水資源短缺對策分析論文

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一、建設節水型社會是解決我國水資源短缺問題的根本出路

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是生態與環境的首要控制性要素。長期以來，我們注重經濟社會發展，卻忽略了水資源的承載能力；注重水資源開發利用，卻沒有同等重視水資源的節約和保護。隨著經濟社會的發展，我國人口資源環境的壓力加大，一些地方水資源過度開發、水環境過度破壞現象極為嚴重。

我國缺水問題一直存在，而且越來越突出。我國人均水資源占有量2200立方米，不足世界平均水平的30%。近20年來，全國地表水資源量和水資源總量變化不大，但南方地區河川徑流量和水資源總量有所增加，增幅接近5%，而北方地區水資源量減少明顯，其中以黃河、淮河、海河和遼河流域最為顯著，地表水資源量減少17%，水資源總量減少12%，其中海河流域地表水資源量減少41%、水資源總量減少25%。北方部分流域已從周期性的水資源短缺轉變為絕對性短缺。

水資源緊缺已成為威脅我國未來水環境安全的一個無法回避的問題，必須強化對水資源短缺的認識和節水意識。大力推進節水型社會建設，建立以水權水市場理論為基礎的水資源管理體制和節水運行機制。研究生態性水利和資源性水利，并使我國水利發展真正轉入現代水利、可持續發展水利的軌道。

建設節水型社會，這是保障我國經濟社會可持續發展的必然選擇。建設節水型社會，是解決中國水資源短缺問題最根本、最有效的戰略舉措，其意義和深遠影響不亞于舉世矚目的三峽工程和南水北調工程。

建設節水型社會是解決我國水資源短缺問題的根本出路，是一場深刻的社會變革和制度創新，需要全社會的共同努力。

二、節水型社會的本質特征和實現途徑

1.節水型社會建設的核心是制度建設

節水型社會的本質特征是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經濟手段為主的節水機制，建立起自律式發展的節水模式，不斷提高水資源的利用效率和效益，促進經濟、資源、環境的協調發展。建設節水型社會是對生產關系的變革，是制度建設，是一場革命。

節水型社會和通常講的節水，都是為了提高水資源的利用效率和效益，但傳統的節水更偏重于節水的工程、設施和技術等措施，偏重于發展節水生產力，主要通過行政手段來推動，而建設節水型社會，主要是通過制度建設，注重對生產關系的變革，注重經濟手段的運用。

節水型社會制度建設要解決的是全社會的節水動力和節水機制問題，使得各行各業、社會成員受到普遍約束，需要節水；能夠獲得經濟收益，愿意節水，使節水成為用水戶自覺、自發的長效行為。

2.節水型社會的實現途徑

（1）明晰初始水權。初始水權是國家根據法定程序明晰的水資源使用權。由于水資源是以流域為單元，因此首先要根據流域的水資源規劃，進行流域初始水權的分配，再確定各區域的用水權指標。在各流域或區域分配初始水權時，要保證生態用水和環境用水需求，并注意保留一部分用水權指標，作為經濟社會發展的水資源儲備。如黃河，多年平均徑流量為580億立方米，初始水權分配時，首先要扣除210億立方米的生態和環境用水，剩下的370億立方米才是可用于分配給沿黃省區的水權。

（2）確定水資源宏觀總量與微觀定額兩套指標體系。水資源的宏觀總量指標體系用來明確各地區、各行業乃至各單位、各企業、各灌區的水資源使用權指標，實現宏觀上區域發展與水資源承載能力相適應。例如，根據國務院的黃河分水方案，寧夏擁有40億立方米的黃河初始水權，這就是寧夏總的水資源宏觀控制指標，寧夏再把這個總量指標層層分解下去，層層都有指標，這就是總量控制。

水資源的微觀定額指標體系用來規定單位產品或服務的用水量指標，通過控制用水定額的方式，來提高水的利用效率，達到節水目標。如寧夏對74個行業、109項工業產品，制定了用水定額標準。

（3）綜合采用法律措施、工程措施、經濟措施、行政措施、科技措施，保證用水控制指標的實現。要特別注重經濟手段的運用，最重要的是制定科學合理的水價政策，實行"超用加價，節約有獎，轉讓有償"，充分發揮價格對促進節水的杠桿作用。

（4）用水戶參與管理。這套制度能否有效運轉，公眾的參與是非常必要的。如成立用水戶協會，參與水權、水量的分配、管理、監督和水價的制定。用水戶協會要實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。在寧夏引黃自流灌區，通過用水戶（村民）直接選舉的辦法，產生了905個用水戶協會，發揮了重要作用。

（5）制定用水權交易市場規則，建立用水權交易市場，實行用水權有償轉讓，實現水資源的高效配置。初始水權分配后，對新增用水需求，主要通過水權交易市場，進行用水權的有償轉讓來解決。這樣，買賣雙方都會考慮節水，社會節水的積極性被調動起來，水資源的使用就會流向高效率、高效益的領域。例如，2003年以來寧夏、內蒙古進行了"農業轉工業"的水權有償轉換實踐探索，由工業項目業主投資建設引黃灌區節水改造工程，把農業節約下來的水量指標用于滿足工業項目新增用水需求，初步實現了工農業發展和生態保護的多贏。

3.節水型社會建設中應注意的幾個問題

（1）要發揮政府的主導作用。主要有：建設節水型社會的政策支持和資金支持；根據水資源承載能力，調整經濟結構和產業結構，分配初始用水權；制定科學的水價形成機制和公平的水市場交易規則，監督水權交易；保障公民，特別是弱勢群體基本生活用水的權利和用水安全；保障生態用水和環境用水等等。

（2）無論是缺水地區，還是豐水地區，都要建設節水型社會。這是因為：第一，粗放的用水方式是粗放的經濟增長方式的表現，節水型社會建設是為了降低發展成本。第二，節水就是減污，如果不搞節水，就會產生大量污染，節水是為了減少污水處理成本。豐水地區和缺水地區建設節水型社會，目的都是為了提高水資源的利用效率和效益，都是為了促進科學發展。所不同的是：缺水地區的水權分配受控于"宏觀控制指標"，可以充分利用水權交易市場，實現水資源的優化配置；豐水地區的水權分配取決于"微觀定額指標"，注重發揮水價的調節作用，實現水資源的高效利用。

（3）要把節水與治污結合起來。節水與防污治污是緊密結合在一起的。節水需要分析水資源承載力，防污治污則需要分析水環境承載力。水環境承載能力指的是在一定的水域，其水體能夠被繼續使用并仍保持良好生態系統時所能夠容納污水及污染物的最大能力。水資源承載力體現在水的使用權上，水環境承載力體現在排污權上。在發放取水許可證的同時，必須研究和認證排水的許可問題。防污治污要建立宏觀控制指標和定額指標兩套指標，前者是根據水功能區劃，確定水域的納污能力，確定某一區域工業、農業、生活污染控制總量，后者是衡量每個排污單元的排污標準。水權可以交易，排污權也可以交易，從而形成企業保護水環境的激勵和約束機制。

三、水權轉換是水資源優化配置的重要手段

在社會主義市場經濟條件下，為解決水資源短缺問題，要研究并運用水權、水市場理論，充分發揮市場機制的作用，注重經濟手段在水資源配置中的重要作用。

1、水權轉換可以引導水資源向高效率、高效益方向流動，實現以節水、高效為目標的優化配置，為經濟社會發展提供水保障

寧夏煤炭資源豐富，發展工業成為寧夏加快經濟社會發展的必然選擇。即將開工建設的寧東能源重化工基地面臨最大的挑戰之一就是水資源問題，各建設項目投入運行發揮效益需要3．6億立方米水量。但是黃河流域水資源緊缺，計劃開工建設的火電廠由于沒有取水指標因而無法立項。水從哪里來呢？寧夏把工業新增用水的希望放在農業節水上。

這個地區農業用水占總用水量的95％以上，工業用水僅占3％，低于全國平均水平的20％，用水結構失衡。在水資源總量難以增加的情況下，要解決寧夏工業和城市發展用水問題，只能從實際出發，改變現有的水資源利用格局，調整用水結構，從宏觀上提高水資源的配置效率，從微觀上提高水資源的利用效率，確保自治區經濟社會發展的用水需求。

青銅峽灌區渠系水利用系數只有0.42，有一半多的水在輸水過程中浪費掉。如果灌區實施節水改造，平均每投入2.71元節水改造資金就能夠節約1立方米水。但由于政府的灌區改造資金不能完全到位，灌區節水改造項目難以進行。一方面是灌區節水有潛力，但資金缺口大；另一方面經濟發展需要電力，而火電廠卻由于沒有取水來源無法立項。面對這種情況，政府為促使企業發展，采取由政府投入1／3、企業投入2／3的辦法，對灌區進行節水改造，以提高水的利用效率，把節約的水量有償轉讓給火電廠。這樣火電企業每投入2元錢就獲得了1立方米水的使用權，解決了工業發展用水問題。目前，寧夏有兩個120萬千瓦的火電廠簽訂了協議，一個電廠的年用水量大體上是2000萬立方米。

灌區與火電企業之間這種有償轉讓水權的方式，改變了以往無償剝奪農民用水權益的做法，充分體現了市場的調節作用，產生了巨大的經濟社會效益，實現了"五贏"：一是通過水權轉讓，為電力企業提供了生產用水，贏得了寧夏區域經濟快速發展；二是企業用水得到保障，擺脫了制約的"瓶頸"，贏得了發展空間；三是拓展了水利融資渠道，灌區工程狀況得到改善，水資源的利用效率和效益得到提高，贏得了水資源的優化配置；四是保護了農民合法用水權益，輸水損失減少，水費支出下降，為農民贏得了經濟效益；五是在保障經濟社會發展的同時，沒有超采地下水資源，沒有超指標使用黃河水，贏得了良好的生態效益。

寧夏水權有償轉讓的重大意義在于走出了一條成功解決干旱地區經濟社會發展用水的新路。近幾年，黃河來水偏枯，供用水矛盾日趨突出，水資源短缺已成為黃河流域經濟社會發展的"瓶頸"。通過水權轉讓，在農業節水的基礎上，統籌城鄉水資源配置，通過工業支持農業節水，農業節水支持工業和城市建設，充分提高農業用水效率，保障今后工業乃至社會發展用水，是我國北方地區，尤其是黃河流域經濟社會發展的必由之路。

2、水權轉換既可以在企業和灌區之間進行，也可以延伸到地區和地區之間，整個黃河流域經濟結構用水的轉換，還可以跨流域進行流域之間的水權轉換

到內蒙古自治區調研時，發現當地水權轉讓試點工作也正在進行，而且水權轉讓的領域進一步拓展。有三件事給了我深刻的印象。一件是在烏拉特前旗。與寧夏的情況類似，也是通過電廠投資河套灌區進行節水改造，灌區向新建火電廠有償轉讓部分用水權。自治區領導介紹，他們對該區域內的水資源配置作了通盤規劃，哪一個取水項目用水權轉換的方式，哪一個用中水回用的辦法，哪一個用別的水源，有總的考慮。我認為，自治區領導提出了一個很重要的問題，每個地區都必須認真做好水資源規劃，總體實現水資源的優化配置。第二件事是在包頭市。與包頭市領導交談時了解到，該市由于經濟社會尤其是工業加速發展，迫切要求增加用水量。他們在黃河新修了一個泵站，但批復的取水指標小于實際用水需要，要求按照實際需要增加取水指標。了解到新的水權轉換的有關信息，可以通過投資進行灌區節水改造來換取增加水權指標，包頭市領導當即表態愿意拿5億元用于灌區節水改造，換取增加1億立方米的用水指標。這樣等于以5元錢的價格購買一方水的使用權。這給我們一個信號：黃河流域水權可以在區域之間整體轉換。第三件事。自治區領導提出，南水北調東線、中線通水以后，黃河下游幾個省的水資源指標比較多，能否增加內蒙古的用水指標。我回答了兩句話：可以增加指標，但增加的水權指標是南水北調的水權，而不是黃河的水權。也就是說，雖然內蒙古用的是黃河水，但要付南水北調水的價錢。自治區領導認為這種用水指標的轉換有道理，可以接受。因為，新增的水指標是用來發展工業，貴一點也能夠承受。這說明，跨流域進行水權轉換也有著現實基礎。

我認為，以上三件事有著內在的邏輯聯系，說明水權轉換開始在企業與灌區之間進行，并逐步探索延伸到流域內包頭地區與其他地區之間經濟結構用水的轉換，延伸到跨流域進行的流域之間的水權轉換。那么，整個黃河流域工業經濟的進一步發展、城市的擴大，水的來源一定程度上可以通過這種方式加以解決。以前各地缺水了，怎么辦？想到的往往是三件事：修水庫、打井、調水。現在通過水權轉換的方式，也能夠解決缺水問題。當然，節水改造不是無窮的，它有一個總量的概念。但現在至少開始走出一條新路，通過水權轉換的辦法解決水資源短缺問題。因此，我認為對黃河流域來講，水權轉換是解決流域經濟社會發展用水和水資源短缺問題的一把鑰匙。

3、進行水權轉換，必須加強制度建設，建立健全水權轉讓的政策法規

在社會主義市場經濟條件下，要做活水資源文章，既要研究技術問題、工程問題，還有很重要的一條，就是要研究制度問題、體制問題。原來我們比較多的是研究生產力的問題，現在要在研究生產力問題的同時，注重研究生產關系問題。通過生產關系的變革和調整，去促進生產力的發展，滿足經濟社會對水資源的需求。

大規模、跨行業、跨地區甚至跨流域的水權轉讓，對于提高水資源的利用效率和效益，推動流域和區域水市場的初步形成，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。但是水權轉讓一定要根據各地水資源的條件和經濟發展的水平來進行，不能搞一刀切，不能一個模式。目前，水權轉讓還處于試點階段，難免出現這樣或那樣的矛盾和問題，這些矛盾和問題要在實踐中去解決，在探索中去完善。寧夏在水權置換過程中，遇到一個很重要的問題，就是水權轉讓的年限問題。按照取水許可年限，水權轉讓合同只能訂五年，換取水許可證的時候再續訂。但對電廠來說，訂五年合同，與電廠的使用年限差距較大，操作起來比較困難。還有一種方式是按照渠道襯砌的使用年限來確定水權轉換年限。一般來說，渠道襯砌的壽命是10年，超過10年需要重新襯砌，因此涉及到水權轉讓的價格問題。現在投入2．71元錢襯砌渠道獲得1立方米水的使用權，那10年以后渠道襯砌的錢誰付呢？按照這個概念，如果訂10年合同每立方米水投入2．71元，那么訂20年合同，每立方米水使用權的價格應該是5．42元。這樣一分析，可以認為，水權轉換價格的底線應該是投入當地工程建設資金從而獲得水的使用權的價格，而高限應是當地跨流域調水的工程建設價格，那是最高價格。如果超過這個價格，那么需水方就不搞水權轉換，而是考慮跨流域調水了。市場價應在這中間浮動。另外，價格還需要與時間結合起來考慮。訂的協議轉讓時間越短，價格相對越低；時間越長，價格相對越高。

水權轉換的探索是一件十分有意義的事情，在一些地方出現了很好的勢頭。針對當前水權轉讓試點工作的發展形勢和所面臨的一些問題，有幾個方面的問題需要深入研究，逐步完善。

第一，加強政府宏觀調控。水市場是一個準市場，水權轉讓涉及工業、農業及農民利益等問題，情況較為復雜，不能完全由市場調節，需要政府和水行政主管部門加強宏觀調控，逐步利用市場機制，引導水權交易和水市場的建立。水權轉換應在當地水資源總體規劃的框架下，按照水資源合理配置的要求進行。

第二，明晰初始水權。要逐步建立完善兩套指標體系，一套是水資源的宏觀控制體系，一套是水資源的微觀定額體系。有了兩套指標的約束，各個地區、各個行業、每一項工作都明確了自己的用水指標和節水指標，節水責任就可以層層落實，水權轉讓也就有了基礎，各方權益才能從根本上得到保障。

第三，規范水權轉讓行為。各地應從實際出發，盡快出臺水權轉讓工作指導意見，使水權轉讓規范進行。要加快水資源綜合規劃和節水改造規劃的編制工作，建立并嚴格執行水權轉讓的可行性評價與審批制度等等，以保證水權轉讓有序進行。在水權交易時，必須分析灌區的節水潛力，水資源的供給、需求和缺水狀況，從節約用水、優化配置水資源和調整產業結構入手，論證水權轉讓的可行性和必要性。灌區只有節約出多余的水，才能實施水權轉讓，不能盲目地從事水權交易。

第四，合理確定水權轉讓年限。采用灌區改造等工程措施節水時，存在工程維護和工程老化等問題。工程老化后節水功能逐步喪失，渠道需要再次進行更新改造。到底水權轉讓的年限應該是多少，應該綜合考慮工程使用年限等因素來確定。

第五，科學確定水權轉讓價格。寧夏、內蒙古水權轉讓價格是按照節約單方水所投入的節水改造費用來確定的。這種定價顯然不能完全反映水資源的價值。水權轉讓的價格至少應該包括工程建設投入、經濟生態補償、更新改造和運行維護費等。各地應盡快研究建立具有可操作性的水權轉讓的價格形成機制。

四、節水型社會建設需要全社會的共同努力

1.黨中央、國務院高度重視節水型社會建設，作出了一系列重大部署

2000年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，首次提出建立節水型社會。2002年的《水法》明確規定："國家厲行節約用水，大力推行節約用水措施，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會"。2005年3月12日，總書記在中央人口資源環境工作座談會上指出，要把建設節水型社會作為解決我國干旱缺水問題最根本的戰略舉措。十屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，要建設資源節約型和環境友好型社會。

2.各地進行了一系列實踐探索，節水型社會制度正在建設

2001年3月，水利部確定甘肅省張掖市為全國首家節水型社會建設試點，目前已確立國家和省級節水型社會建設試點100多個。張掖市已經初步形成了"總量控制、定額管理、以水定地（產）、配水到戶、公眾參與、水量交易、水票流轉、城鄉一體"的節水型社會建設運行機制和體制，試點取得明顯成效，積累了寶貴經驗。開展了水資源綜合規劃，為全國范圍內初始水權的分配奠定了基礎。有22個省（自治區、直轄市）了用水定額，依法推行用水總量控制和定額管理制度，嚴格執行取水許可制度。許多缺水城市對超計劃用水實行累進加價收費，以經濟手段促進節水取得了突破性進展。

3.節水型社會建設的目標和主要任務

未來15年將是我國節水型社會建設的關鍵時期，主要目標是：到2010年，水資源利用效率和效益明顯提高，萬元GDP用水量年均降低6%以上；全國農業灌溉水有效利用系數從0.45提高到0.5，全國農業灌溉用水基本實現零增長；工業萬元增加值用水量從173立方米降到115立方米以下；服務業用水效率接近同期國際先進水平。到2020年，初步建成與小康社會相適應的節水型社會，力爭實現經濟社會發展用水零增長，在維系良好生態系統的基礎上實現水資源的供需平衡。

節水型社會建設的主要任務是建立三大體系：一是建立以用水權管理為核心的水資源管理制度體系；建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會管理體制。建立和完善包括用水總量控制和定額管理、水權分配和轉讓、水價等在內的一系列用水管理制度。二是建立與區域水資源承載能力相協調的經濟結構體系，實現從"以需水能力定供水能力"到"以供水能力定經濟結構"的轉變。三是建立與水資源優化配置相適應的節水工程和技術體系。

4.共同努力建設節水型社會

第一，政府要發揮主導作用。要把建設節水型社會作為各級政府的任期目標，建立健全水資源節約責任制，做到層層有責任，逐級抓落實。要編制好節水型社會建設規劃，抓好試點，到2010年，初步建成一批國家級節水型社會試點和示范區。要加大政策支持力度，健全法規體系，制定完善嚴格的產業準入標準和節水標準；實行階梯制水價制度和超計劃、超定額用水收費制度，推進農業用水價格改革；積極推行有利于水資源節約和保護的財稅政策。要拓寬投融資渠道，加大投入力度。

第二，社會公眾要發揮主力軍作用。節水型社會建設與我們每個人都息息相關，需要社會公眾的廣泛參與。要進一步提高公眾對我國水情的認識，增強節水意識。要積極參與節水型社會建設的規劃、政策制定，主動配合實施。要倡導文明的生產和消費方式，形成良好的用水習慣，建設與節水型社會相符合的節水文化。

未來15年，將是我國節水型社會建設的關鍵時期。要以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，全面落實中央提出的構建和諧社會要把群眾利益放在首位的要求。當前和今后一個時期，要調整中央水利投資結構，抓好直接面向農業、農村和農民的病險水庫除險加固、保障農村飲水安全、推進灌區兩改一提高、落實水庫移民政策法規這四件大事。

水資源是關系我國經濟社會可持續發展的戰略資源。面對我國水資源短缺的嚴峻形勢，水利工作者必須肩負起兩個使命：一是通過水利發展，不斷滿足經濟社會對水的需求；二是轉變水利發展模式，建設節水型社會，推動經濟增長方式的轉變。讓我們行動起來，為建設資源節約型和環境友好型社會而不懈努力！

作者介紹：汪恕誠，國家水利部原部長。江蘇溧陽人，研究生學歷，高級工程師。

1997年1月國務院任命為國家電力總公司副總經理，中共國家電力公司黨組成員，1998年后任國家電力公司副總經理，中共國家電力公司黨組成員。1998年11月任水利部部長。1999年4月兼任國家防汛抗旱總指揮部副總指揮。2003年3月連任水利部部長。是中共十六屆中央委員。2007年4月27日卸任。