持有的G—4簽證，這也就是說，他在返回美國接受刑事起訴時(shí)，必須持有其他類型的簽證。

3.國際公務(wù)員的“外交保護(hù)”

由于國際公務(wù)員具有國際性和中立性的特點(diǎn)，不受任何主權(quán)國家的管轄，那么，在他們受到傷害時(shí)，尤其是當(dāng)今國際社會(huì)恐怖主義呈蔓延之勢(shì)，他們時(shí)常成為攻擊的對(duì)象，由誰來保護(hù)他們呢？根據(jù)傳統(tǒng)理論，國家對(duì)于在國外和本國國民行使外交保護(hù)，是國家基于屬人管轄權(quán)而產(chǎn)生的一種權(quán)利，是國家的主權(quán)權(quán)利，因此外交保護(hù)也就是國家的主權(quán)行為[7](P401)。這種行為不同于一般的行為，因?yàn)閲乙唤?jīng)接受本國國民的案件行使外交保護(hù)，就不是作為私人的人行使私人對(duì)東道國的請(qǐng)求權(quán)，而是國家作為國際法主體，行使國家本身的國際法上的權(quán)利。那么，對(duì)于國際公務(wù)員來說，其所在的國際組織是否也享有與之相似的權(quán)利呢？筆者以為，傳統(tǒng)的外交保護(hù)權(quán)無法回答這個(gè)問題。不至于此，實(shí)踐中也發(fā)生了這樣的案例。1948年9月間，聯(lián)合國派往巴勒斯坦地區(qū)調(diào)停以巴爭端的瑞典人貝納多特在執(zhí)行職務(wù)中在耶路撒冷被猶太族恐怖主義團(tuán)體暗殺。當(dāng)時(shí)以色列國已經(jīng)成立，但尚未加入聯(lián)合國，出事地點(diǎn)耶路撒冷處在該國控制之下。聯(lián)合國在對(duì)貝納多特的家屬給予撫恤金后，準(zhǔn)備向以色列政府提出國際求償。但是，因?yàn)檫@種要求在國際法上并無先例，于是聯(lián)合國大會(huì)于1948年12月3日做出一項(xiàng)決議，請(qǐng)求國際法院就這個(gè)國際法問題提供咨詢意見，這個(gè)問題就是，聯(lián)合國的一個(gè)工作人員在其執(zhí)行任務(wù)中在一個(gè)國家應(yīng)負(fù)責(zé)任的情況下遭受損害時(shí)，聯(lián)合國作為一個(gè)國際組織能否對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)任的法律上或事實(shí)上的政府提出一個(gè)國際賠償請(qǐng)求。

國際法院在其咨詢意見的結(jié)論中認(rèn)為：“這是說聯(lián)合國是一個(gè)國際法主體，具有國際權(quán)利和義務(wù)，并且有提出國際賠償請(qǐng)求以維持其權(quán)利的能力。”[8](P12—13)至于聯(lián)合國是否有能力就被害的工作人員或其家屬所受的損害對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)任的國家提出國際賠償請(qǐng)求的問題，實(shí)際上就是聯(lián)合國對(duì)其工作人員是否有保護(hù)權(quán)的問題。國際法院認(rèn)為，國家對(duì)其國民的外交保護(hù)權(quán)并不當(dāng)然就排斥國際組織對(duì)其工作人員的保護(hù)權(quán)。《聯(lián)合國憲章》并未明文賦予該組織以在其賠償請(qǐng)求中將被害人或通過被害人而享受權(quán)利的人所受的損害也包括在內(nèi)。但是，按照國際法，該組織必須被認(rèn)為也具有雖然在憲章中并未明文規(guī)定，但由于必要的暗含作為履行其義務(wù)必要的條件所賦予它的那些權(quán)力。從實(shí)際出發(fā)，該組織必須對(duì)其工作人員提供充分的保護(hù)，特別是在他們負(fù)擔(dān)危險(xiǎn)的任務(wù)的情況下。該組織也必須使其工作人員能信賴其保護(hù)，而無須依賴其本國的保護(hù)，因?yàn)榉駝t將減損其依《聯(lián)合國憲章》第100條的獨(dú)立性。而且，該工作人員的處境有時(shí)使其本國欠缺行使保護(hù)權(quán)的理由，或者不愿行使。如果該工作人員是無國籍人，該組織的保護(hù)更屬必要。該組織對(duì)其工作人員的保護(hù)，與國家對(duì)其國民的外交保護(hù)相區(qū)別，可以稱為職能保護(hù)。國際法院得出的結(jié)論是：該組織行使一定程度的職能保護(hù)的能力，是《聯(lián)合國憲章》必然的結(jié)果[8](P14)。該組織的職能保護(hù)能力對(duì)會(huì)員國和非會(huì)員國也都可行使。

由此可見，國際組織對(duì)本組織職員的職能保護(hù)與主權(quán)國家對(duì)其國民的外交保護(hù)從性質(zhì)上講是一致的，只不過是對(duì)象不同而已。正是國際組織的這種實(shí)踐，順應(yīng)了國際法主體必須履行保護(hù)責(zé)任的大趨勢(shì)，并對(duì)傳統(tǒng)的外交保護(hù)制度是一個(gè)重大的突破。

4.國際公務(wù)員的法律保護(hù)

眾所周知，恐怖活動(dòng)自古以來中外都有，但恐怖活動(dòng)以犯罪的方式頻繁出現(xiàn)則是20世紀(jì)60年代的事情了，尤其是60年代末出現(xiàn)了暗殺、爆炸、綁架、劫機(jī)等恐怖活動(dòng)犯罪的高潮，也正是在這個(gè)時(shí)候出現(xiàn)了攻擊各國外交代表和國際組織職員的浪潮。為此，世界各國紛紛通過國內(nèi)立法和加強(qiáng)國際合作，以期防止和懲治國際恐怖主義犯罪活動(dòng)。到目前為止，針對(duì)保護(hù)國際公務(wù)員的國際公約和決議有1973年12月14日第28屆聯(lián)合國大會(huì)通過的《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護(hù)人員包括外交代表的罪行的公約》、1994年12月9日第49屆聯(lián)合國大會(huì)通過的《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》和2003年8月26日聯(lián)合國安理會(huì)通過的1502號(hào)決議。（1）《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護(hù)人員包括外交代表的罪行的公約》

該公約在引言中指出：“侵犯外交代表和其他應(yīng)受國際保護(hù)人員的罪行危害到這些人員的安全，構(gòu)成對(duì)各國間合作所必要的正常國際關(guān)系的維持的嚴(yán)重威脅，相信這些罪行的發(fā)生是國際社會(huì)嚴(yán)重關(guān)心的問題，深信制定防止和懲處這些罪行的適當(dāng)和有效措施實(shí)有迫切需要”。第1條明確規(guī)定：“應(yīng)受國際保護(hù)人員”是指“在侵害其本人或其辦公用館舍、私人寓所或其交通工具的罪行發(fā)生的時(shí)間或地點(diǎn)，按照國際法應(yīng)受特別保護(hù)，以免其人身、自由或尊嚴(yán)受到任何攻擊的一國的任何代表或政府間性質(zhì)的國際組織的任何官員或其他人，以及與其構(gòu)成同一戶口的家屬”。公約還規(guī)定了犯罪的行為方式、管轄權(quán)、或引渡或起訴原則和爭端解決機(jī)制。

1987年6月6日，中華人民共和國國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提出加入本公約的議案。該議案指出，我國一貫反對(duì)各種形式的恐怖主義活動(dòng)，主張加強(qiáng)國際合作，有效地預(yù)防和制止恐怖主義活動(dòng)。同年，第六屆全國人大常委會(huì)第21次會(huì)議決定，中國加入《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護(hù)人員包括外交代表的罪行的公約》，并聲明保留公約第13條第1款，該條對(duì)中國不具有拘束力。（2）《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》

1995年通過的該公約包括引言和29個(gè)條款。引言指出：深為關(guān)切攻擊聯(lián)合國人員和有關(guān)人員而造成傷亡的數(shù)目日益增加，認(rèn)為無論何人攻擊或以其他方法虐待以聯(lián)合國名義行事的人員都是無理和不可容忍的行為……，呼吁境內(nèi)部署聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的所有國家和這類人員所依賴的所有其他國家提供全面支持，以期協(xié)助進(jìn)行聯(lián)合國行動(dòng)并完成其任務(wù)，深信亟須采取適當(dāng)而有效的措施，防止對(duì)聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的攻擊行為，并懲罰犯下此種攻擊行為者。第1條明確規(guī)定，“聯(lián)合國人員”指：（一）由聯(lián)合國秘書長聘用或部署、擔(dān)任聯(lián)合國行動(dòng)的軍事、警察或文職部門成員的人；（二）由聯(lián)合國或其專門機(jī)構(gòu)或國際原子能機(jī)構(gòu)派遣、在進(jìn)行聯(lián)合國行動(dòng)的地區(qū)具有正式身份的其他官員和專家；“有關(guān)人員”指進(jìn)行活動(dòng)以協(xié)助完成聯(lián)合國行動(dòng)的任務(wù)的下列人員：（一）由一國政府或政府間組織根據(jù)同聯(lián)合國主管機(jī)關(guān)的協(xié)議派遣的人；（二）由聯(lián)合國秘書長或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)或國際原子能機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)的人；（三）由人道主義非政府組織或機(jī)構(gòu)根據(jù)同聯(lián)合國秘書長或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)或國際原子能機(jī)構(gòu)的協(xié)議所部署的人。另外，公約還規(guī)定了適用范圍、確保聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的安全和保障的義務(wù)、釋放或交還被捕或被扣的聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的義務(wù)、危害聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的罪行、管轄權(quán)的確定、保留條款和解決爭端等等。

2004年8月28日，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第11次會(huì)議決定：中華人民共和國加入1994年12月9日第49屆聯(lián)合國大會(huì)通過的《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》；同時(shí)聲明，中華人民共和國對(duì)《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》第22條第1款予以保留，不受該款約束。2004年9月22日，在第59屆聯(lián)大“條約周”期間，中國常駐聯(lián)合國代表王光亞大使在紐約聯(lián)合國總部向聯(lián)合國秘書長交存了中國加入《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》的加入書。

（3）聯(lián)合國安理會(huì)1502號(hào)決議

“9·11”恐怖襲擊事件的發(fā)生震驚了整個(gè)世界。為此，國際社會(huì)通過制定一系列國際公約來應(yīng)對(duì)國際恐怖主義日益猖獗的局面。而專門針對(duì)國際公務(wù)員的襲擊則是2003年8月19日伊拉克首都巴格達(dá)發(fā)生的聯(lián)合國駐伊辦事處的恐怖爆炸事件，造成24人死亡和100多人受傷，聯(lián)合國伊拉克問題特別代表德梅洛在這次爆炸事件中殉職。為此，聯(lián)合國安理會(huì)于2004年8月26日通過了1502號(hào)決議。該決議指出，安理會(huì)重申其維護(hù)國際和平與安全的首要責(zé)任，為此需要促進(jìn)和確保尊重國際人道法的原則和規(guī)則；歡迎大會(huì)通過題為“《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》所規(guī)定的法律保護(hù)范圍”的第57／28號(hào)決議和題為“人道主義人員的安全保障和保護(hù)聯(lián)合國人員”的第57／155號(hào)決議；強(qiáng)調(diào)國際法已規(guī)定一些禁令，禁止蓄意和故意攻擊依照《聯(lián)合國憲章》參與人道主義援助或維持和平特派團(tuán)的人員，這些攻擊行為在武裝沖突情況下構(gòu)成戰(zhàn)爭罪，并回顧各國必須結(jié)束對(duì)這類犯罪行為有罪不罰的情況。同時(shí)，采取適當(dāng)措施確保人道主義人員以及聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的安全和保障，包括：（a）請(qǐng)秘書長尋求、并請(qǐng)東道國著手將《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》的關(guān)鍵條款，特別是關(guān)于防止襲擊聯(lián)合國行動(dòng)的成員、確定這種襲擊為依法懲治的罪行及起訴或引渡罪犯的條款，列入今后聯(lián)合國與東道國談判達(dá)成的部隊(duì)地位協(xié)定、特派團(tuán)地位協(xié)定和東道國協(xié)定中，如有必要也列入現(xiàn)有的這種協(xié)定中，同時(shí)注意到必須及時(shí)締結(jié)此種協(xié)定；（b）鼓勵(lì)秘書長按《聯(lián)合國憲章》賦予他的職權(quán)，提請(qǐng)安全理事會(huì)注意針對(duì)人道主義人員以及聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的暴力行為而使人道主義援助無法提供的情況；（c）在安理會(huì)評(píng)估認(rèn)為情況需要發(fā)出《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》第1條（c）款（二）項(xiàng)設(shè)想的面臨特殊危險(xiǎn)的宣布時(shí)發(fā)出此種宣布，并請(qǐng)秘書長在據(jù)他評(píng)估認(rèn)為情況需要發(fā)出這種宣布時(shí)向安理會(huì)提出建議。

我們知道，按照《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，在聯(lián)合國的六大機(jī)關(guān)中，只有安理會(huì)做出的決議才具有法律約束力，而包括聯(lián)合國大會(huì)在內(nèi)的其他機(jī)關(guān)的國際文件，并不具有法律約束力。因此，聯(lián)合國安理會(huì)1502號(hào)決議的通過有助于加強(qiáng)國際合作來共同打擊對(duì)聯(lián)合國工作人員的嚴(yán)重犯罪行為。

三、結(jié)語

當(dāng)今的人類社會(huì)已經(jīng)步入了一個(gè)科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)、經(jīng)濟(jì)全球化及地緣政治巨變的時(shí)代。一方面，人類完全有理由為自己取得的巨大成就而歡呼雀躍，另一方面，恐怖主義的猖獗、跨國有組織犯罪的蔓延、國際傳染病的流行以及大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散已經(jīng)嚴(yán)重威脅了人類的安全。毋庸置疑，人類正處于機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的歷史時(shí)刻。為此，2000年《聯(lián)合國千年宣言》認(rèn)為，21世紀(jì)人類應(yīng)該在和平、安全、裁軍、人權(quán)、民主和善政等方面取得重要進(jìn)展來應(yīng)對(duì)這一時(shí)代，隨后的聯(lián)合國改革問題高級(jí)名人小組提交的名為《一個(gè)更安全的世界：我們的共同責(zé)任》的報(bào)告和安南提交的名為《大自由：實(shí)現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全和人權(quán)》的改革報(bào)告也表達(dá)了與之類似的愿望。筆者以為，要實(shí)現(xiàn)上述愿望，除了世界各國加強(qiáng)國際合作以外，聯(lián)合國等國際組織下的國際公務(wù)員的積極而富有成效的工作更是必不可少的。從國際組織的發(fā)展史來看，正是國際組織尤其是聯(lián)合國的勃興催生了國際公務(wù)員，并在實(shí)踐中發(fā)展完善了國際公務(wù)員制度，而也正是國際公務(wù)員來積極促使國際組織尤其是聯(lián)合國宗旨和目的的實(shí)現(xiàn)，也就使得人類社會(huì)在邁向法治的道路上更進(jìn)了一步。因此，人類有理由相信，國際社會(huì)組織化程度的不斷加深和國際公務(wù)員制度的良好運(yùn)行，有助于早日實(shí)現(xiàn)國際“和諧社會(huì)”。

注釋：

①來自于緬甸的吳丹曾于1962年11月至1971年12月連任3屆聯(lián)合國秘書長，以后無亞洲人擔(dān)任此要職。