政治發展制度邏輯論文

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摘要：本文在國家與公民關系的框架中構造了中國政治發展的兩個重要制度變量：政府制度與憲政民主，而政府制度建設優先于憲政民主是中國政治發展的漸進改革和增量民主的重要體現。本文接著分析了這種次序安排的原因和局限性，認為政府制度的過密化經營是進行政治性內部化從而引入憲政民主制度的契機，如果不能適時地進行政治性內部化改革，中國政治發展的路徑就可能違背這種次序安排的初衷。

關鍵詞：政治發展/制度過密化經營/政治性內部化

自新制度主義在中國流行開來之后，對各式各樣問題的制度分析和考察日漸增多，其中也有一部分涉及到中國政治的問題。但正如楊光斌教授所說：“在中國政治的研究中，新制度主義范式的運用少之又少；而在中國經濟研究中，新制度主義雖然是一個流行的范式，卻忽略了中國政治制度和國家權力組織結構與經濟變遷的關系，這正是這種研究的致命缺陷”?！安粌H制度安排和制度結構的區分使我們關注制度環境問題，而且中國不同于發達國家的現代化道路決定了我們不能忽視制度變遷中的制度環境?！盵1]在新制度主義者看來是外生變量的制度環境，其實正是中國政治研究者所要關注的主要內容。

一、中國政治發展的兩種制度變量

在《發展中的政治經濟》一文中，阿爾蒙德認為發展中國家的政治發展有兩個主導性內容，“兩個政治變量是：(1)政府能力（或權力），(2)人民參政情況（或民主化）”?！罢芰Πㄕ畽C構從社會吸取資源的能力，這些資源包括稅收、勞力、物資等；政府能力還包括規定人民社會生活的能力，例如要求人們工作、規定工作時間、確定工資、控制罪犯、管理交通等”。“人民參政指的是社會普通成員參加政府決策的程度”。這兩個標準，即政府的權力與效能，和公眾對政府影響的程度，是兩個衡量政治發展的標準。政治發展指國家的發展和國家的民主化。[2](P65)亨廷頓的政治發展理論則更加注重政治制度方面的建設。在他看來，國家的政治制度化，既有結構方面的內容，又有倫理方面的內容。從結構方面說，國家的政治制度化就是國家的政治組織和政治程序有一定的適應性、復雜性、自主性和凝聚性；從倫理方面說，政治制度化的倫理性內容就是國家的公共利益，公民對國家公共利益的共識越大，該國家的政治制度化程度也就越高。亨廷頓把政治現代化界定為權威的合理化、新政治結構與功能的分化和政治參與的擴大?！昂嗤㈩D的整個政治理論，事實上始終圍繞著‘政治國家建設’和‘民族國家建設’這兩個軸心而旋轉?！螄医ㄔO’所要解決的主要問題是建立和鞏固國家政權，而‘民族國家建設’所要解決的主要問題則是確立人民對國家的政治認同?！盵3](P148)我認為，這些觀點對我們思考政治發展的制度變量是非常有益的。

政治發展可以從政府與公民的關系的層面來解讀。假定國家發展政治的總目標是最大限度地保證統治的有效性和持續性，要實現這個總目標，國家有兩個任務：提高政府能力和鞏固統治合法性。對公民來說，他們期盼享受安定幸福的生活并體現出主權在民的原則，有兩個要求：享受到充分提供的公共物品或公共物品以合理適當的方式供給，通過政治參與實現公民權利。不難發現，政府能力的提高聯系著公共物品的提供，其制度中介是政府；統治合法性則聯系著公民權利，其制度中介是憲政民主，因為只有在憲政民主體制下統治者才能從公民那里獲得根本的統治合法性，而憲政民主又是實現和保障公民權利的最根本制度保證?；谶@個分析，我們可以說，中國的政治發展有兩個根本的政治制度建設變量：政府制度和憲政民主。

關于這兩個制度變量，有如下判斷：第一，對發展中國家來說，兩者往往不可同時兼得。政府制度建設能夠提高政府掌控公民并從公民那里提取資源的能力，從而使得政府在可能的條件下向公民提供更多和更好的秩序、公共安全、基礎設施、教育、福利等公共物品，這有利于社會的發展和穩定。但是，如果同時也進行憲政民主建設，會使得社會對于國家的各種壓力集中而且很大，各種矛盾一起顯現出來，又會造成不穩定，使得憲政民主不但達不到其應有的效果，而且還可能傷害到政府機構建設。所以兩者不可同時兼得。這就涉及到兩者在政治發展中孰先孰后的問題，即政治發展的次序（注：亨廷頓等在論述影響政治發展的因素中提到了順序，各種政治社會和經濟進程在現代化進程中出現的順序對政治發展可能產生激烈影響（參見塞繆爾·亨廷頓，喬治·多明各斯：《政治發展》，載格林斯坦，波爾斯比編：《政治學手冊精選》，下卷，北京，商務印書館，1996）。）。第二，中國政治發展采取的是行政體制建設優先于憲政民主的策略。我們可以從鄧小平的有關論述中找到充分的論據，說明中國的改革開放必然地就包含著政治體制改革。觀察政治體制改革的實際，我們發現最具政治實質性意義的改革都是有關于政府制度建設的效能方面的，如公務員制度、分稅制等。而所推行的社會主義民主政治建設則進展較慢，雖然其間的進步也是有目共睹的。所以，漸進式改革，不僅意味著將問題化整為零逐個解決，而且包含著對要解決問題的次序的安排。

二、制度供給次序安排的原因

為什么中國的政治發展會采取這種次序？阿爾蒙德在區分了政治發展的兩個變量之后，提出了一條重要的原則：要人民參政首先必須政府具備能力。如果沒有辦事的方法，參與辦事也就毫無意義；如果沒有實施決定的方法和能力，參與做出決定就沒有必要。就是說，行政體制建設是憲政民主建設的充分條件。亨廷頓之所以強調穩定優先于政治參與，也是出于同樣的理由。這個學術研究的結論非常有說服力，但這僅僅是個學術結論而不是解釋。我想從制度供給的角度來解釋這個問題。

戴維·菲尼強調制度供給的重要性：“制度變化的供給是重要的；需求的變動趨勢雖為必要條件，但不是了解變化路線的充分條件，政治經濟分析的要素是決定性的；對于統治精英的政治經濟成本和利益，是對變化的性質和范圍做出解釋的關鍵。”“制度變化的供給有這樣的顯著特點：它取決于政治秩序提供變化的能力和意愿，這種能力和意愿好比影響傳統產品市場上貨物供應的種種因素?！庇终f：“有很多重要因素影響政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。這些因素包括制度設計的成本，現有的知識積累，實施新安排的預期成本，憲法秩序，現存制度安排，規范性行為準則，公眾的一般看法和居于支配地位的上層強有力決策集團的預期凈利益。”[4](P148)我認為，中國政治發展的這個次序安排，與制度供給者的能力和意愿有很大關系，或主要取決于他們。能力雖然很重要，但它的解釋力不如意愿，所以這里假設制度供給者的能力是足夠的，僅就意愿方面展開分析。

從制度供給者的角度看，按照這個次序提供制度的理由是相當簡單的，即相對于憲政民主建設來說，政府機構建設的收益較大而成本較低。收益較大是因為，它關涉到的兩種重要能力，即控制能力和提取能力的提高，意味著供給者的收益值為正。因為前者有利于政治秩序的穩定而后者又為供給者提供了更多的供養，而憲政民主至少在短期內所造成的壓力對供給者來說并非一件好事；成本較低是因為政府機構是在原有的基礎之上的一種能力拓展，可用制度資源較多且穩便，而憲政民主建設則需要制度創新，代價大且風險高。

新制度主義所能提供的解釋至此足矣，但從政治學的角度，我認為尚需要深化的是：第一，壓力的指向不同。憲政民主建設的過程是公民權利實現和保障的過程。這意味著，對依然在進行民主政治建設的國家而言，它是來自公民的一種壓力，至少是和國家的當下意愿相左的，容易被視作進行現代化建設的干擾因素，國家自然少有意愿來進行此種制度建設。而提高能力，既是國家的一個自然的傾向，又同時是國家地位提高的過程，所以，國家內在的邏輯決定了國家能力建設背后具有強有力的動力。第二，兩種制度間彼此的效果替代不一樣。國家的兩大目標：國家能力和合法性分別由政府機構和憲政民主所提供，這是從性質上來說的。實際中，政府機構的建設在直接提高國家能力的同時，也間接地可以提供給國家一定的合法性。即有效性的提高可以提升當下制度的合法性，很多發展中國家的實踐證明了這一點。但是，反過來卻不一定，即提升合法性的制度建設未必就能提供有效性，至少在制度供給者看來是如此（注：在新近的比較政治經濟學研究中，學者們認為實際上憲政民主制度是更有利于經濟發展的，見PhilipKeefer,whatdoespoliticaleconomytellusabouteconomicdevelopment-andviceversa,AnnualReviewPoliticalScience,2004.）。

這就是中國政治制度變遷中政府機構優先于憲政民主的次序安排之原因，也是我們稱之為漸進式改革的一個重要原因。實踐證明，到目前為止，這個次序安排基本上是有效的。學術界對它的贊許遠遠大過批評，贊許中所舉出的大部分理由也是非常堅實的。所以這樣說也是站得住腳的：它目前需要建設性討論更勝過無謂的贊許。

三、制度供給次序安排的局限

雖然我已經指出，作為制度供給者的國家安排了這個次序，并且學者們特別強調在發展中國家發展的過程中國家的主導作用。但是政治發展的過程并非就是國家上演的一出獨角戲。在給出的分析框架中，政治發展的制度變遷過程是國家與公民之間的互動模式結構變化的過程，所以公民一方也是重要的，他們是另外一個主角，他們的評價是衡量制度績效的關鍵。下面就從公民的角度來探討這種次序安排現實的和可能的局限。

局限一，國家難以禁絕機會主義行為。在國家能力的提高中，資源提取能力是很重要一方面，因為它表示著國家在何種程度上可以從公民那里抽取足夠的資源。假設國家是追求租金最大化的，也就是說，在無約束的條件下，國家的傾向是提取的越多越好，這樣問題就出來了：在無有力約束的條件下，怎樣才能保證國家的提取是必要的而不是一種對公民財產貪婪的掠奪呢？對于官員而言，可以制定出種種的法規來約束他們的掠奪行為，但是這里談的是整個制度，即假如國家制度變為掠奪性的，有什么可以制止的有效途徑嗎？至少現在還沒有。所以，在無有力約束的條件下，國家難以禁絕其機會主義行為。

局限二，腐敗和尋租大量存在。腐敗指的是公共權力的私人運用，尋租指的是非生產性浪費社會資源的活動。政府能力提高的過程，也是國家權力增加和掌控社會力度增大的過程，而這都為腐敗和尋租的大量存在提供了可能性。腐敗和尋租都是官員或部分公民以其他大部分的公民的利益為代價來牟取小范圍利益的一種行為。這個問題的嚴重性有目共睹。

局限三，分配不平等。國家能力的提高也就意味著國家向公民提供的公共物品的增多，分配方式和原則就顯得十分重要。研究表明，在發展中國家，其分配往往是加劇而不是遏制了公民間的不平等。按照利益集團理論的重要原則，即組織起來的集團往往比沒有組織的集團能向官員們施加更大的壓力，而小集團組織起來的可能性又比大集團大的多。在公民權利未被充分實現的情況下，部分強勢的既得利益集團能夠使政策更多地向他們傾斜，這樣便發生政策扭曲，加劇本來已經由于經濟的發展而產生的不平等。所以，目前中國日益嚴重的貧富分化，不僅有經濟的原因，還有政治的原因。

政府機構建設優先于憲政民主建設的次序安排所產生出的績效，即能力提高和合法性增強，有可能被這三種及其他的局限所帶來的負面影響所削減。就是說，政府機構建設也遵循收益遞減規律。為了彌補日益遞減的收益，制度供給者的一個主要傾向就是認為建設還不夠到位，所以就會設立更多的相關制度，使收益穩定在一個相當的水平上。這是一個很重要的現象，我們稱之為政府制度的過密化經營（注：過密化是美籍學者黃宗智研究中國清代以來的經濟時所提出的重要理論觀點，它是指在人口壓力下，勞動投入增加而邊際報酬遞減情況下進行的生產。我認為兩者情形非常相似，所以以這個名詞來借喻。）。制度主義的路徑依賴可以解釋這個現象。路徑依賴指的是一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇，就好像進入特定的路徑，制度變遷只能按照這種路徑走下去。[5](P153)而出現路徑依賴的內在機理是因為，制度有“自我強化機制”，即初始選擇的制度安排，由于收益較大，隨之而來很多配套的措施，而制度安排之間的協調更強化了初始制度變遷的方向。

不管有沒有被認識到，可以肯定地說，有很多的涉及公共物品提供的問題，如法規叢生、社會不穩、侵奪甚多等都與這種制度的過密化經營有關系。所以現在的問題是，如何規避制度的過密化經營？

四、制度創新：政治性內部化與憲政民主建設

行政體制的過密化經營實際上是制度不均衡的表現。照新制度主義的看法，當一個社會中的制度供給大于或小于制度需求的時候，就出現了制度不均衡，當行為者的利益在現有的制度下得不到滿足時，也會產生對新的制度需求，他們會要求重新安排現有的制度結構，或進行制度創新。林毅夫認為，制度不均衡的原因在于：“從某個起始均衡點開始，有四種原因能引起制度不均衡：①制度選擇集合改變；②技術改變；③制度服務的需求改變；④其他制度安排改變。這四種原因中的每一種原因本身又由幾個不同因素組成?！盵6](P384)在發展中國家政治發展的過程中，出現行政體制的過密化經營意味著，這方面的供給成本高且供給得不好。這種制度不均衡要靠憲政民主建設來克服（雖然可能不完全克服），下面就說明理由。

首先，就公民對國家的公共品需求而言，行政體制的過密化經營顯示了國家沒能充分反映公民們的偏好。按照公民們的偏好，他們作為整體而言需要的是一個透明、高效、負責任、講誠信且提供了良好的服務和公共品的政府，所以國家的機會主義行為、腐敗和尋租的大量存在肯定是和公民整體的偏好相違背的。而憲政民主，就其基本功能而言，就是公民偏好對于國家的表達機制以及偏好被執行的保障機制，這是憲政民主能夠克服行政體制過密化經營局限的第一個理由。

其次，腐敗和尋租等活動的出現和正常的政治參與渠道不暢有關，就其性質而言算是公民政治參與的一種畸形的或變種。這種政治參與的成本是相當高的，或者說，在過密化經營的情況下，公民與政府之間的互動成本是相當高的。對政府而言，它會失掉很多合法性和績效，對大部分的公民而言，則意味著權利和利益被無端地剝奪。與之相關的問題的另一面就是，發展所帶來的好處很多被作為國家人的官員和部分強勢公民團體所竊取了，而成本卻是由國家和廣大公民來承擔的。我認為，從政治參與的角度來說，憲政民主是一種界定“政治產權”的制度，它能明確非市場決策中成本與收益，使相對的成本收益的主體一致化。

經濟學上有“外部性”這一概念，指的是由經濟主體活動所引發的外在于其成本或收益的由其他主體（社會）所擔負的成本或獲得的收益。諾斯認為，當某個人的行動所引起的個人成本不等于社會成本、個人收益不等于社會收益時，就存在外部性。按照新制度經濟學的思路，社會成本之所以存在是因為它無法進入市場來定價，而無法進入市場的原因又是因為它的產權不明晰。所以解決的方法就是劃分產權，使個人為自己行為的社會后果承擔成本，即通過建立產權制度將外部問題“內部化”。仿照這個思路，我認為當前公民與國家互動成本過高就是因為官員和部分公民政治行為的外部性所引起的，同樣地，解決的方法應當是使外部政治成本內部化，即“政治性內部化”。

政治性內部化的關鍵在于界定政治產權，這對中國政治發展意味著什么呢？在政府機構這一制度領域，政治產權即政治權力的歸屬和運用是一目了然的。按照國家的本質即暴力的壟斷性使用，政治產權自然是屬于政府的，公民須得接受和配合。權力的壟斷決定了政治產權不是一個問題而是一個結論。所以，要界定產權，不能在行政體制這方面來談，必須將目光轉向政治發展的另外一個重要變量，即憲政民主制度方面。目前中國公民的政治參與大量集中在政府機構方面，即公民通過直接或間接的參與政府的管理和決策來達到自己的目的，我們說過，這必然會造成外部不經濟問題，即他們的收益遠遠大于其成本。將絕大部分的公民政治參與從行政體制導向憲政民主制度的過程，就是我們所說的“政治性內部化”。憲政民主制度吸收公民參與政治的過程，也就是公民或公民團體的偏好表達與利益和力量博弈公開化、制度化、規范化、有序化的過程，只有在這樣的制度框架內，才能解決政治產權的界定問題，使其政治參與的收益與成本相當（雖然不可能完全相當）。所以，政治性內部化這一概念說明的是憲政民主發生的動力學。

五、增量民主與政治發展路徑的分岔

在關于中國政治發展路徑的研究中，俞可平教授所提出的增量政治改革和增量民主有一定的說服力。俞教授認為它們有四層基本的意義：首先，正在或將要進行的政治改革和民主建設，必須有足夠的“存量”；其次，存量基礎上還要有量的和質的突破，即形成新的增量；其三，改革和發展是漸進和緩慢的，是一種突破但非突變；其四，增量民主的實質，是在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益。[7](P376)這實際上強調的是中國的政治發展應當是一個漸進的質變的各方政治收益都增進的演化過程，本文可算作是這種觀點的一個注腳。因為這里分析了政府機構建設優先于憲政民主建設的原因，以及點出了政治性內部化實際上是國家和公民利益共進的過程。

但本文還有另外一層意思。這種次序安排發展到一定階段，其績效便會被它的局限性所帶來的負面影響所抵消，在這種情況下，如果仍然強調提高國家能力的首要性，便會陷入一種制度的過密化經營狀態，便會耗散既定的收益。這是憲政民主發生的契機，因為憲政民主此時成為了降低它的社會成本進行制度創新的單項選擇；這也是政治發展的一個分岔口，因為在這樣一個臨界點上，如果由于種種原因沒能引入作為救贖者的法治化政治，政治發展便脫離了當時做這種次序安排的初衷，滑向一個不確定的狀態。

兩層意思疊加起來，我的結論是，中國這種漸進式改革策略實際上是對我們政治智慧的最大考驗，怎樣擺脫諾思悖論而不墮入拉美式陷阱，是我們的政治發展面臨的最大挑戰。而要在政府利益與公民利益之間尋求最佳的結合點，必須采取雙贏而不是單贏的政治改革戰略。

【參考文獻】

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