從農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)——談我國社會政策的缺陷與完善

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[摘要]解決農(nóng)民工問題是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要一環(huán)，數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體，既是社會中的弱勢群體，也是構(gòu)建和諧社會不可或缺的力量。我國現(xiàn)今的社會政策體系存在著一系列的缺陷，比如僵化的人口流動政策、歧視性的就業(yè)政策、漏洞百出的社會保障政策、力不從心的法律援助政策。保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，解決他們面臨的實際問題，也就是需要改革現(xiàn)有的社會政策體系，建立和健全合乎社會需要的社會政策體系。這是時代對我們的要求，這是社會不可推卸的責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工權(quán)益、社會政策、缺陷、改革和完善

農(nóng)民工是伴隨著中國改革開放而產(chǎn)生的新興社會群體，也是中國社會中的又一弱勢群體，他們在現(xiàn)行的戶籍制度下雖然被定為農(nóng)民，但他們卻早以從農(nóng)民中分化出來，不同程度地融入城市社會，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。改革開放以來，國內(nèi)研究者們從不同角度對我國農(nóng)民工問題進(jìn)行了各種分析。根據(jù)中國社會科學(xué)院“當(dāng)代中國社會階層結(jié)構(gòu)研究”課題組的數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在中國共有農(nóng)民工9900萬人以上；而國家統(tǒng)計局的資料，我國進(jìn)城的各類農(nóng)民工共有1.1390億人，而且數(shù)量還在繼續(xù)增加。這就意味著今后將有越來越多的農(nóng)民加入到工人階級隊伍中來，農(nóng)民工的地位和作用也將更加重要和突出。然而，由于受到現(xiàn)行的人口流動政策、就業(yè)政策、社會保障政策和法律政策缺陷的影響，使農(nóng)民工在城市中處于一個尷尬的邊緣人境地，成為了社會中客觀存在的弱勢群體。其主要原因，就是歷史和傳統(tǒng)體制等因素導(dǎo)致競爭的初始條件的差異，以及社會保障和福利制度改革導(dǎo)致社會政策的再分配力度不夠等。農(nóng)民工群體作為城市中的一個弱勢群體，其勞動和職業(yè)選擇權(quán)、勞動報酬權(quán)、休息權(quán)、社會保障權(quán)、子女受教育權(quán)、生命健康權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)等權(quán)益容易受到社會的忽視，從而才導(dǎo)致了諸多社會矛盾和社會問題的產(chǎn)生，如勞資矛盾、欠薪問題、留守兒童婦女老人問題等。數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體長期處于整個城市的最底層，經(jīng)濟(jì)承受力和心理承受力較弱，如果這些矛盾如果不妥善解決會不斷激化，甚至引起社會動蕩，成為關(guān)乎社會政治穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的重大問題。

社會政策是一個政黨或國家，為實現(xiàn)某個歷史時期的路線、任務(wù)，達(dá)到一定目的而在社會生活和社會活動方面實施的有關(guān)行動準(zhǔn)則。社會政策作為國家和各級政府制定的，對全社會都有重大影響的政策，對于緩解社會矛盾、解決社會問題將起到舉足輕重的作用。在我國，社會政策的制定與實施還處于一個初始和完善的階段，還具有許多的缺陷，尤其是與農(nóng)民工相關(guān)的社會政策存在著相當(dāng)大的缺陷，需要我們加以解決。其缺陷主要表現(xiàn)在以下幾點：

一、僵化的人口流動政策

首先，僵化的人口流動政策，導(dǎo)致了農(nóng)民工的尷尬身份——“雙重邊緣人”（在城市社會中的底層地位與非工非農(nóng)的邊緣群體）的自我認(rèn)同，使農(nóng)民工的人格尊嚴(yán)得不到應(yīng)有的尊重。

黨的十六大報告明確提出，“農(nóng)村富裕勞動力向非農(nóng)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”。農(nóng)民工從工作性質(zhì)來說他們應(yīng)該是工人隊伍中的一員，但是從戶籍制度的角度來看，他們還是不折不扣的農(nóng)民。中國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度始于1958年，從那時起政府對人口遷移控制越來越嚴(yán)格。1957年12月中共中央、國務(wù)院了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，采取強(qiáng)有力的措施，禁止農(nóng)民進(jìn)城。特別是由于在社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)歷了一系列重大的挫折之后，城鎮(zhèn)自身勞動力都難以安排、糧食供應(yīng)及生活設(shè)施都出現(xiàn)極度的困難，更談不上為農(nóng)村進(jìn)城人口提供就業(yè)和生活機(jī)會。1958年1月以主席令的形式頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，將中國公民劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩大類。同時也建立了一整套與戶籍制度相聯(lián)系的是勞動就業(yè)政策、社會保障政策和法律援助政策等。在這種情況下，政府實施彼此封閉的二元就業(yè)制度，即城鎮(zhèn)中的“統(tǒng)包統(tǒng)配的低工資——高就業(yè)制度”和農(nóng)村中無條件的“自然就業(yè)制度”。①雖然這種不準(zhǔn)農(nóng)村居民入城就業(yè)到1984年就廢除，但是戶籍制度一直到現(xiàn)在仍維持著，原有的對農(nóng)民進(jìn)入城市的程序性限制不但沒有減少，而且還有不斷增加的趨勢。城市農(nóng)民工群體是中國城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)型期的必然產(chǎn)物，這主要是受由城市戶籍制度與用工制度決定的。農(nóng)民工在城市社會中受到社會發(fā)展的先天性制度的整體排斥。改革開放后，二元社會結(jié)構(gòu)雖有所松動，但仍未能有本質(zhì)意義上的突破，使農(nóng)民工很難融入城市的制度和經(jīng)濟(jì)生活體系。盡管他們在職業(yè)上實現(xiàn)了從農(nóng)民到工人的轉(zhuǎn)化，但在社會身份上很難實現(xiàn)由村民到市民的過渡。“制度安排的慣性使改變了生活場所和職業(yè)性質(zhì)的農(nóng)民仍然游離于城市體制之外，從而造成了流動農(nóng)民的生活地域邊界、工作職業(yè)邊界和社會網(wǎng)絡(luò)邊界的背離”②，結(jié)果使農(nóng)民工成為一個巨大而特殊的邊緣群體。

其次，僵化的人口流動政策，破壞了法律賦予的平等就業(yè)權(quán)，造就就業(yè)機(jī)會上的不平等。

平等就業(yè)是我國一貫堅持的原則和追求的目標(biāo)，我國《憲法》和《勞動法》都作了最基本的規(guī)定，如《憲法》第33條概括規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，其中就必然包括平等的就業(yè)權(quán)；《勞動法》第12條也規(guī)定了“勞動者就業(yè)不得因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。然而這些規(guī)定缺乏具體的、可操作的法律規(guī)范，并不能完全消除對農(nóng)民工在城市就業(yè)的歧視。

一方面，我國農(nóng)民工這種“非城非農(nóng)”的身份，既不能分享國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，也不能享受“市民待遇”。由于就業(yè)機(jī)會的缺少，農(nóng)民工群體成為比下崗工人還弱的弱勢群體，應(yīng)有的權(quán)益得不到保障。就是就業(yè)以后，農(nóng)民工的人格尊嚴(yán)得不到應(yīng)有的尊重。農(nóng)民工由于一開始便受到許多制度上的不平等對待，這就必然帶來對他們眾多的心理歧視。一些私營企業(yè)主無視農(nóng)民工的人格尊嚴(yán)，習(xí)慣以粗暴、野蠻的方式作為重要的管理手段對待他們。

另一方面，政府與企業(yè)對市民的就業(yè)保護(hù)和對外來農(nóng)民工的排斥性歧視，在很大程度上是出于維護(hù)本地穩(wěn)定，解決市民大量的失業(yè)，但對非本地戶口的農(nóng)民工毫不重視。隨著改革的深入，在大中城市失業(yè)問題日趨嚴(yán)重，在市民大量失業(yè)的同時，外來農(nóng)民工卻占據(jù)著相當(dāng)多的就業(yè)崗位，由此產(chǎn)生一個簡單邏輯就是，如果把目前由外來勞動者力所占據(jù)的崗位轉(zhuǎn)移給本地下崗職工或城市待業(yè)者，就可以給市民提供大量的就業(yè)機(jī)會。但殊不知，農(nóng)民工在城市里所從事的職業(yè)多是臟、苦、累、重活，不僅非常辛苦，而且報酬很低。這些崗位恰恰是一些市民不愿干的崗位，即使這些崗位存在也不可能吸引太多的市民進(jìn)入，反而損害了廣大農(nóng)民工脆弱的就業(yè)機(jī)會。

第三，僵化的人口流動政策，也在一定程度上損害了農(nóng)民工子女的受教育權(quán)。

在現(xiàn)代社會里，受教育是保障人生存和發(fā)展的基本條件之一。保障每一個適齡兒童都能夠接受高質(zhì)量的義務(wù)教育，是國家和政府的責(zé)任。農(nóng)民工子女就學(xué)難是由國家入學(xué)政策和入學(xué)條件限制的結(jié)果。我國在《憲法》和《教育法》中雖然都強(qiáng)調(diào)接受教育是每個公民的基本權(quán)利，但是《教育法》中又規(guī)定；“學(xué)齡兒童的入學(xué)應(yīng)由其戶籍所在地的政府負(fù)責(zé)。”這種地方政府辦教育的做法給農(nóng)民工子女就學(xué)帶來了尷尬的局面，一方面，他們享受不到戶籍所在地政府的財政補(bǔ)貼，另一方面，那些外來的農(nóng)民工的子女又沒有資格享受無償?shù)叵碛泄ぷ鞯卣膬?yōu)待。在現(xiàn)有戶籍制度的影響下，適齡兒童的入學(xué)條件就非常明確，必須要有本地戶口，如果沒有本地戶口，就必須交一筆數(shù)目可觀的“寄讀費(fèi)”或“借讀費(fèi)”。即使農(nóng)民工子女能夠接受教育，學(xué)校也往往與人們的期望有相當(dāng)大的差距，截至2004年7月，北京市共有農(nóng)民工子女28.8萬人，打工子弟學(xué)校300所，其中只有10余所得到了合法的辦學(xué)許可證；在武漢市11.58萬農(nóng)民子女中，有4.8萬人在公辦學(xué)校讀書，5.08萬人在已經(jīng)審批的簡易民辦學(xué)校上學(xué)，1.7萬人在未經(jīng)審批的簡易民辦學(xué)校就讀。如果農(nóng)民工子女要進(jìn)入好的學(xué)校，無疑要交納更多的費(fèi)用。這些條件和費(fèi)用，對在城里打工的農(nóng)民來講，確實是他們無力承擔(dān)的。盡管國家和社會通過各種形式援助農(nóng)民工子女就學(xué)，如在“希望工程進(jìn)城計劃”中，僅新京報社和中國青基會合作尋找并資助瀕臨失學(xué)的農(nóng)民工子女1500多名③，但與上百萬的農(nóng)民工子女來說還是杯水車薪。

第四，僵化的人口流動政策，也損害了農(nóng)民工的政治權(quán)利。

全國人大十屆二次會議把“國家尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)憲法，這表明了中國對公民基本權(quán)利極端重視，也意味著我國公民的基本權(quán)利將得到更多的保障。而尊重和保障公民基本權(quán)利，正是建設(shè)社會主義法治國家的根本目的所在。由于我國公民政治權(quán)利的行使必須按照戶籍登記來進(jìn)行，對于不具備打工所在地戶口的農(nóng)民工，這一權(quán)力不可能在居住地行使。不能在暫住地參加選舉，更不能被選舉。作為城市的建設(shè)者，農(nóng)民工為城市的發(fā)展做出了自己的貢獻(xiàn)，但在自己辛勤建設(shè)的城市中自己卻沒有任何的權(quán)利，只有無限的義務(wù)。喪失了選舉權(quán)和被選舉權(quán)這一公民最基本的參政議政的權(quán)利，也就失去了說話的權(quán)利，億萬農(nóng)民工群體，沒有自己的聲音，如何維護(hù)自己的權(quán)利？因此，保障農(nóng)民工的基本政治權(quán)利既是構(gòu)建社會主義和諧社會的本質(zhì)要求，也是履行1998年10月5日就簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的一項基本義務(wù)。

今年初出現(xiàn)的大范圍“民工荒”實質(zhì)上反映了在現(xiàn)行僵化人口流動政策下，我國農(nóng)民工對城市用工環(huán)境一種深深的失望，反映了對政府管理和監(jiān)督的失望，對企業(yè)的非人性化的工作失望。因此要貫徹同志在2002年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上指出的“農(nóng)村勞動力的城鎮(zhèn)就業(yè)和跨地區(qū)流動，是溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展要素市場的必然要求，各地要適應(yīng)這一趨勢，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，不能簡單封堵，更不能采取歧視性限制政策”的精神，按照十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，大力推進(jìn)以戶籍制度為中心的改革，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建立健全統(tǒng)一有效的勞動力市場，以引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動。

二、歧視性的就業(yè)政策

與其他國家的勞動力歧視相比，我國城市政府對外來農(nóng)民工歧視行為帶有明顯的制度性和主動性特征：一方面，政府不僅不是歧視的反對者，反而是歧視的制造者；另一方面，雇主不僅是歧視的制造者，卻成了歧視的積極支持者。一些地方從本市、本部門的利益出發(fā)，明文禁止一些崗位不準(zhǔn)雇用農(nóng)民工，將農(nóng)民工排除在某些行業(yè)之外。這種制度上的歧視，人為造成了農(nóng)民工在就業(yè)方面的重重困難，使他們失去了與城市居民平等地生存和發(fā)展的權(quán)利和能力。

一方面，政府出面直接實施職業(yè)限制。目前各大城市限制外來人口的進(jìn)入，對農(nóng)民工進(jìn)行總量、職業(yè)、工種設(shè)置了種種障礙，這些障礙都將低技能、低學(xué)歷的農(nóng)民工擋在大城市之外。即使進(jìn)入城市，也只能從事那些臟、累、苦、差的職業(yè)。如北京市從1998年起，開始在金融、保險與郵政行業(yè)、各類管理人員、營銷員、會計、出納、調(diào)度員、話務(wù)員、核價員、商場營業(yè)員、星級賓館和旅店的服務(wù)員及辦公人員等行業(yè)和工種限制使用外地人員；上海也對金融與保險、各類管理業(yè)務(wù)員、調(diào)度員等20多個工種進(jìn)行限制。所以，一般農(nóng)民工從事的只能是體力勞動，如建筑、環(huán)衛(wèi)、家政等。在農(nóng)村流動勞動力進(jìn)入市場的過程中，一些大城市為了解決本地居民的就業(yè)問題，通常對流動勞動力設(shè)置一系列政策障礙，對農(nóng)村流動勞動力實施總量控制和實行差別就業(yè)等限制性措施，嚴(yán)重違背了社會公平和公正的原則。

另一方面，政府的就業(yè)政策不可避免地導(dǎo)致企業(yè)的就業(yè)歧視。農(nóng)民工在謀求職業(yè)時，因為制度性因素受到企業(yè)不公平的待遇，造成農(nóng)民工的權(quán)益受損。在勞動力供過于求的前提下，勞資雙方力量不均衡，農(nóng)民工缺乏維權(quán)組織，談判力量弱小，面臨較大的解雇風(fēng)險。同時企業(yè)利用自己在勞動力市場中的優(yōu)勢地位，不與勞動者簽訂勞動合同，規(guī)避社會責(zé)任，尤其在建筑、餐飲、按摩等行業(yè)中十分普遍，給農(nóng)民工的依法維權(quán)留下了隱患。同樣，由于企業(yè)解雇的成本很低，企業(yè)終止合同可以不給或給予農(nóng)民工很少的補(bǔ)償，這無疑加大了企業(yè)解雇勞動者的隨意性，這種不公平的解雇政策，容易使農(nóng)民工遭到不公平解雇。

與人口流動政策相比，歧視性的就業(yè)政策對農(nóng)民工的影響是最直接的，它直接損害了農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益，對農(nóng)民工本來的弱勢地位是雪上加霜。

三、漏洞百出的社會保障政策

農(nóng)民工在城市中的邊緣性社會地位與社會保障制度改革嚴(yán)重滯后息息相關(guān)。盡管國家為了保護(hù)勞動，通過《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》、《違反<中華人民共和國勞動法>行政處罰辦法》等法律法規(guī)規(guī)范了企業(yè)的行為，保護(hù)了勞動者的權(quán)益。但是，沒有城市戶口的農(nóng)民工，就不能平等地享受城市居民的最低生活保障待遇；不是城市職工，就不能平等地享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障待遇。正是這些結(jié)構(gòu)性的制度安排，使農(nóng)民工處于城市社會的底層而成為邊緣群體，也正是這種邊緣性的社會地位使其難以享受社會保障權(quán)益。農(nóng)民工的工資沒有保障、安全工作條件沒有保障、疾病工傷治療沒有保障、福利沒有保障、養(yǎng)老沒有保障、子女的教育沒有保障。對廣大的農(nóng)民工而言，國家的社會保障體系存在巨大的漏洞，這些漏洞使得少數(shù)不法企業(yè)肆無忌憚地侵害農(nóng)民工的合法權(quán)益。

首先，勞動強(qiáng)度大，工作時間長，安全工作條件差。

《勞動法》規(guī)定；職工每周工作40小時，每月加班不超過36小時。但是一些企業(yè)，尤其是特別是一些三資企業(yè)和私營企業(yè)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，置農(nóng)民工的安全健康于不顧，普遍采取加大勞動強(qiáng)度，延長勞動時間的方法從農(nóng)民工身上獲取更多利潤。據(jù)調(diào)查，85%的農(nóng)民工每天工作10--14小時，47.2%的農(nóng)民工沒有節(jié)假日且工資得不到相應(yīng)增加。許多企業(yè)不與其簽訂正式勞動合同，即使簽了合同，也往往是只強(qiáng)調(diào)用工單位的權(quán)利和農(nóng)民工的義務(wù)，有的甚至在合同中硬性規(guī)定“如果發(fā)生意外一切后果自負(fù)”的生死合同，將農(nóng)民工的合法權(quán)益置之不顧。今年上半年連續(xù)發(fā)生的重大事故如礦難等，受害者絕大多數(shù)都是農(nóng)民工。這說明很多企業(yè)因為追求利潤最大化，降低生產(chǎn)成本，沒有任何勞動保護(hù)措施，導(dǎo)致農(nóng)民工經(jīng)常受到意外傷害，職業(yè)病發(fā)病率高，企業(yè)卻又不肯提供醫(yī)療費(fèi)用和工傷補(bǔ)償。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分的農(nóng)民工在高溫、噪音、易爆、有毒的環(huán)境中工作，特別是一些私營企業(yè)設(shè)備陳舊、工藝落后，加之勞動強(qiáng)度過大，保護(hù)措施不力，導(dǎo)致工傷或重大傷亡事故時有發(fā)生。無數(shù)事實證明，農(nóng)民工的職業(yè)安全沒有保證。工礦企業(yè)是農(nóng)民工就業(yè)集中的行業(yè)之一，而這些企業(yè)生產(chǎn)條件和設(shè)施十分簡陋，生產(chǎn)環(huán)境惡劣，工傷事故和患職業(yè)病，已經(jīng)嚴(yán)重危害到農(nóng)民工的生命健康權(quán)和安全工作權(quán)。

其次，農(nóng)民工的工資報酬低且難以兌現(xiàn)。

農(nóng)民工的工資報酬與城市工人相比，主要表現(xiàn)為同工不同酬、工資過低、惡意拖欠或拒發(fā)工資。一般農(nóng)民工的工資僅為城市工人工資的一半，且沒有其它任何福利。根據(jù)《勞動法》的規(guī)定，職工平日、休息日、假日加班要按規(guī)定支付1.5倍、2倍、3倍的工資，但是農(nóng)民工的加班費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根本達(dá)不到規(guī)定要求，甚至有的就沒有任何加班費(fèi)或補(bǔ)貼。同時，企業(yè)為了保證農(nóng)民工能夠較長時間在企業(yè)工作，許多企業(yè)都要求農(nóng)民工交納一定數(shù)量的工作保證金或是扣押一至兩個月的工資。這既減少了農(nóng)民的收入，也降低了農(nóng)民的購買力，進(jìn)而阻礙了城市工商業(yè)的發(fā)展。因此，在農(nóng)民工內(nèi)部流傳著一個順口溜：“打工五六年，每天加班到兩點，年底只剩車票錢，買件衣服沒了錢”。

第三，農(nóng)民工游離于社會保障網(wǎng)絡(luò)以外。

國家勞動與保障部曾作過一份調(diào)查，在被調(diào)查的189個農(nóng)民工中，參加了工傷、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險的分別只有4人、6人、1人和3人。農(nóng)民工早以離開了土地，打工收入成為了農(nóng)民工的主要生活來源。但是人的勞動能力是隨著年齡的增長而逐漸弱化的，而且還有眾多的意外因素的影響著人的勞動能力，如工傷、疾病、失業(yè)等。就在市民享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大基本保險和社會求助系統(tǒng)同時，廣大的農(nóng)民工卻因為現(xiàn)行國家政策保護(hù)的空白和缺位，無法享受社會保障資源。盡管北京市、上海、成都、廣州等城市紛紛出臺了關(guān)于農(nóng)民工參加社會保險的規(guī)定，為廣大農(nóng)民工取得一定的社會保障提供了政策依據(jù)。但是用工單位一般很少主動為農(nóng)民工辦理社會保險，甚至就是最基本的工傷保險，有的單位都不愿意辦。這除了企業(yè)一方的原因，還包括政府和農(nóng)民工自身的原因。一方面，政府對農(nóng)民工參加社會保險提出了較高的限制和要求，根據(jù)1999年1月國務(wù)院頒發(fā)的《失業(yè)保險條例》，農(nóng)民工連續(xù)工作滿一年后失去工作的，只由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付一次性生活補(bǔ)助，不能享受城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險待遇。如果農(nóng)民工中途退保只能返還農(nóng)民工個人賬戶中的款項等。這些規(guī)定對于為生存忙碌，并且隨時都有失業(yè)危險的農(nóng)民工來說是太高了。另一方面，從農(nóng)民工個人的意愿來說，農(nóng)民工是愿意參加社會保險的，但是由于對政府政策的不了解和農(nóng)民工自身收入的限制使廣大農(nóng)民工沒有能夠參加社會保險。截止2000年，只有7400多萬農(nóng)村居民參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，占農(nóng)村居民的11.8%，而失業(yè)保險、醫(yī)療保險的覆蓋率更低，正是因為70%的農(nóng)民占有的社會保障資源太小，世界衛(wèi)生組織在其2000的衛(wèi)生服務(wù)報告中，中國位居第188位。

四、力不從心的法律援助政策

官本位的傳統(tǒng)思想在中國根深蒂固，政府對社會的管理理念還停留在單純的管理上，服務(wù)的觀念，尤其是為農(nóng)民工服務(wù)的觀念還沒有形成，這種觀念的缺位不可避免地反映到政府的社會管理政策上來。比如，在外來人口的法規(guī)管理問題上，目前的法規(guī)過于繁瑣，如北京要求“五證齊全”缺一不可，法規(guī)“過量”使得多數(shù)農(nóng)民工不可避免地成了違規(guī)者。所以，相當(dāng)多的學(xué)者認(rèn)為法規(guī)數(shù)量少但能更好地得到執(zhí)行，比法規(guī)數(shù)量多而得不到執(zhí)行或者很少有人執(zhí)行的情況要好得多。此外調(diào)查數(shù)據(jù)表明，大約每四個農(nóng)民工中就有一個拿不到工資，或者被拖欠，問題確實異常嚴(yán)重。可能人們會覺得奇怪，為什么被克扣工資的農(nóng)民工不運(yùn)用法律手段告雇主，而寧愿采取個人報復(fù)、私了的方式呢？這顯然與農(nóng)民工受教育程度低，不懂法有關(guān)系。但是當(dāng)農(nóng)民工的利益受到侵犯時，我們的管理部門都干什么去了呢？對比城市管理人員對農(nóng)民工罰款的“主動性”，我們就可以明顯地意識到政府社會管理職能和國家法規(guī)政策的缺位。

2003年下半年，總理為重慶農(nóng)民熊德明討要拖欠工資，從此揭開了轟轟烈烈的國家替農(nóng)民工追討工資的運(yùn)動。“討欠薪，不靠法律，靠總理”的現(xiàn)象，體現(xiàn)了新一屆政府對廣大人民群眾利益的高度重視。但這個現(xiàn)象無疑也是一種悲哀，堂堂的共和國總理要去扮演一個基層法院執(zhí)行員的角色，這可以說它充分地表明農(nóng)民工在法律上的無助。就在各級政府采取有力措施，確保用人單位及時發(fā)放拖欠的工資，維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益的同時，行政的權(quán)力又一次超過了法律的力量。按照全國總工會的資料，農(nóng)民工被拖欠的工資累計大概1000億左右，如此龐大的拖欠農(nóng)民工工資數(shù)額是前所未有的；有65%以上的三資企業(yè)或私營企業(yè)存在拖欠、克扣工資的現(xiàn)象，更有甚者竟以經(jīng)營不善為由拒發(fā)農(nóng)民工的工資，致使一些農(nóng)民工辛苦一年連返鄉(xiāng)的路費(fèi)都掙不到。

農(nóng)民工作為社會中存在的一個弱勢群體，如何保護(hù)農(nóng)民工利益，如何增進(jìn)農(nóng)民工福利，如何促使農(nóng)民工走上富裕之路，是社會政策的重要的內(nèi)容之一，也是政府和農(nóng)民在市場化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程中所面臨的主要問題。現(xiàn)階段中國社會政策的一個重要問題就是農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)入城市，然而城市內(nèi)卻未相應(yīng)地建立適合農(nóng)民工這一新工人階層的社會服務(wù)和管理體制，如改革城鄉(xiāng)社會二元的社會結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)居民不同的社會福利待遇需要逐步地調(diào)整，保障農(nóng)民工及其子女就業(yè)、受教育的權(quán)益，并使城鄉(xiāng)人民都能分享改革的紅利，是我國社會政策的目標(biāo)之一。所以我們在改革與完善現(xiàn)有的社會政策體系時，必須堅持以下幾個原則：

首先，要堅持公正、公平、公開的原則。改革開放以來，我國的發(fā)展戰(zhàn)略是效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。但我們在執(zhí)行和理解這一原則時很容易簡單化地把效率優(yōu)先變成了效率至上、GDP至上。社會政策傾向(效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先)直接對政策制定和實施起導(dǎo)向作用。即政府是執(zhí)行經(jīng)濟(jì)效率原則，還是社會福利公平原則是需要選擇的。因此，現(xiàn)行國家政策明顯偏向于先效率后公平，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取了偏重生產(chǎn)而抑制消費(fèi)的政策，由政府直接提供的福利水平是較低的。到了歷史的今天，隨著社會生產(chǎn)的發(fā)展和改革的深入，完善社會保障體系成為了現(xiàn)今的客觀需要。對于廣大農(nóng)民工來說，打破沿襲多年的城鄉(xiāng)二元化的社會結(jié)構(gòu)，維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益就是在縮小貧富差距，正是實現(xiàn)社會公平、公正的體現(xiàn)，更是政府的基本職責(zé)所在。這就要求政府牢固樹立服務(wù)觀念，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府在農(nóng)民工權(quán)益保障中應(yīng)更多地充當(dāng)一個“裁判員”的角色，在制定政策的過程中要從“人民的政府”這一根本點出發(fā)，改革目前排斥、漠視農(nóng)民工權(quán)益的做法和政策，逐步取消城市中對農(nóng)民工歧視性的政策規(guī)定，以協(xié)調(diào)各個階層的利益，有利于社會的長治久安，有利于社會主義和諧社會的早日實現(xiàn)。

其次，改革現(xiàn)有的社會保障政策要堅持法制的原則。國家制定的《憲法》、《勞動法》、《勞動保險條例》、《企業(yè)最低工資規(guī)定》、《勞動保障監(jiān)察條例》等法律法規(guī)，都是各級政府制定本地社會政策的客觀依據(jù)。對涉及到農(nóng)民工權(quán)益政策的制定必須符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，才能實現(xiàn)更好更快地保障農(nóng)民工權(quán)益，防止“上有政策，下有對策”局面的出現(xiàn)。可喜的是，在今年緊隨國家勞動保障部出臺《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知》的步伐，北京市、上海市建委近日分別出臺了《北京市施工人員意外傷害保險辦法(試行)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)在滬建筑施工企業(yè)外來從業(yè)人員綜合保險工作的若干規(guī)定》，其他的城市也相繼出臺類似的法規(guī)，為農(nóng)民工社會保障體系的建立提供了基本的法規(guī)保障。

再次，建立農(nóng)民工社會保障體系必須堅持國家、企業(yè)和農(nóng)民工個人三結(jié)合的原則。我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，原有的社會保障體系已經(jīng)不適應(yīng)中國社會的現(xiàn)狀，建立并完善我國農(nóng)民工的社會保障體系，是一個非常繁重的任務(wù)，它不是單單依靠政府就可以完成的任務(wù)。根據(jù)國際的慣例和中國的現(xiàn)實，中國建立農(nóng)民工社會保障體系，就應(yīng)該充分調(diào)動政府、企業(yè)和農(nóng)民工三方的力量，合理分配繳費(fèi)比例，采取國家補(bǔ)一點、企業(yè)拿一點、農(nóng)民工交一點的形式來建立農(nóng)民工社會保障基金。

在堅持以上原則的情況下，我們在具體的社會政策層面，現(xiàn)階段應(yīng)著重采取并實施好以下幾種措施：第一，改革戶籍管理制度。政府應(yīng)當(dāng)盡快放松原有的戶籍管制，允許在城市有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的農(nóng)民工承認(rèn)為市民。要采用國際上通行的按居住地登記戶口的原則，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。在改革戶籍制度的同時也要改變與戶籍制度相對應(yīng)的“單位體制”等內(nèi)容。第二，實施積極的就業(yè)政策，對農(nóng)民工給予特殊的就業(yè)援助。政府要統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策，消除農(nóng)民工進(jìn)入城市的體制和政策障礙，在就業(yè)政策、就業(yè)安排、就業(yè)供給上使進(jìn)城農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)勞動者同等的待遇。第三，構(gòu)筑和完善社會保障體系，保障農(nóng)民工群體擁有起碼的生存和生活資料。要從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場需要出發(fā)，將進(jìn)城的農(nóng)民工納入社會保障的范圍。各級勞動管理部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的具體情況，科學(xué)、合理地確定各個部門務(wù)工的農(nóng)民工最低工資標(biāo)準(zhǔn)，用人單位不得低于此標(biāo)準(zhǔn)；要建立健全農(nóng)民工工資支付監(jiān)控制度和企業(yè)工資支付信用制度等。第四，改革教育、培訓(xùn)制度。要使農(nóng)民工有和城市工人同樣的接受培訓(xùn)的權(quán)利和機(jī)會，還要使進(jìn)城農(nóng)民工的子女與城市的同齡孩子享受同等的受教育的權(quán)利和機(jī)會。第五，加強(qiáng)對農(nóng)民工的法律援助，增設(shè)農(nóng)民工免費(fèi)法律援助機(jī)構(gòu)，免費(fèi)的法律援助機(jī)構(gòu)在農(nóng)民工之間普及法律知識，幫助農(nóng)民工解決經(jīng)濟(jì)糾紛（如討還欠薪、工傷醫(yī)療費(fèi)等），為覺醒的農(nóng)民工提供法律援助，用法律的武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益。第六，健全農(nóng)民工維權(quán)組織，成立保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益救助中心，發(fā)揮現(xiàn)有工會組織的作用，監(jiān)督企業(yè)行為、保障農(nóng)民工的權(quán)益。

解決農(nóng)民工問題不僅是國內(nèi)問題，而且還是國際問題。隨著中國進(jìn)入了WTO，中國不僅迎來了發(fā)展的機(jī)遇，而且面臨著巨大的挑戰(zhàn)。尤其是進(jìn)入2005年以后，隨著中國加入WTO協(xié)議實施進(jìn)入了第二階段，中國的優(yōu)勢產(chǎn)品（如紡織品、鞋類等勞動密集性產(chǎn)品）對歐美的出口大幅增加。面對大量廉價的中國產(chǎn)品進(jìn)入本國市場，歐美國家紛紛向中國揮舞貿(mào)易保護(hù)主義的大棒，其中的一個重要策略就是以中國的工人（尤其是農(nóng)民工）的社會保障等基本條件不符合國際條約規(guī)定為理由，對中國產(chǎn)品的人力成本構(gòu)成持懷疑態(tài)度。因此在國際經(jīng)濟(jì)糾紛中，歐美國家總是要用替代國的方式來衡量中國的人力成本，這使中國企業(yè)參加經(jīng)濟(jì)糾紛應(yīng)訴一開始就處于不利的局面。所以，拋棄陳腐觀念，切實解決中國的農(nóng)民工問題，建立和健全我國的社會保障體系已經(jīng)成為了當(dāng)務(wù)之急。

2004年1月，中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”,這說明我國政府承認(rèn)了農(nóng)民工的工人階級屬性和重要地位。2004年12月1日起施行的《勞動保障監(jiān)察條例》規(guī)定，如果用人單位克扣或者無故拖欠勞動者工資報酬，由勞動保障行政部門責(zé)令其限期支付勞動者的工資報酬；逾期不支付的，責(zé)令用人單位按照應(yīng)付金額50％以上、1倍以下的標(biāo)準(zhǔn)計算，向勞動者加付賠償金。2005年初，杭州等城市也相繼取消了農(nóng)民工辦理就業(yè)證等限制性措施。這些都是可喜的變化，顯示了政府構(gòu)建和諧社會的努力，也顯示了政府工作所帶來的成果。毋庸諱言，農(nóng)民工問題將是社會能否和諧的一個關(guān)鍵所在。構(gòu)建和諧社會，需要以人為本，已是一億人隊伍的農(nóng)民工，是構(gòu)建和諧社會不可或缺的力量，發(fā)揮他們的積極性，就是發(fā)揮人民群眾的積極性，解決他們的問題，也就是解決社會的問題。我們已把構(gòu)建和諧社會列為我們的努力目標(biāo)，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，我們必須對農(nóng)民工問題給予更多的關(guān)注，必須給予更多的政策，必須做更多的工作。這是時代對我們的要求，這是社會不可推卸的責(zé)任。

注釋：

①、辜勝阻，當(dāng)代中國人口流動與城鎮(zhèn)化，武漢大學(xué)出版社，1994。

②、朱力，準(zhǔn)市民的身份定位，社會學(xué)，2001年4期.

③、2004年11月14日新京報

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4、張敦福，城市農(nóng)民工的邊緣地位，青年研究，2000年第9期

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