構(gòu)建有中國特色的權(quán)力制約機制 ——鄧小平權(quán)力監(jiān)督與制約思想研究

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【關(guān)鍵詞】鄧小平/權(quán)力監(jiān)督/權(quán)力制約/民主政治

【正文】

權(quán)力監(jiān)督與制約，是現(xiàn)代民主政治的核心問題之一。人類政治文明的歷史發(fā)展進程，證明了這樣一個事實，那就是在政治社會中，政治的核心問題就是政治權(quán)力的構(gòu)成形式問題。只有將政治權(quán)力置于一個有效制約的機制下，才能正常合理地運作，才不至于使掌握并行使權(quán)力的人濫用權(quán)力而導致民主制度的破壞。絕對的權(quán)力必然導致絕對的腐敗。因此，對政治權(quán)力必須進行監(jiān)督和制約，凡是不受監(jiān)督與制約的權(quán)力，必定會被濫用而導致政治的專橫與腐敗。在現(xiàn)代民主化進程中，對權(quán)力進行有效的監(jiān)督與制約，更是成為世界上各個國家共同面臨的、同時又是必須解決的問題。中國自然也不例外。中國社會長期奉行集權(quán)專制體制，革命勝利后，又由于種種原因，沒有能夠建立相應的制度來解決這個問題，從而使得傳統(tǒng)的集權(quán)體制在很大程度上被延續(xù)下來。而這種不受監(jiān)督和制約的集權(quán)體制的惡性發(fā)展，給中國的社會主義革命和建設(shè)造成了災難性的惡果。“”的教訓，引起了國人對這個問題的深刻反思。而作為帶領(lǐng)中國人民從“”的陰影中走出，邁向現(xiàn)代民主社會的第二代黨中央領(lǐng)導核心的鄧小平，則是比較早地認識到了這個問題。（注：應當說，鄧小平的思想在不同時期，有著不同的側(cè)重點。在70年代末至80年代初，主要側(cè)重于政治體制改革的問題，包括領(lǐng)導體制改革、加強和改善黨的領(lǐng)導等。因為這一時期的工作重點，主要是糾正“”在政治思想和路線方面的錯誤，撥亂反正；而80年代初期以后，則主要側(cè)重于經(jīng)濟體制改革方面的問題。當然，在鄧小平的思想體系中，政治體制改革和經(jīng)濟體制改革本身就是密切聯(lián)系、不可分割的。所以，有關(guān)權(quán)力監(jiān)督與制約的問題，是鄧小平在不同時期都始終予以關(guān)注的一個重要問題，是鄧小平關(guān)于政治體制改革思想理論的核心部分。）可以說，關(guān)于權(quán)力監(jiān)督與制約的思想，在鄧小平理論體系中占有極其重要的地位，是鄧小平憲政思想和政治體制改革思想的核心部分。

（一）

很長一段時間以來，在對于權(quán)力制約問題上，一直存在著種種的誤區(qū)。不可否認，權(quán)力制約思想是資產(chǎn)階級的政治家、法學家最早提出的，其代表，便是以“三權(quán)分立”為基本模式的分權(quán)制衡主張。于是，人們一談到權(quán)力制約，便立即同“三權(quán)分立”聯(lián)系起來。而鄧小平又說過：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。過去我們那種領(lǐng)導體制也有一些好處，決定問題快。如果過分強調(diào)搞互相制約的體制，可能也有問題。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第178頁。）“資本主義社會講的民主是資產(chǎn)階級的民主，實際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權(quán)鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第240頁。）有的人也就因此認為鄧小平是反對搞權(quán)力制約的。其實，這是一種誤解。鄧小平不贊成搞西方式的權(quán)力制約體制，并不意味著不贊成對權(quán)力進行有效的監(jiān)督與制約。相反，他從中國的歷史和現(xiàn)實出發(fā)，堅決主張建立有中國特色的權(quán)力監(jiān)督與制約機制，并把這作為改革黨和國家的領(lǐng)導體制、堅持和完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導的一個重要方面和重要內(nèi)容。鄧小平在1987年10月13日的一次談話中就曾明確指出：“我們要堅持黨的領(lǐng)導，當然也要有監(jiān)督、有制約”，這是“為了更好地加強和改善黨的領(lǐng)導。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第256頁。）

對權(quán)力進行監(jiān)督與制約，是現(xiàn)代憲法與民主政治的一項重要的政治原則，也是憲政與法治的精髓。而說到憲法與民主政治，資產(chǎn)階級又是先行的。曾經(jīng)指出：“講到憲法，資產(chǎn)階級是先行的。英國也好，法國也好，美國也好，資產(chǎn)階級都有過革命時期，憲法就是他們在那個時候開始搞起來的。”（注：《選集》第五卷，人民出版社1977年版，第127頁。）西方資產(chǎn)階級政治家和思想家關(guān)于權(quán)力監(jiān)督與制約思想和主張的核心，就是如何對國家權(quán)力進行有效管理，加以控制，在最大限度上減少乃至杜絕權(quán)力濫用的現(xiàn)象。法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”（注：孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1982年版，第154頁。）孟德斯鳩的這一思想，對西方國家民主憲政的發(fā)展，產(chǎn)生了重要影響。經(jīng)歷了資產(chǎn)階級革命后的西方各國，都在不同程度上確立了分權(quán)制衡的政治體制，并將權(quán)力監(jiān)督與制約作為實行“法治”的一個重要方面，建立了一整套權(quán)力制約機制。

首先，以權(quán)力制約權(quán)力，即通過民主政治體制本身形成的權(quán)力監(jiān)督與制約機制，對權(quán)力的運作加以規(guī)范和限制。這也是權(quán)力制約的主要手段。其基本模式，就是西方資產(chǎn)階級國家普遍采用的“三權(quán)分立”制度。其次，以法律制約權(quán)力，即將權(quán)力的行使規(guī)定在憲法法律的范圍之內(nèi)，通過憲法和法律約束權(quán)力，防止權(quán)力的濫用。這也是現(xiàn)代國家法治的基本要求。英國的憲法學家戴雪指出：法治首先意味著法律的絕對的至高無上和優(yōu)勢地位，它排斥政府的專斷、特權(quán)和廣泛的自由裁量權(quán)的存在。（注：A.V.Dicey,IntroductiontothestudyofthelawofConstitution,10thedition(1959),London:MacmillamEducationLtd.,reprintedin1985,p.202.）其三，以權(quán)利制約權(quán)力，即通過公民民主權(quán)利的確認與保障，對國家權(quán)力形成有效的監(jiān)督和制約機制。

毋庸置疑，西方資產(chǎn)階級國家的權(quán)力監(jiān)督與制約機制并不是十全十美的，它在內(nèi)容上，同樣存在著缺陷，（對此，西方的資產(chǎn)階級思想家與法學家也不否認）但是，它作為人類社會政治文明的產(chǎn)物，不乏合理的內(nèi)涵。中國傳統(tǒng)社會的政治體制中，雖然在一定程度上，也存在權(quán)力制約，但這種制約主要是通過兩種途徑實現(xiàn)的。一是要求權(quán)力行使者通過道德自律，通過個人的道德修養(yǎng)，來約束權(quán)力的行使，使其不至于濫用權(quán)力；二是通過上下級之間的縱向的權(quán)力制約，監(jiān)督權(quán)力的行使。從表面上看，這也是權(quán)力監(jiān)督與制約的模式，但實質(zhì)上，相對于現(xiàn)代民主政治所要求的以“制度”為主導因素的制約機制而言，它是一種以“人”為主導因素的制約機制，把對權(quán)力的監(jiān)督與制約，完全放在了“人”的因素上面。因此，它與現(xiàn)代民主政治所要求的權(quán)力監(jiān)督與制約是格格不入的，這種模式實行的結(jié)果，是更深層次的集權(quán)專制。

中國革命勝利后，由于在革命實踐中事實上形成的權(quán)威體制已經(jīng)牢牢確立，加上當時作為老大哥的蘇聯(lián)的政治集權(quán)模式的影響，使得在當時不可能建立有效的權(quán)力監(jiān)督和制約機制。雖然權(quán)威體制對于新中國政權(quán)的鞏固、對于中國社會的穩(wěn)定、對于加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導等方面，無疑是有一定的積極作用的，但是，中國社會畢竟是一個有著兩千多年封建傳統(tǒng)的國家，集權(quán)專制思想根深蒂固，一旦與權(quán)威體制結(jié)合，便會朝著極端化的方向發(fā)展。晚年之所以能夠發(fā)動“”，根本原因就在于這種最高權(quán)力不受制約的政治體制。對此，鄧小平有著清醒的認識。他說過：權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，“同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國際時期實行的各國黨的工作中領(lǐng)導者個人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)。我們歷史上多次過分強調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強調(diào)反對分散主義、鬧獨立性，很少強調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對個人過分集權(quán)。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第329頁。）“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主的各項制度，法制很不完備，也很不受重視。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第332頁。）鄧小平在總結(jié)晚年的錯誤原因的時候，也多次指出：在生前“沒有把過去良好的作風，比如說民主集中制、群眾路線，很好地貫徹下去，沒有制定也沒有形成良好的制度。”“我們黨的政治生活、國家的政治生活有些不正常了，家長制或家長作風發(fā)展起來了，頌揚個人的東西多了，整個政治生活不那么健康了，以至最后導致了‘’”。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第345頁。）

正是為了防止類似情況的再次發(fā)生，鄧小平提出了進行政治體制改革的任務，并指出：“政治體制改革的目的是調(diào)動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。改革的內(nèi)容，首先是要黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放的問題。第三個內(nèi)容是精簡機構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第177頁。）顯然，鄧小平把對權(quán)力的監(jiān)督與制約作為政治體制改革的核心問題提了出來。

（二）

鄧小平從中國共產(chǎn)黨過去歷次的工作失誤，特別是“”的教訓中，總結(jié)出了一條經(jīng)驗，即造成這些失誤和錯誤的一個重要原因，就在于對權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督與制約這一傳統(tǒng)的政治體制的弊端。因此，在十一屆三中全會前召開的中共中央工作會議的閉幕會上，鄧小平作的“解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看”的主題報告中指出：“黨內(nèi)確實存在權(quán)力過分集中的官僚主義。這種官僚主義常常以‘黨的領(lǐng)導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的面貌出現(xiàn)，這是真正的管、卡、壓。許多重大的問題往往是一兩個人說了算，別人只能奉命行事。”如果不實行改革，及時改變這種狀況，那么“我們的現(xiàn)代化事業(yè)和社會主義事業(yè)就會被葬送。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第141～142、150頁。）在此基礎(chǔ)上，明確提出權(quán)力監(jiān)督與制約的主張，并對權(quán)力監(jiān)督與制約作出了初步構(gòu)想。

鄧小平認為，傳統(tǒng)的政治體制中，對權(quán)力缺乏有效監(jiān)督與制約的弊端，主要表現(xiàn)在以下五個方面。

第一，官僚主義現(xiàn)象。官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。它的主要表現(xiàn)和危害是：高高在上，濫用權(quán)力，脫離實際，脫離群眾，思想僵化，機構(gòu)臃腫，辦事拖拉，不講效率，不負責任，壓制民主，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。造成官僚主義的原因，一是同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系；二是我們的黨政機構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導機構(gòu)中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責權(quán)限的嚴格明確的規(guī)定。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第327～328頁。）鄧小平指出：“官僚主義是小生產(chǎn)的產(chǎn)物，同社會化的大生產(chǎn)是根本不相容的。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第150頁。）

第二，權(quán)力過分集中現(xiàn)象。權(quán)力過分集中的具體表現(xiàn)，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導的口號下，不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導，往往因此變成了個人領(lǐng)導。全國各級都不同程度地存在這個問題。權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)人的負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導、民主集中制、個人分工負責制等等。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第328～329頁。）

第三，家長制現(xiàn)象。家長制是歷史非常悠久的一種帶有濃厚封建主義色彩的陳舊的社會現(xiàn)象，它的存在和影響在黨的歷史上產(chǎn)生過很大的危害。革命隊伍內(nèi)的家長制作風，除了使個人高度集權(quán)以外，還使個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具。不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權(quán)力不受限制，而別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關(guān)系。一些同志犯嚴重錯誤，同這種家長制作風有關(guān)。因此，“不徹底消滅這種家長制作風，就根本談不上什么黨內(nèi)民主，什么社會主義民主。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第329～331頁。）

第四，干部領(lǐng)導職務終身制現(xiàn)象。鄧小平指出：干部領(lǐng)導職務終身制現(xiàn)象的形成同封建主義的影響有一定關(guān)系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關(guān)系。這種實際上存在的領(lǐng)導職務終身制，不利于領(lǐng)導層更新，不利于年輕人上來，這是我們制度上的缺陷。這不是一個人的問題，是整個制度的問題，更多地是關(guān)系到我們的方針、四個現(xiàn)代化能否實現(xiàn)的問題。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第331、350頁。）

第五，特權(quán)現(xiàn)象。鄧小平指出：我們今天所反對的特權(quán)，就是政治上經(jīng)濟上在法律和制度之外的權(quán)利。搞特權(quán)是封建主義殘余影響尚未肅清的表現(xiàn)。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第332頁。）

如前所述，上述五個方面的弊端的形成，有著深刻的體制方面的原因。有學者認為，中國長期以來奉行的是權(quán)威體制，這種權(quán)威體制的基本特征是：一元集權(quán)型憲政模式、主要官員由長官任命、社會遵守長官意志、政府不廉低效、輕視民意等。權(quán)威體制在一定的歷史階段固然有其合理性與必要性，但存在著嚴重的弊端。鄧小平深刻反思國際共運史和我國建國后憲政實踐的教訓，總結(jié)了權(quán)威體制的主要弊端：首先，權(quán)威體制導致黨政不分，個人專權(quán)，以言代法。領(lǐng)導者為維護個人地位和權(quán)威，必然限制公民權(quán)利，從而妨礙了民主的發(fā)展和社會的進步；其次，權(quán)威體制容易滋生官僚主義，妨礙經(jīng)濟改革和社會生產(chǎn)力的發(fā)展；其三，權(quán)威體制難以保證政府平穩(wěn)更迭，難以保證國家長治久安。（注：王美舟：《權(quán)威、法治與鄧小平憲政思想》，載《廣東教育學院學報》1999年第4期。）因此，從根本上說，權(quán)威體制的最大弊端，就是對權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督與制約。鄧小平認為，要從根本上克服這些弊端，就必須形成一整套有效的權(quán)力監(jiān)督與制約機制，解決因權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約而形成的種種弊端，并提出了建立這種權(quán)力監(jiān)督與制約機制的基本思路。

1，要加強社會主義民主，健全社會主義法制，通過民主和法制的手段，建立并強化對權(quán)力的監(jiān)督與制約機制。鄧小平指出：在國家政治生活和各項事業(yè)中，由于中國共產(chǎn)黨居于領(lǐng)導的地位，黨的路線、方針、政策正確與否，工作做得好壞，關(guān)系著國家的前途和社會主義事業(yè)的成敗；同時，由于我們黨的執(zhí)政黨的地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習氣。因此，對于我們黨來說更加需要聽取來自各個方面包括各派的不同意見，需要接受各個方面的批評和監(jiān)督，以利于集思廣益，取長補短，克服缺點，減少錯誤。（注：《鄧小平文選》第二卷，第205頁。）

在加強對權(quán)力監(jiān)督與制約方面，民主與法治又是不可分割的。在加強民主的同時，必須強化法制，實行依法治國。法治是民主政治的產(chǎn)物，只有真正的民主政治社會，才能有健全、完備的法制，才能真正實行法治。現(xiàn)代社會法治的價值與基本功能，就是對國家權(quán)力的有效的監(jiān)督與制約。根據(jù)鄧小平的設(shè)想，運用法律手段加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約，必須從以下幾個方面入手：第一，要有健全的法律制度和完備的法律體系，使各項工作和活動都有法可依；第二，要維護法律的權(quán)威，不允許存在法律以外的特權(quán)，要真正做到法律面前人人平等；第三，建立和健全有效的法律監(jiān)督系統(tǒng)，嚴格依法行政；第四，提高全民的法律意識，特別是領(lǐng)導干部的法律意識，使他們在工作中嚴格依法辦事，減少和杜絕各種違反法律規(guī)定，濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。鄧小平特別強調(diào)了維護憲法權(quán)威、運用憲法來制約權(quán)力的重要性。他多次指出：全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事。（注：《鄧小平文選》第二卷，第371頁。）在談到關(guān)于憲法修改的問題時，鄧小平也強調(diào)：“關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來。”（注：《鄧小平文選》第二卷，第339頁。）隨后制定通過的新憲法即1982年憲法，在內(nèi)容上就充分體現(xiàn)了鄧小平的這一主張。

2，實行黨政分開。鄧小平認為，因權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督與制約而造成的權(quán)力過分集中、官僚主義等等弊端，在相當程度上與長期實行的黨政不分的體制有著很大的關(guān)系。因此，他把實行黨政分開作為政治體制改革中的一個重要問題提了出來。（注：在1980年的《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的講話中，鄧小平就把解決黨政不分、以黨代政的問題作為進行政治體制改革的一個重要原因（見《鄧小平文選》第二卷，第321頁）；而在1986年的《關(guān)于政治體制改革問題》的談話中，仍然強調(diào)：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導的問題。”（《鄧小平文選》第三卷，第177頁。）由此也可見鄧小平對黨政分開問題在政治體制改革中的重要性的認識是一貫的。）鄧小平指出：“黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題。我們堅持黨的領(lǐng)導，問題是黨善于不善于領(lǐng)導。黨要善于領(lǐng)導，不能干預太多，應該從中央開始。這樣提不會削弱黨的領(lǐng)導。干預太多搞不好倒會削弱黨的領(lǐng)導，恐怕是這樣一個道理。”（注：《鄧小平文選》第三卷，第164頁。）為了更好地解決黨政分開問題，進一步加強和改善黨的領(lǐng)導，首先必須明確黨的領(lǐng)導的職能。在黨政分開、黨和國家職能分開的情況下，黨的領(lǐng)導是政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導，通過制定并保證實施黨的路線、方針、政策來實現(xiàn)的。鄧小平指出：黨的領(lǐng)導“主要是政治上的領(lǐng)導，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹。”（注：《鄧小平文選》第二卷，第98頁。）“從原則上說，各級黨組織應該把大量日常行政工作、業(yè)務工作，盡可能交給政府、業(yè)務部門承擔，黨的領(lǐng)導機關(guān)除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出主要的時間和精力來做政治思想工作，做人的工作，做群眾工作。”（注：《鄧小平文選》第二卷，第365頁。）同時，“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當然是在黨的政治領(lǐng)導下進行的，政府工作加強了，黨的領(lǐng)導也加強了。”（注：《鄧小平文選》第二卷，第339～340頁。）因此，黨政分開并不是要否定黨的領(lǐng)導，而是要更好地加強和改善黨的領(lǐng)導，“我們要堅持黨的領(lǐng)導，當然也要有監(jiān)督、有制約。現(xiàn)在提出黨政分開，但不管怎樣還是共產(chǎn)黨領(lǐng)導，是為了更好地加強和改善黨的領(lǐng)導。”（注：《鄧小平文選》第三卷，第256～257頁。）當然，對于“黨政分開”的問題，不能機械地、片面地、簡單化地理解，那種認為只要黨政一分開，所有問題都能解決的規(guī)定，是極其錯誤的。在此，我們需要特別強調(diào)的是：第一，黨政分開并沒有、也不能否定黨的執(zhí)政地位；第二，要肯定和鞏固黨的執(zhí)政地位，關(guān)鍵在于提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政的藝術(shù)，解決好“善于領(lǐng)導”的問題，否則，只會進一步削弱黨的領(lǐng)導，“黨政分開”的問題也就無從談起了。

3，明確集體領(lǐng)導和個人分工負責的關(guān)系。為了加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約，提高工作效率，從根本上克服官僚主義，就必須在強調(diào)集體領(lǐng)導的前提下，明確領(lǐng)導者個人的職責和權(quán)限。鄧小平指出：官僚主義的一個重要表現(xiàn)，就是“我們的黨政機構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導機構(gòu)中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責權(quán)限的嚴格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題”。（注：《鄧小平文選》第二卷，第328頁。）為了克服這種現(xiàn)象，就必須在強調(diào)集體領(lǐng)導的同時，把分工負責的制度建立起來，“集體領(lǐng)導解決重大問題；某一件事、某一方面的事歸誰負責，必須由他承擔責任，責任要專。”（注：《鄧小平文選》第二卷，第282頁。）“現(xiàn)在各地的企業(yè)事業(yè)單位中，黨和國家的各級機關(guān)中，一個很大的問題就是無人負責。名曰集體負責，實際上等于無人負責。……所以急需建立嚴格的責任制。列寧說過：‘借口集體領(lǐng)導而無人負責，是最危險的禍害’，‘這種禍害無論如何要不顧一切地盡量迅速地予以根除’。”（注：《鄧小平文選》第二卷，第151頁。）公務員之家版權(quán)所有

（三）

如前所述，鄧小平在談到權(quán)力監(jiān)督與制約時，特別強調(diào)了制度建設(shè)與完善的重要性。他對于權(quán)力不受監(jiān)督與制約而造成的種種弊端及其表現(xiàn)的分析，也主要是從制度性缺陷的角度進行的。

長期以來，由于“人治”傳統(tǒng)的影響，我們在分析政治方面的問題時，總是特別強調(diào)“人”的因素，而忽視了“制度”方面的因素。對權(quán)力的授予與行使同樣也是如此。即使是在制定一些有關(guān)的措施時，在很大程度上也是建立在對掌握和行使權(quán)力者的良知和個人品質(zhì)的充分信任的基礎(chǔ)上的。人們不敢、也不愿設(shè)想那些掌握并行使權(quán)力的人“可能”會濫用他們手中的權(quán)力，去危害授予他們權(quán)力的人民的利益，理由就是這些人既然是人民所信任的，那么他們自然也就不會辜負人民的信任。如果對他們在行使權(quán)力的過程中進行監(jiān)督和制約，那么首先是對自己的不信任。即使有什么不是，通過思想道德教育，也就能夠解決。這種思想觀念的根源，無疑就是中國古代儒家所倡導的“性善論”。其實，這實際上只是善良的人的一相情愿。人是社會的人，必然受到社會環(huán)境的影響，正如恩格斯所指出：“人來源于動物界這一事實已經(jīng)決定了人永遠不能擺脫獸性，所以問題永遠只能在擺脫得多些或者少些，在于獸性和人性程度上的差異。”（注：《馬克思恩格斯選集》第三卷，第140頁。）壞人是如此，好人也不例外。

歷史的經(jīng)驗教訓告訴我們，把權(quán)力的使用維系于掌權(quán)者個人的良知、品質(zhì)，是非常危險的。被稱為美國憲法之父的麥迪遜說過：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能夠管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經(jīng)驗教導人們，必須有輔助性的預防措施。”（注：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館1997年版，第264頁。）正因為人不是天使，因而一個健全的社會不能沒有國家的管理；同樣，一個組織良好的社會，還需要對國家權(quán)力本身的管理。因為那些掌握并行使權(quán)力的人在行使權(quán)力的過程中，往往容易使權(quán)力自發(fā)擴張而超過應有的限度。在這種情況下，如果沒有必要的監(jiān)督和制約機制，那些掌握并行使權(quán)力的人就可以隨心所欲地濫用權(quán)力。（注：參見李秋心：《略論權(quán)力監(jiān)督與制約的重要性》，載《云南師范大學學報》1999年第2期。）對于這一點，鄧小平有著清醒的認識。他明察到了人的復雜性、可變性，提出了只有完善的制度，才能有效地對權(quán)力進行監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用而走向其反面。他在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的講話中指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事甚至會走向反面。即使像同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨和國家對他個人都造成了很大的不幸。”“斯大林嚴重破壞社會主義法制，同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。”因此，“領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”（注：《鄧小平文選》第二卷，第333頁。）只有從制度上著手，進行制度建設(shè)，健全各項制度，才能建立根本性的權(quán)力監(jiān)督和制約機制。例如，在解決干部領(lǐng)導職務終身制方面，鄧小平認為，關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定。（注：《鄧小平文選》第二卷，第331頁。）在反對特權(quán)方面，鄧小平同樣認為：克服特權(quán)現(xiàn)象，要解決思想問題，也要解決制度問題。除了強調(diào)公民在法律和制度面前人人平等外，還要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。對各級干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查。（注：《鄧小平文選》第二卷，第332頁。）

當然，在進行制度建設(shè)的同時，鄧小平特別注意處理好兩個關(guān)系，劃清兩個界限。由于鄧小平關(guān)于權(quán)力監(jiān)督與制約的對象，主要是黨和國家機關(guān)的權(quán)力，這就必然涉及到兩個問題：一是對權(quán)力進行監(jiān)督與制約同加強黨的領(lǐng)導之間的關(guān)系；二是權(quán)力監(jiān)督與制約同“三權(quán)分立”之間的關(guān)系。因此，處理好這兩者之間的關(guān)系，劃清這兩者的界限，是建立并完善權(quán)力監(jiān)督與制約機制所不容回避的問題。

首先，對黨和國家的權(quán)力進行監(jiān)督和制約，并不是要否定黨的領(lǐng)導，而是為了更好地堅持和加強黨的領(lǐng)導。鄧小平曾反復強調(diào)，必須堅持黨的領(lǐng)導。他在談到黨和國家領(lǐng)導制度的改革的時候也明確指出：“改革黨和國家的領(lǐng)導制度，不是要削弱黨的領(lǐng)導，渙散黨的紀律，而正是為了堅持和加強黨的領(lǐng)導”。（注：《鄧小平文選》第二卷，第341頁。）當然，反過來說，堅持黨的領(lǐng)導，同樣也不排斥對黨的領(lǐng)導權(quán)進行有效的監(jiān)督和制約。要堅持黨的領(lǐng)導，必須改善黨的領(lǐng)導；而要改善黨的領(lǐng)導，一個重要方面，就是要形成有效的權(quán)力監(jiān)督和制約機制。兩者是相輔相成的，而不是互相排斥的。

其次，對黨和國家的權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約，并要形成制度，但決不能照搬西方資產(chǎn)階級國家的“三權(quán)分立”的模式。鄧小平曾多次強調(diào)：我們的政治體制改革不能搬用西方那一套所謂的民主，不能搬用他們的三權(quán)鼎立。（注：《鄧小平文選》第三卷，第178、195、220、240、307頁。）這是因為“三權(quán)分立”的模式是與資產(chǎn)階級民主政治相適應的，而社會主義民主政治與資產(chǎn)階級的民主政治有著本質(zhì)的區(qū)別，自然也就不可能照搬他們的分權(quán)模式。（注：有學者認為：“鄧小平在所有涉及到對資產(chǎn)階級‘三權(quán)分立’學說批判意見時，全都是用的‘三權(quán)鼎立’，而不用‘三權(quán)分立’”，并認為這反映了鄧小平對西方資產(chǎn)階級分權(quán)學說的一種“揚棄”。（見宛小平：《論反腐敗與權(quán)力制約》，載《安徽大學學報》1999年第3期。）這種說法是不正確的。首先，從分權(quán)體制而言，“三權(quán)鼎立”與“三權(quán)分立”的含義是完全一樣的，并不是說只批判“三權(quán)鼎立”而不提“三權(quán)分立”，就是對“三權(quán)分立”有所肯定；其次，這個結(jié)論本身也是極不嚴肅的，這位學者在得出這個結(jié)論的時候，并沒有認真仔細地閱讀《鄧小平文選》。因為在《鄧小平文選》第三卷第220頁上清楚地寫著：“西方的民主就是三權(quán)分立，多黨競選，等等。我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。”）因此，“我們必須進行政治體制改革，而這種改革又不能搬用西方那一套所謂的民主，不能搬用他們的三權(quán)鼎立，不能搬用他們的資本主義制度，而要搞社會主義民主。我們要根據(jù)社會主義國家自己的實踐、自己的情況來決定改革的內(nèi)容和步驟。”（注：《鄧小平文選》第三卷，第241頁。）在權(quán)力監(jiān)督與制約制度的設(shè)計方面也是如此。中國只能根據(jù)自己的實際情況，設(shè)計符合中國國情的權(quán)力監(jiān)督與制約體制和模式。

值得注意的是，權(quán)力不受監(jiān)督與制約對我國政治和生活所造成的危害，在不同時期，是以不同形式表現(xiàn)出來的。在過去高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟時代，主要表現(xiàn)為政治上的集權(quán)而導致“”這樣的政治災難；而在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，則主要表現(xiàn)為權(quán)力與資本的結(jié)合，從而導致以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。隨著我國社會主義民主與法制的逐步健全，國家民主政治體制的逐步完善，人民民主意識的提高，過去建立計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上的高度集權(quán)的體制已經(jīng)失去了存在的基礎(chǔ)，發(fā)生“”那樣的政治災難的可能性已大大降低。但是，高度集權(quán)、權(quán)力不受制約的政治體制還沒有從制度上、觀念上被根除，在新的社會轉(zhuǎn)型時期，這種不受制約的權(quán)力進入市場，與資本結(jié)合，便形成了一種新的政治與社會之癌——腐敗。也就是說，在中國新的社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，其政治根源，就在于權(quán)力不受監(jiān)督與制約。中共十五屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中強調(diào)指出：要加強法制建設(shè)，健全依法行使權(quán)力的制約機制，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督，使廉政建設(shè)法制化。因此，建立和健全權(quán)力監(jiān)督與制約機制，是一項長期的歷史任務。這，也正是我們今天學習、研究鄧小平關(guān)于權(quán)力監(jiān)督與制約思想的主要目的與意義所在。