法制建設的歷史回顧與展望綜述

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論文關鍵詞:軍事人才建設法制建設歷史展望管理科學化法制體系

論文內容提要:軍事人才法制建設經過長期探索與實踐，基本形成了具有我軍特點的人才法制體系。為實現軍事人才管理科學化，人才法制建設需要不斷改革與完善。回顧歷史，可以看到軍事人才法制建設的成績，分析現狀，著眼未來發展的需要，為加速軍事人才建設，我們應從多個方面繼續探索與完善。

推進軍事人才管理科學化，離不開人才法制建設的保證。健全軍事人才法制是依法選人用人的重要保證，是為打贏信息化戰爭提供堅實人才支持的基礎。

一、我軍人才法制建設的歷史發展

(一)革命戰爭年代

1、土地革命時期

建立了黨的領導制度和干部管理領導體制。1929年《古田會議決議》指出:“紅軍里面用人行政，軍隊政治兩個系統，各有獨立的路線，彼此有關系時，如人員等之互相調動，消息之互相傳達時則用公函平行通報?！彼_立的干部分管體制，不僅在紅四軍中實行，且先后在其他各部紅軍中都實行了。當時紅軍中軍事、供給、衛生干部由司令部管理，政治干部由政治機關管理。為此，紅軍先后頒發了一系列條令、條例，細化了分管體制。如，1930年的《中國工農紅軍政治工作暫行條例草案》，1932年紅軍總政治部頒布的《各級政治機關編制系統表與組織及其工作綱要》以及《紅軍政治工作暫行條例草案》。

初步形成了人才選拔、優撫、退伍等制度。1928年，黨的六大決議指出:我們可以利用舊軍隊中富有軍事知識的人充當軍官。1930年《中央給紅軍的訓令》規定:在戰斗中有功勞的工人和雇農分子的戰斗員，應當引進他們去充當指揮員、政治委員和高級軍事、政治職務。1930年，紅四軍頒發了‘官兵考績問題的訓令洗中華蘇維埃政府1931年和1932年分別制定了《紅軍撫恤條例》和《紅軍優待條例))o此后又相繼頒發了《關于執行紅軍優待條例的各種辦法的訓令》、《優待城市紅軍家屬的辦法》和《關于優待技術人員的指示》等。

2、抗日戰爭時期

強化了干部分管體制萬1938年第十八集團軍的《政治工作暫行條例(草案)》和1939年(新四軍政治工作組織綱要(草案)》對各級政治機關管理干部的職責作了明確規定。1940年初《八路軍各級司令部暫行工作條例(草案)》中對軍事干部的管理職責作了明確規定。

在軍事人才特別是干部選用方面，制定了大量規章。如，1940年黨中央制定的《關于審查干部問題的指示乳1940年11月，總政治部制定了《關于干部之提升與審查工作指示》在培養教育方面，有《關于加強干部教育的命令》、《關于提拔優秀戰士培養知識干部的指示》、《關于軍隊干部教育的指示》等文件。在交流方面，1942年2月，中央軍委提出了《關于干部交流的建議》。在退休安置方面，先后頒發了《關于處理殘廢軍人的指示》、《關于處理殘廢、老弱退伍軍人問題的訓令》、((關于退伍幾項臨時辦法》等文件。

3、解放戰爭時期

解放戰爭時期，我軍人才建設任務十分繁重，重點是大量培養和提拔干部，進一步完善各項人才法規。1946年，晉察冀中央局制定了《關于參軍補軍的號召書》，華中分局制定了《關于動員大批黨政民地方干部加入武裝部隊的決定》，1946年，華東局、新四軍政治部《關于加強干部工作的指示》，1947年冀南軍區的《關于大量培養干部與干部工作的指示》。1947年總政治部制定了我軍第一個黨委會條例《中國人民解放軍黨委會條例草案(初稿)》，確立了黨管干部原則。

戰爭年代，由于條件限制，軍隊人員流動性大，工作任務轉變快，不可能全面實現人才法制建設的正規化，從整體上決定了人才法制基本上是以上級機關和首長的命令、指示、決定、講話等形式。從《建國前干部工作文獻史料選編》來看，收錄的人才管理文件1096件，絕大部分是講話、指示、意見等。

(二)和平建設時期

建國初期，軍事人才法制建設開始走向正規化。1955年全軍實行的軍銜制、薪金制、勛章獎章制度和兵役制度。1955年2月第一屆全國人大常委會第六次會議通過了《中國人民解放軍軍官服役條例》，為軍隊干部管理正規化從總體上起到了積極的推動作用。由于對干部管理規律的探索有限，從總體上看還處于初級階段。據對總政治部編印的《干部工作文件匯編軍》1-4輯(1949-1980)統計，在總數為1074件的文件中，法律性文件113件，只占10%。在時期，由于指導思想的錯誤，軍隊院校停止招生，退役被迫中斷，大量干部被派出“三支兩軍”，干部隊伍嚴重膨脹，選人用人任人唯親，以派劃線，人才法制建設停滯。

(三)改革開放以來

鄧小平1978年12月13日在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出:“為了保障人民民主，必須加強法制。"1989年鄧小平又強調了法治比人治更重要的思想，他指出:“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，出事就不可收拾?！编囆∑竭€指出:“要通過改革，處理好法治和人治的關系?！痹谶@些思想的指導下，國家和軍隊逐步加強人才法制建設。但這一時期我軍人才管理的立法水平還不高，人才法制建設比較緩慢。從建國到1988年，除了三部《干部服役條例》、三個授予勛章獎章的《決議》和一個《勛章獎章條例》等7件法律是由國家立法機關制定的以外，其他99%以上法規性文件，都是由國家行政機關和軍事行政機關制定的，一部分還是由黨的領導機關制定的。

改革開放后，在黨中央和中央軍委“一手抓建設，一手抓法制”方針的指導下，大力建章立制。1988年頒布的三大條例成為了我軍干部管理的基本法規。在基本法規指導下，軍委各總部和各軍區，相繼制定了大量法規。如，《關于進一步貫徹落實中高級指揮干部經院校培訓提拔制度的意見》、((關于加強軍隊高中級干部教育管理的意見》、《關于加強和改進基層干部選拔任用工作的通知》、《中國人民解放軍院校招生暫行條例》、((關于評審專業技術職務工作的實施意見》、《軍隊干部出國留學工作暫行規定》、《軍隊干部檔案管理工作規定》、《關于進一步加強老干部工作的意見》等百余項法規性文件。

社會主義市場經濟時期，國家和軍隊的法制建設水平大大提高。19%年3月全國人大四次會議正式將“依法治國，建設社會主義法治制國家”作為治國方略確定下來。在以后的全國黨代會報告及人代會報告中，均沿用了“依法治國，建設社會主義法治國家”的表述。與此相適應，依法治軍進程不斷推進，人才法制建設進展良好。1995年5月全國人大制定了《預備役軍官法》，1997年2月中央軍委制定了《團級以上領導干部職務任免暫行條例》，1999年6月中央軍委制定了《文職干部條例》，2000年5月國務院和中央軍委制定了《關于建立依托普通高等教育培養軍隊干部制度的決定》，2001年12月全國人大頒布了《現役軍官法》，2001年四總部制定了《軍隊院校學員學籍管理條例》，2002年1月中央軍委制定了《現役軍官職務任免條例》和《預備役軍官任免規定》，2005年8月國務院和中央軍委制定了《文職人員條例》，2008年中央軍委制定了《指揮軍官考核評價體系》，2009年1月中央軍委頒發了《軍隊干部選拔任用工作程序規定(試行)》等。據統計，從上世紀九十年代以來，與人才管理基本法規相配套，國家和軍隊先后制定了一百多項法規性文件，有力推進了軍事人才法制建設。

二、軍事人才法制建設的現狀

與過去相比，目前軍事人才法制建設有了長足的進步，但也存在著一些有待解決的問題。

(一)官兵的法治觀念有所增強，從總體上看還是比較薄弱

依法治軍方針的確定，促進了官兵法治觀念的增強。1988年底，中央軍委擴大會議提出“從嚴治軍，依法治軍，要從領導干部作和領導機關作起。”1997年3月《國防法》將“中華人民共和國的武裝力量必須遵守憲法和法律，堅持依法治軍”，將“依法治軍”寫人了國家基本法。在依法治軍方針的指導下，軍事立法發展很快。目前，由國家立法機關制定的軍事法有近20件，由國務院和中央軍委制定的軍事法規有150余件，由軍委各總部、軍兵種、軍區制定的軍事規章或軍委各總部與國務院各部委聯合制定的軍事規章2000余件。從總政治部的《干部工作文件匯編》看，建國后到現在收人其中的文件已超過4500件，基本上覆蓋了軍事人才管理的方方面面。這些法律法規的頒布實行，有效規范了軍事人才管理工作，極大地促進了官兵法治觀念的增強。

然而現實之中，視法而不知法，不習慣按照法律法規而習慣于按照領導講話、通知、文件辦事的現象比較普遍。這也說明廣大官兵法治觀念增強的同時，相當部分官兵人才法制意識還是比較淡漠的。這主要表現在以下幾個方面:一是從調查的情況來看，對人才法治價值的認識程度不高。據對某中級院校400多名干部問卷調查，在問到“現在對機關來說主要的問題是無法可依還是有法不依?”時，51%的人認為是有法不依，15%的人認為是無法可依。當問到“你在工作和生活中遇到棘手的涉法問題時，應該怎么辦?”時，65%的人認為求助于軍政領導人親自指示，22%的人認為依法律程序解決，13%的人認為兩者兼顧。二是從實際情況來看，反映法治觀念淡漠的現象并不少見。如對《現役軍官法》中“軍官選拔和使用，堅持任人唯賢、德才兼備、注重實績、適時交流的原則，實行民主監督，尊重群眾公論”的規定，就更多地被看作是黨和軍隊對選拔軍官的原則要求，而不看作是一種法律規定;關于“考核軍官，應當實行領導和群眾相結合”的規定，也往往不是被當作法律規定，多數人認為這是工作方法和工作作風。有些部隊存在著很多的“土政策”，靠領導的意志來處理問題，許多單位人才管理憑借老經驗、老辦法做工作，用長官意志代替政策法規，依靠行政手段或人際因素解決本該由人才法規解決的問題。

(二)立法不斷加強，但法律體系還不完善

從法規數量來看，已獲得了很大發展。總政治部編印的《干部工作文件匯編》1-4輯《1949年至1980年)共收錄了1074件文件。改革開放后，國家和軍隊加快了立法步伐。《干部工作文件匯編》第5-17輯(1981年一2004年)共收錄了3468件文件，占建國以來的77.4%。

從立法的范圍來看，已逐步地從干部管理基本法向主要配套法規延伸。如作為《現役軍官法》的配套法的《軍官職務任免條例》、《軍官轉業安置暫行辦法》、《軍人撫恤優待條例》、《軍隊干部檔案管理規定》等。

從立法的內容來看，不僅確立了許多關于實體性的法律，而且還制定了程序性法律。《中華人民共和國立法法》實施后，中央軍委根據該法確定的基本原則，對《中國人民解放軍立法程序暫行條例》和《軍事規章、軍事行政規章備案規定》進行了修改，于2002年4月制定了《軍事法規軍事規章條例》，進一步完善了立法程序。

在看到成績的同時，也要看到目前軍事人才法律體系還不完善。這主要表現在以下幾個方面:

一是立法層次不高。、從建國到現在，國家、軍委、總部制定頒發的各類人才法規性文件已超過4500件，但是，從1988年軍隊干部管理的三大條例頒布以來，由全國人大、國務院和中央軍委制定的人才法規不到40件。

二是法律體系不完善。就體系完整性而言主要標志一般有三個:有本領域總的基本法規，有一整套調整軍事人才領域內各方面關系的專門法規，要有一系列調整軍事人才領域內不同層次關系的法律、法規、規章。從目前情況看，法律體系是不完善的。首先，軍隊干部管理領域總的基本法功能是由《現役軍官法》、《軍官軍銜條例》、《文職干部條例》、《預備役軍官法》《文職人員條例》共同行使的，這些法律的立法機關和法律效力不同，從形式上看是不科學的。其次，從專門性法規來看，專門規范干部的來源、培養、考核、交流、回避、輪換、專業技術干部管理、工資、福利、離退休、軍官儲備等專項法規，我軍是不全面的，而是將規定分散在若干文件中。第三，從人才法規的層次性來看，層次結構不合理。如我軍前四部《軍官(干部)服役條例》之所以出現頻繁修訂的情況，一個重要原因是由于層次不清，既把《服役條例》既當作干部管理的總法規，又兼代了某些專門法規職能，把部分細節規定也寫了進去。

三是法律穩定性不高。1955年的《軍官服役條例》執行了8年，中間先后作了14處修改。1963年頒布的《軍官服役條例》，實際上只執行了2年，中間還作過5處修改。1978年頒布的《干部服役條例》從頒布后第6個月開始進行修改，到1988年頒布新的《軍官服役條例》宣布其廢止時，絕大部分內容實際上早已不執行了。1988年9月的《軍官服役條例》實施后，經過全國人大常委會1994年5月和2000年12月修訂后，更名為《現役軍官法》，從1989年1月實施，這部法律相對保持了穩定，對干部法制建設起到了重大作用。

(三)執法不斷加強，但有法不依、執法不嚴現象依然存在

隨著軍事人才法制建設的不斷完善，各級黨委、政治機關、干部個人，都認識到了人才管理法規的重要性，各項有關人才法規得到較好執行。特別是近些年軍隊各級對人才法規宣傳教育力度的加強，考核、晉升、獎懲、職級調整、福利待遇、轉業安置、社會保障等方面透明度不斷增強，廣大干部掌握了相關法規，使得執法環境日益好轉。

但也要看到，有法不依或執法不嚴的現象在一些單位還較普遍。如軍官回避在《現役軍官法》第30,31,32條做了規定，又在配套法規《現役軍官職務任免條例》第51,52和53條細化了規定，但從部隊實際看，不按規定辦的情況存在較多。如編制就是法，但仍有一些單位過分強調單位特殊性，變著法子超配、高配干部。

(四)人才管理法律監督不斷改進，但需要大力加強

從法規看，都明確規定著干部管理的監督?！冬F役軍官法》第4條規定:“軍官的選拔和使用，堅持任人唯賢、德才兼備、注重實績、適時交流的原則，實行民主監督，尊重群眾公論?！薄段穆毟刹織l例》第3條規定:“文職干部的選拔和任用，堅持尊重知識、尊重人才的方針，貫徹任人唯賢、德才兼備、注重實績、公平擇優、適時交流的原則，實行民主監督?！薄冬F役軍官職務任免條例》第3條規定職務任免堅持的六項原則之一即“尊重群眾公論，實行民主監督”，并在該條例第8章專章規定了“軍官職務任免的紀律與監督”。2004年7月總政和中央軍委紀委還聯合制定了《關于違犯現役軍官職務任免紀律的處理規定》?！额A備役軍官任免規定》第3條中規定了“加強民主監督”?！盾婈犧D業干部安置暫行辦法》第10章專章規定了轉業工作的“管理與監督”。從法規建設看，監督可以說是有法可依了，但是從實際運行情況看，還存在著一些問題和不足，如監督信息不暢，監督權利不落實，責任追究不力等，不論是監督機制不健全、不靈敏，還是監督效果不明顯，都表現了干部管理法律監督的薄弱，需大力加強。

三、加強軍事人才法制的思考與展望

為了加速推進軍事人才法制建設，為軍事人才隊伍建設提供良好的保證，我們還應當注意以下幾個方面:

(一)增強人才管理法治觀念

主要是強化以下三個觀念:一是“人才管理法律至上”的觀念，即認為國家和軍隊的各項人才管理法規具有至高無上的權威。二是樹立“法大于權”的觀念。任何權力都要依法行使并受到法律的制約和監督。任何人都不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。三是樹立“法律面前人人平等”的觀念。正如鄧小平所指出的:“公民在法律和制度面前人人平等……人人有依法規定的平等權利和義務，誰也不能占便宜，誰也不能犯法?！?/p>

(二)健全軍隊干部管理法規體系

1、加強實體法建設

(1)制定軍隊干部管理基本法

現行的《現役軍官法》和《軍官軍銜條例》、《預備役軍官法》是由全國人大常委會通過的，《文職干部條例》是由中央軍委制定的，《文職人員條例》是由國務院和中央軍委制定的，它們共同承擔了干部管理基本法功能。其中《現役軍官法》的母法色彩更濃厚些。但嚴格講，它還不能承擔起調節軍隊干部管理領域內所有關系，如文職干部、文職人員、職員干部、軍銜、預備役人員等。同時，就軍官管理環節而言，它涉及的也不全面，如它未涉及軍官權利與義務、管理主體的職責權限、人事分類、各類人員的比例結構等。因此，《現役軍官法》也不能看作是該領域基本法。制定軍隊干部管理基本法，是很有必要的。

軍隊干部管理基本法，必須反映本領域干部管理關系調整的方方面面。它應有以下內容:一是總章，包括制定基本法的依據，調整的人才管理關系的范圍，管理的基本原則和基本內容等。二是權利與義務。這一內容可以是原則性的，但它是制定專門法規中各類人員具體權利與義務的依據。三是人事分類。各類人員構成比例、職務結構、職務與級別關系等。這是干部管理活動的基礎。四是軍隊各級組織與管理對象之間的關系。如各級人才管理機構設置、組織間管理權限劃分、人員與組織間關系處理。五是管理環節上的主要內容。如人才的來源、條件、考核、任免、軍銜、培訓、交流、回避、獎勵、處分、待遇、退出、監督等管理環節。這些內容都應是原則性的，以保持基本法的穩定性。

(2)大力加強專門性法規建設

專門性法規是根據基本法制定的專門規定人才管理中某一特定內容的?？捎袃煞N思路，按管理環節或人才類別來建設。按管理環節建設，環節明確，內容相對集中，法規層次清楚。如《軍官軍銜條例》專門規定了軍銜的各個方面，內容很全面。.按此思路，目前除了《現役軍官職務任免條例》、《軍官軍銜條例》、《軍隊轉業干部安置暫行辦法》、《預備役軍官任免規定》、《檔案管理規定))等以外，其他管理環節，如地位、培訓、考核、交流、回避、職級、教育、監督、申訴等，都沒有專門性法規。按人才類別建設，便于分類管理。如《現役軍官法》、《文職干部條例》、《文職人員條例》、《預備役軍官法》。我軍走的是兩種思路的結合，在重要環節或某些人才類別上專門立法，如《現役軍官職務任免條例》。目前人才法規中，許多實體性內容大都已有了，只是散見于各種文件之中，法規效力強弱不一，立法層次高低不等，易造成法規間的矛盾與沖突。從當前立法基礎和現實情況看，可制定以下專門法規:《專業技術人才管理條例》、《軍隊干部退役法》、《職位分類法》、《軍事人才考核條例》、《軍事人才交流條例》、《軍隊干部回避條例》、《地位與權益保障條例》、《軍事人才安全條例》等。

2、加強程序法建設

人才管理程序法的重要性體現在:一是程序是衡量軍事人才法規體系是否完備的因素。實體法規范著人才管理權力由誰行使、各級主體具有什么職責、管理對象具有什么權利和義務、管理活動的內容等“是什么”的問題。人才管理程序法規定了為實現實體法內容應采取什么方式、先后步驟、在什么時間和空間等“怎么做”的問題。兩者缺一不可?！皼]有程序，所謂的法律僅是一些無法操作應用的原則條款，只能永遠被束之高閣?！倍侨瞬殴芾沓绦蚴菍崿F實體法內容的載體和途徑。法學家李步云曾形象地做過比喻:“實體法好比設計圖紙，程序法則像工藝規程，沒有后者，工廠生產不出好產品?！比浅绦蚩梢詮浹a人才管理實體法中的部分缺陷和疏漏。在不同時期對德才的要求是不同的，在沒有修改實體法中德才內容的情況下，要保證德才兼備，防止用過去的標準衡量現在的干部而出現偏差，只能依靠程序來補救和修正。通過法定程序，如考察預告、民意測驗、民主測評、任前公示等外在形式，通過群眾參與，來保證其德才兼備的內容。四是管理程序是規范人才管理權力的保證。管理主體只能按照法定的方式、步驟、方式和時間、空間去行使人才管理權力，否則就是違法。

加強人才法制的程序建設有兩種思路，一種是制定單獨的程序法。如以《軍事人才管理程序法》為程序母法，再根據其制定程序細則，如《考核與任免程序規定》、《交流回避程序規定》、《人員處分與申訴的程序規定》。另一思路是在制定人才管理實體法的同時規定相應程序。其好處在于實體與程序密切配合，不足之處在于不能很好地體現程序的科學性和價值性，一旦需要修改個別實體內容或程序時都必須修訂原法規。因此，可在需要強調程序的關鍵環節上可以單獨制定程序法規，在普通的、內容并不復雜的環節上將實體法和程序法合而為一。

3、完善人才法制層次結構

基本法規只需將本領域內主要方面做出原則性規定，以利于長期穩定。專門性法規需要大力加強。將現有人才管理各管理環節上大量的“指示、意見、通知、規定、暫行辦法、實施意見、說明、規定”等進行梳理、提煉，形成專門性法規。作為專門性法規的下層法規，多是一些實施細則、操作手冊、意見、通知、補充說明、實施辦法等，本層次規定會經常變動，其立、改、廢的權限相對的要低一些。這些不同層次的法規性文件，構成了一個統一的人才法規體系。

(三)加強人才管理的執法與監督

加強人才管理執法，不僅要強化管理機關的職能作用，強調機關間的上下級監督，理順各級機關之間的權限劃分、職責界限、工程流程，以充分發揮其職能作用，還要強化軍事司法機關和黨的紀委機關對于人才管理執法的監督檢查。

加強人才法制監督，要求各級都要加強對軍事人才法制落實情況的監督檢查。一是要及時，及時發現問題、解決問題，及時總結經驗教訓;二是要有力度，對違反法規的問題堅決查處，該批評的批評，該處分的處分，該依法追究刑事責任的要追究刑事責任;三是要堅持常抓不懈，把監督檢查人才法規的執行情況，作為各級黨委、首長、政治機關和干部部門的經常性工作，抓緊抓好。