村級治理的困難與戰(zhàn)略

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20世紀(jì)80年代之后,社會資本的功能逐步得到重視。它由社會學(xué)家率先提出,而后被經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家等廣泛采納并用來詮釋和說明各自研究領(lǐng)域問題。早期的文獻(xiàn)主要致力于社會資本的內(nèi)涵、形式、特征和作用等。經(jīng)過二十多年的積累,社會資本理論和應(yīng)用研究不斷拓展。社會資本理論在西方學(xué)術(shù)界一經(jīng)出現(xiàn)就引起了廣泛的爭論。總體趨勢是越來越多的研究者對社會資本理論研究持肯定的態(tài)度。20世紀(jì)90年代以來,國內(nèi)一些學(xué)者也注意到了社會資本的解釋能力以及在中國社會的適用性。目前,社會資本理論被認(rèn)為是解決集體行動中個(gè)人利益與公共利益沖突的新嘗試。在這一方面,它之所以引起人們的關(guān)注,是因?yàn)樗C實(shí)或力圖證實(shí)信任、寬容和集體行動在解決社會問題時(shí)的重要性。

一、村級治理的困境:社區(qū)社會資本缺失

集體行動困境日益成為村級治理的普遍困境。由于干群之間、村民之間缺乏基于相互認(rèn)同而形成的基本的信任、團(tuán)結(jié)與合作,在村級治理活動中,更多的是猜測、質(zhì)疑甚至暴力。集體的規(guī)模越大,信念、價(jià)值理念更為多元化,就難以達(dá)成合作,促成共同利益。從社會資本的角度來看,村級治理的困境中所體現(xiàn)出來的是社區(qū)社會資本缺失。本文中所討論的社區(qū)社會資本可以這樣界定:嵌入于社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)并能提升社區(qū)治理績效的資源,是社區(qū)治理主體在社區(qū)治理過程中開展經(jīng)常性活動的互動中所形成的共享知識、理解、規(guī)范、規(guī)則、信任和期望。我們調(diào)查小組在T村作深入訪談時(shí),S書記講起的有關(guān)T村村級治理遭遇困境的兩個(gè)案例具有一定的代表性。

案例1:村級企業(yè)轉(zhuǎn)制與干群矛盾。1996年,村里的聯(lián)營企業(yè)由于受宏觀經(jīng)濟(jì)影響面臨的形勢也非常嚴(yán)峻。有一些行業(yè)不景氣聯(lián)營企業(yè)面臨一年虧損50萬元的可能。在這樣的背景下,村委會經(jīng)過反復(fù)討論后作出決定,將原有的一些低利虧損企業(yè)置換出去,盤活資產(chǎn),以贏得日后的發(fā)展。企業(yè)轉(zhuǎn)制使得當(dāng)時(shí)有200多名(占全村勞動力的近三分之一)村民失去了工作。村民不理解企業(yè)為啥要賣給私人?企業(yè)為什么要轉(zhuǎn)制?村民罵村干部是在“賣家當(dāng)”,肥了干部,便宜了老板,而村民卻丟掉了飯碗。因此對村干部意見很大,一度干群矛盾尖銳,群眾上訪不斷。一些人天天到村里要求解決工作問題,情緒激動,和村干部發(fā)生了激烈的沖突。甚至出現(xiàn)了扯破衣服、掀翻桌子等過激行為。村干部的情緒也很激動,認(rèn)為辛辛苦苦為村里企業(yè)找出路,村民不理解,干部的工作積極性也受到了很大的挫傷。

案例2:“箱子田”引發(fā)的筑路風(fēng)波。“要致富,先修路”。這正是T村遭遇的難題。T村的土地是“箱子田”,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,“箱子田”制約T村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。T村想引進(jìn)外資,但好幾個(gè)外商看了都搖頭走了。村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸如何突破?村兩委考慮設(shè)法利用312國道交通便捷的優(yōu)勢,加大招商引資力度,促進(jìn)村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要利用312國道交通便捷的優(yōu)勢,就必須筑一條連接312國道和村工業(yè)園區(qū)的道路。而“箱子田”的T村從哪里獲得這條路?通過村黨總支的不懈努力,幾經(jīng)周折后終于同鄰村達(dá)成協(xié)議,置換了20畝土地,規(guī)劃了村里連接312國道的對外通道。由于當(dāng)時(shí)村里財(cái)力有限,新路的建設(shè)只能分期實(shí)施,最初筑的是石子路。改道和筑石子路影響了村民的生活,村民意見很大。有的村民甚至認(rèn)為村干部熱衷筑路的目的是為自己撈好處。因此,曾連續(xù)三次把新建的圍墻推翻。村干部感到委屈和苦悶,自己在辛辛苦苦為村里想辦法謀利益,但為什么不能得到村民的理解和支持?

二、溝通與信任:走出村級治理的困境

哈丁的“公用地的悲劇”講述了公共草地上牧民過度放牧摧毀大家都賴以生存的整個(gè)草場的困境。最終大家都受罪。這種悲劇形成的核心是缺乏信任和溝通。在村級治理過程中,信任和溝通也是培育社區(qū)社會資本的重要路徑。

1.公民參與:促成溝通與信任。安斯坦(ArnstEin)認(rèn)為參與式治理是決策機(jī)會的再分配,使那些無資產(chǎn)者可以加入現(xiàn)行的政治及經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程,從而爭取有機(jī)會決定資源的分配、資訊的分配、政策的制訂、服務(wù)的運(yùn)行和利益的分布。聯(lián)合國的普及參與研究計(jì)劃(PopularResearchProject)認(rèn)為參與式治理使那些沒有控制力的人走在一起去增強(qiáng)對社會結(jié)構(gòu)的影響力。就村民參與的內(nèi)涵而言,有廣義與狹義的理解。狹義的村民參與主要指村民參與投票選舉的活動,這是現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)重要指標(biāo)。廣義上村民參與還包括對于村民公共利益、村莊公共事務(wù)管理等方面的參與。本文所討論的村民參與是基于廣義的理解與運(yùn)用,指村莊社區(qū)村民參與村莊社區(qū)事務(wù),從而推動村莊社區(qū)發(fā)展和治理績效的提高。主要包括村莊社區(qū)層面上的政治參與、村莊社區(qū)公共管理中的參與、村莊社區(qū)村規(guī)民約性制度的制定與執(zhí)行。村民參與是村莊社區(qū)建設(shè)的內(nèi)源性動力,其參與的規(guī)模、程序和制度化水平與村莊社區(qū)的整體發(fā)展具有直接的關(guān)聯(lián)性。

村民參與對于矯正政府、村委會與村民之間的矛盾,促進(jìn)相互溝通與信任具有重要意義。通過村民參與進(jìn)行有效溝通信息,上情下達(dá),下情上達(dá),不但有利于村級治理充分體現(xiàn)民意,沿著正確的方向進(jìn)行,還起到“安全閥”的功能,保證村莊共同體的穩(wěn)定。反之,當(dāng)村委會違背民意,村民對村委會懷有明顯的不信任感與離異感時(shí),村委會與村民之間的關(guān)系將日趨緊張。如果村委會沒有足夠的能力消解,很容易選擇強(qiáng)烈壓制村民參與的策略,這種做法在短時(shí)期內(nèi)可能有效,但這只不過是假象。村民參與一旦壓抑超過一定的限度,村委會與村民之間關(guān)系的緊張程度將達(dá)到新的水平。

村民參與對于促進(jìn)共同信念和價(jià)值理念的認(rèn)同也具有重要作用。它促使村民理解、配合和支持村級治理,降低村級治理,減少村級治理失誤。日益多元化、碎片化的社會,分歧和沖突的特征日漸明顯,各種意見和觀點(diǎn)不斷碰撞也是正常的。如果矛盾涉及的是群體性的,當(dāng)這種不滿和怨恨缺乏適當(dāng)而有效的途徑而以非常態(tài)方式釋放時(shí),就會以強(qiáng)烈的社會沖突、暴力等形式表現(xiàn)出來。研究表明:村民參與能加強(qiáng)村民對政府、村委會、政策的信心和信任,村民會予以執(zhí)行上的方便和合作。村民參與有助于激發(fā)村民對村級治理行為的認(rèn)同感和接受性。還有助于政府、村委會等改變過去自上而下的單一視角,采用自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角,從而真正保護(hù)村民的公共權(quán)利。

2.公民參與的治理網(wǎng)絡(luò)。社會資本的研究始于社會網(wǎng)絡(luò)分析,社會網(wǎng)絡(luò)分析的中心概念與社會資本研究所關(guān)心的問題在很大程度上是交叉的。社會網(wǎng)絡(luò)分析強(qiáng)調(diào)社會實(shí)體之間的關(guān)系以及這些關(guān)系之間的模式和含義。帕特南在他的社會資本概念中也強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò),但他稱之為公民參與網(wǎng)絡(luò),公民參與網(wǎng)絡(luò)在帕特南的社會資本概念中扮演了非常重要的作用。帕特南區(qū)分了兩種不同的網(wǎng)絡(luò)形式:水平網(wǎng)絡(luò)(將平等地位和權(quán)力的主體聯(lián)系在一起)和垂直網(wǎng)絡(luò)(將在等級和依賴不對稱關(guān)系中的不平等主體聯(lián)系起來)。帕特南認(rèn)為,公民參與網(wǎng)絡(luò)代表的是稠密的和水平社會聯(lián)系而且對整個(gè)社會有極其有益的附帶效益。而垂直網(wǎng)絡(luò)也能在一定程度上有利于解決集體行動問題。帕特南認(rèn)為:公民參與網(wǎng)絡(luò)增加了人們在任何單獨(dú)交易中進(jìn)行欺騙的潛在成本;公民參與網(wǎng)絡(luò)培育了強(qiáng)大的互惠規(guī)范;公民參與網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了交往,促進(jìn)了有關(guān)個(gè)人品行的信息之流通;公民參與網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)的是以往合作的成功,可以把它作為一種具有文化內(nèi)涵的模板,未來的合作在此之上進(jìn)行。我們調(diào)研組對于T村的調(diào)研發(fā)現(xiàn),T村在村級治理過程中構(gòu)建了一張村級治理網(wǎng)絡(luò),即村民參與的網(wǎng)絡(luò)。T村的村民委員會以及村民管理小組、老齡協(xié)會、群眾自治性管理部門、聯(lián)合工會、婦女代表會等覆蓋全村的治理網(wǎng)絡(luò)中遍布了“帕特南式的社會資本”。

(1)村民小組:最小的村務(wù)管理單位。村民小組具有熟人社會的特點(diǎn)。30戶~50戶的范圍也使村民具備共同交往和熟識的能力。村民管理小組作為最小的村務(wù)管理單位,成為T村村民參與村級治理的最基層的一條途徑。村民管理小組在組織村民活動、關(guān)心群眾生活、解決內(nèi)部矛盾等方面扮演了重要角色。村民小組類似熟人社會,它的成員在規(guī)范和文化方面具有同質(zhì)性。成員之間聯(lián)系越密切,對外聯(lián)絡(luò)越廣泛,彼此的信任度會越高,社會資本的存量會越大。

(2)村民代表:村兩委到村民的橋梁。T村建立的由村兩委到村民代表再到村民的聯(lián)系渠道,使村民代表成為黨總支、村委會聯(lián)系村民的橋梁。村民代表由村民選舉產(chǎn)生,每個(gè)村民代表聯(lián)系3名~7名村民。村民代表會議原則上每季度召開一次,會前7天~10天發(fā)議題預(yù)告,由村民代表向被代表的村民征詢意見和建議,并整理匯總,帶到代表會上陳述和表決。會議的決定再由代表反饋給村民。這樣一種模式一改過去往往由幾個(gè)村干部決定村里事情的局面。這一治理溝通網(wǎng)的建立,促進(jìn)了決策透明公開。并且,村民代表是村民自己選出來的,具有較高的認(rèn)同度和信任度。

(3)群眾自治性管理部門和崗位:長效管理機(jī)制的基礎(chǔ)。為了使基層自治組織運(yùn)行更加規(guī)范,T村設(shè)立了許多群眾自治性管理部門,同時(shí)相應(yīng)地設(shè)置了自治管理的崗位。對于這些崗位,T村都明確了崗位職責(zé),并在年末對相關(guān)人員進(jìn)行考核,考核結(jié)果向廣大村民公開。“創(chuàng)建衛(wèi)生村長效管理制度”是T村的一項(xiàng)特色制度。這項(xiàng)制度涉及的管理人員眾多,如村級保潔員、村民管理小組組長、環(huán)衛(wèi)清潔員、河道保潔員、綠化管理員等,多方面管理者共同協(xié)作,且每一個(gè)環(huán)節(jié)都責(zé)罰明確。

此外,老齡協(xié)會、聯(lián)合工會、婦女代表會以及活躍在T村的各支志愿者服務(wù)隊(duì),也是實(shí)現(xiàn)村民自我教育、自我服務(wù)、自我管理的重要渠道。

3.參與網(wǎng)絡(luò):培育社會資本的重要路徑。首先,村民參與網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化了村民共同體意識。共同體意識是村民參與公共事務(wù)的直接動力來源。由于地理?xiàng)l件的特殊性,村民仍具有強(qiáng)烈的本地感以及村莊共同體中地域性的村組認(rèn)同。村民(包括新村民)追求村莊的身份認(rèn)同。鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)仍然維持著家鄉(xiāng)觀念下的反哺意識,地域性的村組認(rèn)同,退休人員的人格魅力,村莊中互惠與懲罰機(jī)制,這些都是村級治理所依賴的社會資本。

其次,村民參與網(wǎng)絡(luò)培養(yǎng)了生機(jī)勃勃的普遍化互惠慣例,即我現(xiàn)在這樣誠懇地對你,希望你或者其他人能夠相應(yīng)地回報(bào)我。一個(gè)依賴普遍性互惠的社會比一個(gè)沒有信任的社會更有效率。村民參與網(wǎng)絡(luò)增加了交易中背信棄義的成本,有利于克服機(jī)會主義,從而使互利互惠的規(guī)范更加牢固。

第三,讓村民在網(wǎng)絡(luò)參與中直接受益。網(wǎng)絡(luò)參與也需要投資,如時(shí)間、財(cái)力、知識、信息等的投入,但它也能形成如就業(yè)、收入、保障、信息、知識、能力提升、心理滿足等利益。村民在網(wǎng)絡(luò)參與中直接受益,成為村民進(jìn)一步參與的直接動力。

第四,通過村民參與活動實(shí)現(xiàn)村民意識的社會化。社區(qū)角色社會化使每個(gè)社區(qū)成員都獲得適合自己身份、地位的社會角色,每一角色都有其權(quán)利義務(wù)及行為規(guī)范。關(guān)于社會化這一概念有不同的說法,本文這里所談及的社會化主要是指個(gè)體形成某一特定村莊社區(qū)所要求的參與村級治理的態(tài)度和行為的過程。

第五,村民參與網(wǎng)絡(luò)在體現(xiàn)過去合作成功的同時(shí),也為將來的合作樹立了摹本。社會資本存量有自我強(qiáng)化和積累的傾向,基于一次成功合作所建立起的聯(lián)系和信任會促進(jìn)未來其他不相關(guān)的任務(wù)時(shí)的合作。廣泛的村民參與網(wǎng)絡(luò)為成功的合作以及社會資本的積累構(gòu)建了基礎(chǔ)。

第六,村民參與的網(wǎng)絡(luò)具有促進(jìn)協(xié)調(diào)和溝通的作用,并且通過村民參與網(wǎng)絡(luò)放大了其他個(gè)人值得信任的信息。密集的互動聯(lián)系容易產(chǎn)生公共輿論和其他有助于形成培養(yǎng)聲譽(yù)的方式。

三、參與式治理與社會資本的培育

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中“信任”是建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的以宗法家族為核心的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。這個(gè)人文生態(tài)圈是傳統(tǒng)社會人們得以正常生活之必要前提,地域性和血緣宗族性是它的兩個(gè)顯著特點(diǎn)。這種信任是一種特殊信任,以交往關(guān)系為基礎(chǔ)的的信任,屬于典型的關(guān)系性社會資本。憑借的是交往主體間的特殊關(guān)系而認(rèn)定交往對方身上價(jià)值的至上性,具有著較強(qiáng)的同質(zhì)性。20世紀(jì)50年代,費(fèi)孝通在其《鄉(xiāng)土中國》一書中討論鄉(xiāng)土社會的基層結(jié)構(gòu)時(shí)提出“差序格局”理論。“我們的社會結(jié)構(gòu)本身和西洋的格局是不相同的,我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好象把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋。每個(gè)人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發(fā)生聯(lián)系”。改革開放之后二十多年的市場化邏輯以及城郊村民的大量流動,對于城郊村民價(jià)值觀念形成潛移默化的影響。當(dāng)代的中國城郊村莊正在日益原子化,“流動的村莊”取代了傳統(tǒng)意義上封閉的城郊村莊共同體。城郊村莊由原來的熟人社會向半熟人社會轉(zhuǎn)變的過程之中,原有理想類型意義上的傳統(tǒng)中國村莊正在經(jīng)歷一個(gè)歷史未有之大變局。在現(xiàn)代鄉(xiāng)土社會中,信任關(guān)系、社會資本是如何獲得與維持的呢?

1.重建信任:基于相互認(rèn)同而積累的信任。英國謝菲爾德大學(xué)政治學(xué)教授保羅?懷特利提出的“社會資本創(chuàng)造的可供選擇的模型”對我們分析這個(gè)問題頗有啟示。他考察了三種解釋模型:一是社會資本由個(gè)體的人格特征所創(chuàng)造。這些人格特征主要是由家庭內(nèi)部的社會化過程形成的,盡管它受到志愿性組織內(nèi)部個(gè)體之間互動的影響;二是社會資本由個(gè)體關(guān)于規(guī)范的信仰和道德密碼創(chuàng)造。這些信仰和道德密碼盡管也許會受到志愿性組織的影響,但從根本上說,它們是從早年生活中習(xí)得的一組內(nèi)化了的價(jià)值觀;三是社會資本是由“想象的”社群的成員身份創(chuàng)造的。

所謂“想象的”社群,指那種個(gè)體認(rèn)同的、但從未在面對面的基礎(chǔ)上實(shí)際互動過的社群。

由于遭受市場化和城市化的現(xiàn)代性的“破壞”,傳統(tǒng)村莊社區(qū)以血緣、地緣等關(guān)系為主的信任運(yùn)行機(jī)制在社會轉(zhuǎn)型期受到了沖擊,面對信任、合作等困境,村民們是以什么方式重建信任?我們可以從實(shí)踐中獲得一些啟示。基于相互認(rèn)同、社會道德以及村莊社區(qū)歸屬感可以積累社會信任和社會資本。這種相互認(rèn)同以及村莊社區(qū)歸屬感主要是通過持續(xù)的溝通、村民參與來實(shí)現(xiàn)的。溝通、村民參與是現(xiàn)代城郊村級治理過程中社會資本培育和積累的重要基礎(chǔ),是村民、干群相互認(rèn)同的重要方式。此外,禮儀和人情也是一個(gè)傳統(tǒng)而又重要的相互認(rèn)同方式。其最重要的特點(diǎn)就在于它是一種互惠互利的社會性交換行為,在這種交換行為中,有未加明確規(guī)定的義務(wù),即回報(bào)。社會互助也是一個(gè)重要的相互認(rèn)同方式。各種互助圈在具體事務(wù)上,一般是相對固定的。從互助對象來看,農(nóng)村民間的互助圈主要有以下幾種:血緣互助圈、姻緣互助圈、地緣互助圈、業(yè)緣和友緣互助圈等。村民小組具有熟人社會的特征,因此,在村民小組的活動中,禮儀和人情要素更顯得重要。

2.治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中資源的變化:社會資本在行動和結(jié)構(gòu)層面的過渡。保羅?懷特利的研究把我們關(guān)于社會資本產(chǎn)生來源的思考引向個(gè)人人格的培養(yǎng)和社會成員價(jià)值觀念形成的微觀層面上,那也就告訴我們,家庭環(huán)境、社區(qū)氛圍、社區(qū)教育等社會化過程是非常重要的。由社區(qū)內(nèi)部的社會化過程形成了社區(qū)特有的“人格特征”。從參與治理實(shí)踐的實(shí)證案例中可以發(fā)現(xiàn),盡管是一些村級治理中日常管理的一些小變革,但是卻有一條相當(dāng)明晰的主線,即圍繞村級治理布局了一張治理變革的網(wǎng)絡(luò),也是村民參與的網(wǎng)絡(luò)。這張治理網(wǎng)絡(luò)的變化體現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)以及嵌入在治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中資源--社會資本的變化,以及對于村莊社區(qū)治理過程中社區(qū)成員個(gè)人人格的培養(yǎng)和社區(qū)成員價(jià)值觀念形成的社會化過程的關(guān)注和努力,從而實(shí)現(xiàn)了社會資本在行動和結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面的過渡。