政治生活民主化分析論文

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同志在“5·31”講話中提出：“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是社會主義現代化建設的重要目標?！笨倳涍@一重要論述立足于國際國內大局和時展潮流，高屋建瓴地提出了新世紀政治體制改革的戰略目標和基本思路，對實現政治生活民主化，堅定不移地走建設有中國特色的社會主義政治文明道路，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一、20世紀后期世界上幾個大黨老黨失去執政地位的歷史啟示

20世紀后期，世界政黨政治中最引人深思的現象是，一些曾長期在一些國家和地區連續執政幾十年的大黨、老黨紛紛失去執政地位。發生這種現象的深層次原因是什么？這個問題很值得我們關注。

根據有關調查研究資料，日本自民黨、印度國大黨、印尼專業集團、墨西哥革命制度黨之所以執政失敗，其中一條帶有規律性的共同原因，就是政治腐敗，缺乏民主。

例如：日本自民黨，成立于1955年，連續執政38年，在1993年大選中失敗。其主要原因就是政治腐敗侵蝕了自民黨的根基。自民黨執政后，金權丑聞接連不斷。20世紀70年代田中角榮、80年代竹下登以及以后上臺的宇野宗佑、海部俊樹、宮澤喜一等，都因受賄、偷稅、漏稅失去了國民的信任。而金權丑聞的背后，根子在于黨內派系林立，缺乏民主。自1955年自由黨和合并成自由以來，派系斗爭始終是自民黨政治一大特色。派系斗爭的核心是“權”，即誰當總裁進而成為首相。有“權”就有“利”、“權利相關”。自民黨內有句話：要想當總裁，首先要成為派系領袖，在黨內建立自己的派系。但維持派系需要大量金錢。單靠合法的政治資金很難維持派系正?；顒?，因此只有從非法途徑集聚“政治資金”。結果不免鬧出“金錢”丑聞。新聞媒體對日本有種說法，叫做“一流經濟，二流生活，三流政治”。自民黨內元老當權、派系斗爭、密室策劃等陋習，不僅日本國民厭倦，黨內也不滿。結果在冷戰后民主化浪潮沖擊下垮臺。

再比如印度國大黨（國民大會黨），成立于1885年，1946年印獨立后執政，前后長達45年時間，黨員3000多萬，在1999年選舉中失敗，淪為反對黨。其主要原因，是由于黨內專制，缺乏民主。英·甘地任黨主席期間，達到極點，她獨斷專行地炮制1975年“緊急狀態”，短時間內逮捕了十多萬所謂“異己分子”，嚴重削弱了執政基礎。加之執政的國大黨主席與國大黨政府總理之間爭權奪利，尼赫魯在世時由于他的巨大威望，才沒有釀成黨內分裂。尼去世后，國大黨從中央到地方各級領導派系力量失衡分裂。反對黨力量成長壯大。加上國大黨長期背著“歷史長、獨立早、南亞老大”的包袱，倚老賣老，固步自封，治黨治國不力，導致貧富兩極分化、社會問題嚴重。10億人中，有1.5億住貧民窟，有5億人未用上電，3億多人未有安全飲水，4億多人是文盲，50%的人口生活在貧困線以下，全國失業人口7000萬，童工1億多，引起廣大人民不滿。結果使這個百年老黨，失去了執政地位。

還有印尼專業集團，成立于1964年，自1971年蘇哈托執政以來近30年，但在1998年東南亞金融危機中，失去了執政地位。蘇哈托被迫辭職，直至走上被告受審席位。其主要原因是由于軍人干政、壓制民主。蘇哈托當年靠軍隊上臺，執政后，扶持軍隊干政。印尼議會、政府要員大都是退役、現役軍人。在軍人干政下，民主政治進程緩慢，媒體受到嚴密管制，反對派人士受到壓制。人民有意見沒有正常表達渠道，問題日積月累，直至積重難返。政治專制，必然導致腐敗。蘇哈托長女任內閣社會事務部長，4個子女、一個媳婦是國會議員，他的家族控制全印尼的金融業、汽車業、電力、建筑、交通運輸、森林、礦山、新聞媒介、房地產業，可以說控制了印尼經濟命脈。蘇家族擁有財產，最低估計200億美元，最多估計1000億美元。

墨西哥革命制度黨，1929年成立，是拉美地區第一大黨。連續執政71年，是世界上執政時間最長的政黨之一，在2000年7月大選中失敗。在拉美乃至國際社會產生極大震動和影響。其主要原因是由于長期執政，缺乏黨內外有效監督制約機制，導致貪污腐敗、爭權奪利、組織分裂，最后威信掃地。如上屆總統及親屬親信到本屆政府的一些部長、州長、國家反毒局長等要員，都卷入重大貪污腐敗案件。前總統本人為躲避受審，至今隱居國外。黨內派別林立，爭權奪利嚴重，直至發展到互相殘殺。1994年大選前，總統候選人和總書記先后遭謀殺，震驚國內外。黨內專制盛行，黨主席、總書記是指名安排，因政見分歧，不少重要成員在黨內受壓，被迫脫黨。上述種種弊端，使黨逐步失去凝聚力、號召力。加之經濟政策不公，貧富懸殊加劇，墨300個家族占有全國50%財富，全國一半人生活在貧困線以下，有人稱墨是“制造窮人的工廠”。黨失去了群眾基礎，南部山區農民揭竿而起，武裝暴動，至今仍未解決。

以上政治現象給人們深刻的歷史啟示?？倳浽谔岢觥叭齻€代表”重要思想過程中，曾認真研究了這些老黨大黨執政失敗的歷史教訓。總書記提出“三個代表”重要思想有深刻的國際背景、時代背景和政治背景。我們應深刻領會總書記的深謀遠慮和良苦用心，深刻領會“三個代表”重要思想的深遠歷史意義和重大現實意義。

二、我們黨政治民主實踐的歷史經驗

研究黨的建設和政治民主問題，不僅要有世界眼光，認真總結世界政黨發展的歷史經驗；而且要有歷史眼光，深入分析中國共產黨政治民主實踐的歷史經驗。

中國共產黨的創立，是在共產國際和蘇聯幫助下建立的。這就決定了領導十月革命成功的俄國共產黨及其政治實踐是我黨建設的組織榜樣。按照列寧的建黨理論和實踐，民主集中制是政黨組織的基本原則。俄國革命的成功，使早期共產黨人得到重要政治啟示：即中國共產黨應以列寧建立的布爾什維克黨為榜樣，建立一個高度集中統一的、有嚴格組織紀律的無產階級政黨。

然而，由于早期中國共產黨人對馬列主義理論準備不足，對民主集中制理論在整體上認識研究不夠，所以在當時國內外、黨內外各種政治思潮及復雜政治環境中，逐漸在黨內形成了兩種極端傾向：一是家長制傾向；二是極端民主化傾向。而在這兩種傾向中，家長制傾向在黨內占據上風。黨的第一任總書記陳獨秀就是典型。加之，革命年代所處的惡劣政治生存環境和所面臨的嚴峻政治斗爭，使得我黨在相當長一個時期，在貫徹民主集中制組織原則時，重點是強調集中。紅軍長征到達陜北后，1942年在黨內民主政治建設史上具有重要地位。整風運動通過馬克思主義教育運動，為黨內民主發展提供了實事求是的思想路線，為民主實踐提供了批評與自我批評的具體方法。黨的七大對黨內民主又作下理論總結，促進了政治民主實踐的發展，使我們黨充滿了朝氣蓬勃的生機與活力，為贏得革命勝利，建立新中國奠定了堅實的思想政治基礎。1945年同志與民主人士黃炎培先生作過一次有關中國共產黨前途命運的歷史性對話。當時黃先生問，中國共產黨能否跳出“靡不有初，鮮克有終”“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率，充滿自信地回答：“我們已經找到新路，我們能跳出這個周期率。這條新路，就是民主。”

新中國成立后，黨按照民主集中制原則有效地領導了國家建設和發展，取得了舉世矚目的成就。1956年召開的黨的八大，鑒于蘇聯共產黨內斯大林在晚年破壞民主

集中制、大搞個人崇拜的教訓，明確提出反對個人崇拜，系統總結了貫徹民主集中制的經驗教訓，使全黨不僅在思想認識上，而且在制度設計和民主實踐上都向前推進了一步。

八大猶如分水嶺，把改革開放前新中國的發展分成兩段。中國經濟和社會發展在此產生轉彎；同樣，中國政治發展包括黨內民主的探索和實踐也在此發生轉彎。當時由于國內外、黨內外多種復雜因素的影響，八大提出的路線和許多正確意見未能在實踐中堅持下來，其中包括堅持和擴大黨內民主。1957年反右擴大化后，階級斗爭代替了經濟建設，黨內確立了高度集權的一元化領導體制。1959年，在為八屆七中全會準備的講話提綱中，寫下兩行字：一是“權力集中常委書記處，我為正帥，鄧為副帥”；二是“一朝權在手，就把令來行”。（注：《建國以來文稿》第8冊，第196頁。）黨的一元化領導形成的高度集權，不僅體現在黨對國家、對社會的集權，中央對地方的集權，而且體現為黨組織內部的集權。在這種體制下，一切權力集中于黨委，黨委權力又集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥拍板。黨的一元化領導，往往變成個人領導。全國各級都不同程度存在這個問題。以后這個問題發展越來越嚴重，最終導致十年動亂這場歷史性的災難，黨內民主陷入黨的歷史上最為深重的危機。

產生這一問題的原因是多方面的，其中主要有兩條：一是認識問題，二是體制問題。我國是一個長達兩千多年的封建專制主義國家，從秦始皇到，是一個個人專斷、家長制和個人迷信盛行的國家，是一個權力無限、沒有監督與法制的國家。這種專制傳統對我們黨、我們國家、我們人民影響很深，從而使我們黨和人民的民主意識和民主習慣匱乏。因而，我們黨成立以來探索和實踐黨內民主的歷史不短，但黨內民主成長的基礎卻十分脆弱，黨內民主發展步履維艱。同時由于我們黨長時期處在革命和戰爭年代，地下黨與根據地的黨，對敵斗爭尖銳，戰爭環境、軍事生活，需要高度的集中統一領導體制。建國之后，特別是50年代以后，戰爭年代這種體制不僅繼承下來，而且歷次運動都有所發展。

改革開放初期，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》講話中談到這種體制時說：權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行；容易造成個人專斷，破壞集體領導。這種現象同我國歷史上封建專制主義的影響有關，也同共產國際時期實行的各國黨的工作中領導者個人高度集權的傳統有關。革命隊伍內的家長制作風，使個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具。不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對他們的人身依附關系。不徹底消滅這種家長制作風，就根本談不上什么黨內民主，什么社會主義民主。鄧小平還指出：舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋生。

鄧小平改革開放初期的這一重要講話，以其正確性和權威性說明，我國封建專制主義殘余影響之嚴重，權力過分集中的政治體制對我國政治民主建設造成的影響和危害之大。

鄧小平在講話中同時深刻指出，克服和解決這一弊端的根本辦法，要從制度方面解決問題。他說：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”

同志在中央黨校的“5·31”講話，堅持和發展了鄧小平理論，在講到黨的建設問題時，提出了以擴大黨內民主帶動促進人民民主的戰略思路，并特別強調要加強制度建設。這是對我黨政治民主建設實踐歷史經驗和客觀規律的科學總結，為新時期發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明指明了方向。

三、關于加強黨內民主制度建設的幾點建議

黨內民主的實質決定黨內民主的有效運作必須有一套完整的制度體系。加強黨的制度建設，增強黨內民主制度的權威性、合理性和有效性，是黨內民主建設和發展的重要前提和基本保證。

根據當前中國社會經濟整體發展狀況和中國政治體制運作程序及基本架構，目前加強黨內民主制度建設應在以下幾個環節上進行制度創新。

（一）黨代會制度

在制度層面上，黨內民主是直接民主與間接民主的結合。直接民主的制度表現就是黨最基層組織以黨員大會的形式決定黨內重大事務，間接民主的制度表現就是黨的各級組織以黨代表大會的形式決定黨內重大事務。在黨內民主建設中，黨代會制度能否有效運行，是判斷黨內民主生活是否正常和健康的重要標志。黨代表大會是黨內的最高機關，是黨員意志的集中表現。為了充分發揮黨代表大會的作用，黨的八大曾決定采取一項根本改革，即把黨的全國的省一級和縣一級的代表大會，都改作常任制，類似各級人民代表大會。但遺憾的是，八大后中國社會的發展變化，沒有給這個新的制度設計和實踐的機會。黨的九大廢除了這項改革。黨的十二大曾有人提議恢復常任制，但因種種原因沒有恢復，僅對各級黨代會的時限作了調整（全國黨代會5年1次，省、自治區、直轄市5年1次，縣3年1次，基層黨組織每年1次），后經十三大、十四大、十五大，由于各種原因，都沒有在黨章中恢復八大提出的黨的代表大會常任制。但在實踐中，尤其在基層，有的黨組織根據自身實際情況，在探索和實踐黨代會常任制。例如浙江臺州市椒江區，實行黨代表大會常任制已有11年，積累了一定經驗。椒江區試行黨代表大會常任制，在擴大黨員民主參與，提高區委決策民主化、科學化水平，加強對領導機關的制約和監督，密切黨群關系和干群關系方面，都收到了顯著效果。

代表制民主是政治民主的基本形式。過去黨的代表大會每5年召開1次，代表平時無法履行職責，對權力機關形不成指導和監督。這種狀況同廣大黨員日益增長的政治參與積極性極不適應，也大大落后于人代會和政協會代表的作用。時展到今天，實施常任代表制已成大勢所趨?？煞窨紤]：在更高層次上普遍推行黨代表大會常任制，從機制上形成一個在黨內足以對權力和權力機關實行監督和制約的主體，使廣大黨員的民主權利的實行從組織上得到保證。這對于增強黨的肌體的活力和凝聚力，將起到重大作用。

（二）黨委會制度

集體領導是黨內民主的本質要求。集體領導的實質在于一切重大決策，都是采取由黨員或黨員干部在黨員大會、代表會議、黨委會上，在自由而切實的討論基礎上進行表決。在集體領導各個環節中黨委會應發揮十分重要作用。因為在黨代會閉會期間，黨代會選舉產生的黨委會是該地區或單位工作的領導核心。但從實際運作看，集體領導時常出現有名無實的不正常狀況，集體領導掩蓋下的個人包辦和個人專斷沒有得到完全克服。不少地方和單位，以常委會甚至以書記辦公會形式研究決定重大問題，未能充分發揮黨委會的作用。這是黨內民主建設中普遍存在的一個嚴重問題。如何從制度體系上保證黨委會制度（包括地方黨委全委會制度）有效運作，充分發揮黨委會全體會議決定重大問題和協助監督常委執行黨內重大決定的功能，是當前黨內民主建設和發展的一項重要課題。十三大報告在集體領導問題上曾設想：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度；適當增加中央全會每年開會的次數，使中央委員會更好地發揮集體決策作用。地方各級黨組織也要相應建立和完善有關的議事規則，表決制度和生活會制度。在慶祝中國共產黨成立80周年大會講話中，同志在總結歷史經驗基礎上提出了集體領導的新原則：即集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定。這個原則對進一步完善黨委內部的議事和決策機制，發揮好黨的委員會全體會議的作用，有重要指導意義。根據這一精神，廣東省今年通過全委會選舉任命2名市委書記、1名市長，進行了積極探索。這一做法具有普遍意義，值得各級黨委學習借鑒和推廣。

（三）選舉制度

選舉是黨內民主的最直接體現。為了適應政治民主化進程，黨的十三大改革和完善了黨內的選舉制度，明確規定了黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法。上世紀90年代，在社會基層，實行了村民自治委員會直接選舉的方式，為擴大黨內民主，完善黨內選舉制度提供了新鮮經驗。

目前，要進一步改革和完善選舉制度，是否可以考慮從兩方面著手。一方面進一步規范黨內選舉制度，加大差額選舉比例和范圍層次，適度增強黨內選舉的競爭性，實行候選人與代表見面和交流制度；另一方面在黨的基層選舉中推行直選制，這是發展黨內民主，促進社會主義政治文明建設的重要途徑。在黨內領導干部的選拔上，是實行任命制還是選舉制，關系重大。實行任命制，不實行開放的公平競爭，領導干部只對上級負責，不受黨員群眾制約，就不會對黨員群眾負責。做官的“捷徑”是討得上級領導的“歡心”。由于領導干部不受黨員群眾的限制，就難免孽生跑官、要官、買官、賣官和人身依附等丑惡行徑。相比之下，領導干部通過選舉產生，權力是由下至上逐級授予的，掌權者是由下至上選舉出來的，這樣他們就必須承諾對選舉他們的黨員群眾負責，并尊重保護黨員群眾的權益。在當前發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明潮流中，我們黨內選舉應逐步從任命制向直選制過渡。能否實現這一轉變，茲事體大，關系到黨的執政地位的鞏固，關系到中國現代化目標能否實現。當然，這一制度的轉變和實現，需要經歷一個探索和實踐的過程，這不僅需要時間的準備，而且需要制度、體制和機制的準備。

（四）監督制度

監督與民主，是相互聯系、相互依存的統一體。從一般政治過程來看，沒有監督就沒有民主；反過來，沒有民主，也就形不成監督。從某種意義上，人們可以從監督的廣度、深度來判定民主發展的水平和程度。

政治學認為，權力的運作有一個鐵的規律，就是權力腐敗規律。權力是自發地傾向于腐敗的，絕對的權力傾向于絕對的腐敗。因此，如何監督權力，把腐敗遏制到最低限度，自古以來就是政治家們一個長久不衰的話題。

從我們黨發展歷史來看，在民主革命時期，由于革命的需要和革命條件的限制，黨的監督主要圍繞如何保證黨的集中和紀律展開的。而且監督主要是上級對下級、中央對地方、組織對黨員的監督。解放后，黨內監督在整體上得到有效發展，但經歷了一個曲折過程。特別是50年代以后，隨著黨內權力結構的變化和集中程度的日益強化，黨內監督和黨內民主一樣開始變形，其功能日趨退化。改革開放以后，中央制定了《關于黨內政治生活的若干準則》，這個《準則》與黨章、黨的有關法規，加上黨的紀檢制度和相關的工作制度一起，構成了新時期黨內監督的基本制度架構。但從實際運作狀況看，還需要進一步加強和改革。

同志曾指出：“我們黨執政以后，特別是在新的歷史條件下，能不能成功地解決黨內監督問題，尤其是對高中級干部的監督問題，是加強黨的建設需要解決的一個重要問題。從黨的建設的實踐看，這方面既有經驗也有教訓。哪個地方、部門什么時候黨內監督工作抓得比較緊，民主集中制執行得比較好，個人專斷、濫用職權和‘有令不行、有禁不止’的情況就比較少，消極腐敗現象也會受到抑制，出了問題一般也能得到及時解決。

對權力如何制約監督？主要方法有：第一是以法治權。用法律規定能做什么，不能做什么。第二是以民制權。比較常用和有效的方法是群眾舉報和新聞監督。第三是以權制權，即人們常說的權力制衡。權力過分集中，容易導致腐敗。把權力分散，讓權力相互制衡，就可以防止權力被濫用。第四以德治權，即提高黨政機關工作人員的思想道德素質。在權力制約監督方面，人們創造出來的以上種種方法，應看作是人類政治文明發展的共同財富，本身沒有階級性。對于西方“三權分立”的政治體制，我們不能照抄照搬，但權力制衡，是防止和遏制權力腐敗的有效措施。我們應從中國國情出發，在實踐中逐步探索形成一套具有中國特色的監督制約制度體系，以構建適應社會主義市場經濟發展要求的、高效而充滿活力的政治生活秩序。