長(zhǎng)三角法制協(xié)調(diào)問題初探

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長(zhǎng)江三角洲是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高、綜合實(shí)力最強(qiáng)的地區(qū)之一，也是市場(chǎng)化發(fā)育程度最高和最具活力的地區(qū)之一，長(zhǎng)三角地區(qū)占全國(guó)1%的土地和6%的人口，創(chuàng)造了18%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。現(xiàn)在，長(zhǎng)三角地區(qū)為了謀求合作和共同發(fā)展，又提出了經(jīng)濟(jì)一體化的主張和愿望，并采取了相應(yīng)的積極措施。實(shí)際上，這種一體化，并不限于純粹的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還涉及交通、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等一系列社會(huì)問題。長(zhǎng)三角的這種一體化進(jìn)程，不僅適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)統(tǒng)一的需要，而且還有相同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化背景為支撐。但是，要推進(jìn)這種一體化，僅僅靠相同的經(jīng)濟(jì)、文化和愿望是不夠的，還需要協(xié)調(diào)一致的法制作為保障。否則，地區(qū)間市場(chǎng)壁壘、體制障礙和規(guī)章制度相互不一致、不協(xié)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中勢(shì)必會(huì)增加企業(yè)包括政府的交易成本。

這些矛盾在很大程度上可以歸結(jié)為一個(gè)問題，那就是法制的不一致甚至相互沖突。如果為了地方利益、局部利益，兩省一市通過地方立法、制定規(guī)章、甚至出臺(tái)政策的方式，人為地設(shè)立貿(mào)易壁壘，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)以及市場(chǎng)準(zhǔn)入的困難，那么必然會(huì)嚴(yán)重阻礙了長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。可以這樣說，長(zhǎng)三角法制協(xié)調(diào)問題的解決已經(jīng)迫在眉睫。，“長(zhǎng)三角一體化”是經(jīng)濟(jì)界、學(xué)界乃至新聞界最熱門的關(guān)鍵詞，近兩年來各地各界召開的長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)研討會(huì)議已達(dá)100次之多。國(guó)內(nèi)外的學(xué)者們對(duì)長(zhǎng)三角一體化這個(gè)論題已經(jīng)進(jìn)行了深入、細(xì)致的研究，關(guān)于該論題的文章可謂汗牛充棟。然而，這些論文大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、歷史學(xué)甚至人類學(xué)的角度來闡述一體化問題，從法律角度探討該論題的可謂鳳毛麟角，對(duì)其系統(tǒng)研究更是付諸闕如。所以，從法學(xué)角度系統(tǒng)論證長(zhǎng)三角法制一體化的可能途徑、實(shí)現(xiàn)的可能性以及協(xié)調(diào)的程序是非常必要的。

途徑之一，改變傳統(tǒng)行政區(qū)劃的設(shè)置、職能和性質(zhì)，設(shè)立長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)特別行政區(qū)[i]。采取經(jīng)濟(jì)"特別行政區(qū)"的辦法，以確保個(gè)別具有特殊經(jīng)濟(jì)潛能的地區(qū)，克服傳統(tǒng)行政區(qū)劃的束縛，充分發(fā)揮其規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)的功能，行政區(qū)劃范圍的設(shè)定應(yīng)由國(guó)務(wù)院牽頭，三省市共同協(xié)商。既然三省市變成一地，法制協(xié)調(diào)的問題就迎刃而解了，只要在內(nèi)部做好法規(guī)、規(guī)章以及政策的清理工作，就可以達(dá)到法制的協(xié)調(diào)。表面上看，這種方案似乎相當(dāng)理想。然而，行政區(qū)劃是在長(zhǎng)期歷史發(fā)展的過程中逐漸形成的，立即消除并不具有現(xiàn)實(shí)可能性。但我們可以大大削弱行政區(qū)劃的一些東西，比如行政區(qū)劃的觀念、行政區(qū)劃下的考核體系等。如果不解決觀念問題，僅僅從行政區(qū)劃的角度去考慮法制協(xié)調(diào)問題是沒有實(shí)際意義的。如果不轉(zhuǎn)變觀念，沒有一個(gè)經(jīng)濟(jì)全球化的觀念，按照WTO的要求實(shí)現(xiàn)法制協(xié)調(diào)，單想靠擴(kuò)大地域是不能實(shí)現(xiàn)的[ii]。

途徑之二，國(guó)家成立"長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)管理局"，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)和實(shí)施與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章以及政策。可惜的是，這一方案在中國(guó)曾有過并不成功的先例，長(zhǎng)三角有關(guān)政府部門和企業(yè)已經(jīng)共建并參與了4個(gè)區(qū)域性合作組織,即長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)江流域發(fā)展研究院及長(zhǎng)江開發(fā)滬港促進(jìn)會(huì)。然而都是“議而不決，決而不行”，現(xiàn)在江浙滬競(jìng)爭(zhēng)的成分大于合作，都能算出合作的收益大于搏殺的收益，但大家都走入“囚徒困境”，于是都指望別人首先改變法規(guī)、規(guī)章以及政策，從而達(dá)到法制的協(xié)調(diào)，務(wù)虛現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這是觀念問題，還有就是權(quán)限問題。如"上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室"，權(quán)力非常有限，它僅有協(xié)調(diào)的責(zé)任，并無決策的權(quán)力，而各行政區(qū)劃地位顯赫，尾大不動(dòng)。實(shí)際上，法制的協(xié)調(diào)工作并無實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。其實(shí)，這種地方政府間組織在國(guó)外已有成功先例，為了對(duì)田納西河流域內(nèi)的自然資源進(jìn)行全面的綜合開發(fā)和管理，1933年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了“田納西流域管理局法”，成立田納西流域管理局（簡(jiǎn)稱TVA）。TVA的管理也因此成為流域管理的一個(gè)獨(dú)特和成功的范例而為世界所矚目。其中最重要的經(jīng)驗(yàn)就是實(shí)現(xiàn)法制的協(xié)調(diào)。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，州的權(quán)力很大。田納西流域地跨7個(gè)州，TVA要實(shí)現(xiàn)對(duì)田納西流域的統(tǒng)一開發(fā)管理，沒有法制協(xié)調(diào)是難以想象的。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過《田納西流域管理局法》，對(duì)TVA的職能、開發(fā)各項(xiàng)自然資源的任務(wù)和權(quán)力作了明確規(guī)定，TVA法的這些重要規(guī)定，為對(duì)田納西流域包括水資源在內(nèi)的自然資源的有效開發(fā)和統(tǒng)一管理提供了保證。同樣，長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)管理局"則應(yīng)賦于規(guī)劃、協(xié)調(diào)法規(guī)、規(guī)章以及政策的權(quán)力，甚至應(yīng)當(dāng)賦予地方立法權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角法制的協(xié)調(diào)。

途徑之三，通過地方立法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)，來達(dá)到法制的一體化。為了地方利益、局部利益，三省市的地方權(quán)力機(jī)關(guān)有時(shí)通過制定地方性法規(guī)的方式，人為地設(shè)立貿(mào)易壁壘，嚴(yán)重阻礙了長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。那么怎么才能實(shí)現(xiàn)法制的協(xié)調(diào)呢？解鈴還需系鈴人，地方立法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)無疑是最佳方案，這是一種事先控制，期望防止法制沖突問題的發(fā)生，而不是出現(xiàn)問題后的補(bǔ)救，以減少社會(huì)的總成本。這種協(xié)調(diào)機(jī)制需要及時(shí)和準(zhǔn)確的信息，但不幸的是這些常常難以做到的。我們至少面臨著以下幾個(gè)問題：其一，如何在地方立法上保持一致？其二，沒有立法權(quán)的城市，如何在法制上與各城市保持一致？其三，地方權(quán)力機(jī)關(guān)作出的協(xié)議的法律性質(zhì)和效力如何？如何保證這些協(xié)議在各城市的貫徹執(zhí)行？在國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)專門授權(quán)的前提下,以地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為中心,建立長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或成立一個(gè)立法技術(shù)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)上海與浙江、江蘇以及其他有立法權(quán)的單列市的立法工作,解決可能出現(xiàn)的立法沖突，或許能將立法沖突減小到最低程度。對(duì)于沒有立法權(quán)的城市的法制協(xié)調(diào)問題，我們應(yīng)變通地、切實(shí)地運(yùn)用好備案制度所賦予省級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮備案審查這個(gè)事后監(jiān)督的工具，以便達(dá)到法制的協(xié)調(diào)。

途徑之四，通過行政協(xié)議來實(shí)現(xiàn)法制協(xié)調(diào)。新一輪的長(zhǎng)三角熱，顯現(xiàn)出更為鮮明的年度烙印：政府的推動(dòng)力量，政府從后臺(tái)走上了前臺(tái)，從被動(dòng)走向了主動(dòng)，成為主導(dǎo)并推動(dòng)法制協(xié)調(diào)的最重要力量[iii]。2003年，法制協(xié)調(diào)工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步：旅游方面，取消了異地旅行社車輛不得跨區(qū)行駛的禁令；工商方面，三省市著名商標(biāo)享受同等待遇和同樣優(yōu)惠政策；求職方面，在寧波、蘇州等地取得的英語(yǔ)口譯等證書，開始“走遍長(zhǎng)三角”；金融方面，束縛資金流動(dòng)的繩子也開始討論松綁……與此同時(shí)，是一些法規(guī)、規(guī)章以及政策開始協(xié)調(diào)，并且重新規(guī)劃制定。雖然成績(jī)顯而易見，但是影響長(zhǎng)三角法制協(xié)調(diào)的不利因素，并沒有得到消解，一些阻礙一體化進(jìn)程的深層次原因尚未觸及。我們至少面臨著以下幾個(gè)問題：其一，行政協(xié)議的法律性質(zhì)和效力如何？如何保證行政協(xié)議在各城市的貫徹執(zhí)行？應(yīng)當(dāng)說，在現(xiàn)行行政體制不變，市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌、行政職能轉(zhuǎn)變的情況下，出現(xiàn)上述種種與法制協(xié)調(diào)化趨勢(shì)的要求所不和諧的矛盾，也是一種正常的、必然的現(xiàn)象。這背后的關(guān)鍵是：順勢(shì)而為，審時(shí)度勢(shì)，排礁清障，力求為法制一體化創(chuàng)造良好的環(huán)境。而在把“共識(shí)”化成“行動(dòng)”，最后實(shí)現(xiàn)“共贏”的過程中，要抓住一些契機(jī)，加力推動(dòng)，以期獲得突破性的進(jìn)展。其二，地方政府在法制協(xié)調(diào)的過程當(dāng)中起到什么作用?“政府萬能”還是“政府無能”？我們正向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向轉(zhuǎn)軌，政府對(duì)相對(duì)人的約束性越來越小，也不應(yīng)具有過多的約束力，法制協(xié)調(diào)問題的解決，很大程度上還是靠市場(chǎng)。要把政府調(diào)控機(jī)制從什么都管轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)政府創(chuàng)造一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境和條件。

最后，我們要談?wù)剠^(qū)域性法制協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)程序。“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)”，同樣，法制協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)過程也得遵守一定的方法、步驟，這本身就體現(xiàn)了正義。法制協(xié)調(diào)到底應(yīng)當(dāng)遵循什么程序呢？我們認(rèn)為，主要包括：識(shí)別區(qū)域法制沖突、確定立法標(biāo)準(zhǔn)、擬定協(xié)調(diào)方案、分析方案、分析方案和實(shí)施方案以及評(píng)價(jià)實(shí)施的效果與方案適度調(diào)整，等等。

總之，長(zhǎng)江三角洲的法制協(xié)調(diào)工作任重而道遠(yuǎn)。

[i]參見朱榮林：《長(zhǎng)江三角洲城市群協(xié)調(diào)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域研究》，載上海協(xié)作網(wǎng)2002年12月4日。

[ii]參見王豐、翟明磊：《“大上海”之路受阻何方？》，載《南方周末》2002年12月15日。

[iii]參見吳焰：《2003長(zhǎng)三角最鮮明烙印：政府推動(dòng)》，載《華東新聞》，2003年12月18日。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）