當前經濟執法與司法經濟的關系

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本文作者：吳丹丹工作單位：中南大學

一、經濟執法與經濟司法概述

從詞語結構上我們可以看出，“經濟執法”是由“經濟”和“執法”所組成的詞組。所以要考察經濟執法的概念則必須理解經濟和執法兩個詞的含義?！敖洕币辉~來源于希臘語，意思為“管理一個家庭的人”。在《牛津高級英漢雙解詞典》中，關于“經濟”的解釋有三種：第一種是（金錢、力氣、時間、資源等的）節省、節約，第二種是理解，第三種是（國家的）經濟管理、經濟制度。通說認為“經濟”是指社會物質資料的生產和再生產過程，包括物質資料的直接生產過程以及由它決定的交換、分配和消費過程。執法有廣義和狹義的兩種理解。廣義的執法是指一切執行法律、適用法律的活動，包括國家行政機關、司法機關和法律授權、委托的組織及其公職人員，依照法定職權和程序，貫徹實施法律的活動。狹義的執法僅指國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權的過程中，依照法定職權和程序，貫徹實施法律的活動。[1]246本文述及的執法是指其“狹義”的執法，即僅指行政執法，不包括國家司法機關及其公職人員依照法定職權和程序，貫徹實施法律的活動。因此，經濟執法是指國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員依照法定的職權和程序執行經濟法的法律規范的活動。經濟司法的涵義是隨著經濟法的發展而不斷完善的。所以對經濟司法概念的探討也首先從對經濟法概念的分析入手。關于經濟法的概念非常之多，筆者不一一詳述，只介紹幾種代表性觀點。有的學者認為“經濟法是調整在國家協調經濟運行過程中發生的經濟關系的法律規范的總稱”；[2]37也有的學者認為“經濟法是調整需要國家干預的經濟關系的法律規范的總稱”；[3]還有學者認為“經濟法是調整在國家調節社會經濟過程中發生的各種社會關系，以促進社會經濟實現國家意志預期目標的法律規范的總稱”。[4]68筆者更為贊同第三種觀點，即漆多俊教授的“國家經濟調節說”。因為這種觀點所體現出的經濟法研究是在一定限度之內，其更能清楚地將經濟法與民法、行政法相區分開來。筆者認為，經濟司法是指人民法院、人民檢察院依據法定職權和法定程序對國家經濟調節過程中的經濟糾紛案件和經濟犯罪案件進行審判和檢察的司法活動。經濟司法應包括經濟審判制度和經濟檢察制度兩個方面。

二、經濟執法與經濟司法的斷裂及其原因分析

（一）經濟執法與經濟司法斷裂的現狀之所以說經濟執法與經濟司法之間存在斷裂，原因是作為經濟法實施中密不可分的兩個環節之間出現裂痕或不通暢，有經濟執法而無經濟司法的狀況時有發生。經濟執法主體在執法過程中，難免會出現侵犯公民權益的現象。這種現象表現為作為的不合法或明顯不合理和不作為。下面筆者結合環境污染以及政府財政稅收兩個方面的例子來闡述我國經濟執法與經濟司法之間的脫節現象。環境污染案件的例子有很多，其中比較典型的是2005年12月7日北京大學法學院三位教授和三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設立松花江流域污染治理基金，以恢復松花江流域的生態平衡，保障鱘鰉魚的生存權利、松花江和太陽島的環境清潔的權利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權利，但卻至今未果。環境污染和資源保護等公害案件直接造成不特定多數人的人身及財產損害，此類案件與公民的權利密切相關。由于我國環境污染呈上升趨勢，生態破壞加劇，環境安全保護迫在眉睫。環境污染受害者的廣泛性和不特定性，使得法院對受害者以個人身份提起訴訟資格產生懷疑。同時，受害者以個體微薄之力來對抗具有強大經濟基礎的法人，往往無力也無法通過訴訟主張權利。在動、植物等資源遭受破壞的生態環境案件中，甚至找不到明確的受害人來對抗破壞者的行為。面對這種狀況，如果執法部門予以查處，那么也可以間接保護人民群眾的利益。但是如果經濟執法部門不作為，那就可能造成損害的進一步擴大，公民的利益將無從得到保護。如果公民能夠對經濟執法部門的這種不作為提起訴訟的話，那么就可謂是“一箭雙雕”，既可以使經濟執法部門的不作為受到處罰，同時也可以使環境污染問題得到解決。同樣在財政稅收方面，經濟執法主體更多地表現為作為，這種作為既可能是不合法的也可能是不合理的。侵犯納稅人利益稅收執法行為可以是征收稅款的不合法行為，也可以是稅款使用上的不合法及不合理行為。在稅收征管階段，納稅人有知情權、申訴抗辯權、復議訴訟等權利。而在稅款的使用問題上，納稅人卻沒有監督的權利。既然稅款的征收和使用是一個不可分割的過程，那么監督用稅權就不應該被忽視，并且這應是納稅人一項意義重大的權利。對于像我國這樣稅收收入占財政稅收90%以上的稅收大國來說，缺失這一權利可以說是一個很大的遺憾。稅收監督權在具體制度上體現為納稅人訴訟。當今，很多國家都已經建立了納稅人訴訟。在美國，納稅人可以對與自己無法律上直接利害關系的違法支出提起返還稅金等訴訟請求；在日本，納稅人訴訟亦有廣泛的實踐。然而在我國卻沒有納稅人的任何規定，這顯然是不合理的。經濟執法與經濟司法的斷裂遠不止筆者舉出的這兩個例子，經濟執法的違法行為很多都得不到處罰，公民和相關組織也不能就此訴訟，只能讓一些得不到處罰的違法者逍遙法外，實在令人心痛。（二）經濟執法與經濟司法斷裂的原因有經濟執法而無經濟司法的現象，反映出我國在經濟司法救濟上的不足。如果經濟執法行為僅僅侵害了特定當事人的合法權益，那么直接利害關系人就可以提起訴訟，這可以用行政訴訟法或民事訴訟法來解決。但是，當經濟執法行為侵害了社會整體利益而又無直接利害關系人時，法院又根據“不告不理原則”來解決，則出現了經濟司法救濟的空白?，F行法律的不足，加之我國經濟法救濟制度的缺失，使得我國經濟執法與經濟司法斷裂的情況愈加嚴峻。筆者通過對現行法律制度的考察分析，得出我國經濟執法與經濟司法斷裂之原因，概括起來有：1．民事訴訟制度與行政訴訟制度的局限性我國的民事訴訟制度與行政訴訟制度更多地體現為保護私人利益，而對公共利益的保護就顯得有些力不從心。其存在的局限性是造成經濟司法救濟缺失的一個重要原因。首先，原告資格的局限性。按照傳統的三大訴訟法理論，原告必須是按照《民事訴訟法》第108條規定，起訴者必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；《行政訴訟法》第41條規定，提起訴訟的原告須是認為具體行政行為侵犯合法權益的公民、法人或者其他組織。對于這些條款的通常理解是，只有公民、法人和其他組織因自己的合法權益受到侵犯或者與他人發生權益爭議，才能以原告資格向人民法院提起訴訟，要求人民法院行使司法審判權保護其合法權益，而與案件沒有直接利害關系的公民、法人和其他組織無權向人民法院提起訴訟。這樣的規定顯然造成經濟執法中在侵犯不特定人的利益時，受害人將會被擋在訴訟大門之外。那么對于一個倡導法治的國家來說，訴訟途徑的缺失，將意味著公民權利的喪失。其次，“不告不理”原則也造成了民事訴訟制度與行政訴訟制度的無力應對。由于司法權不會主動介入具體的糾紛中，所以這種被動性就決定了其不但不應用在私人訴訟領域，同樣也不適用公益訴訟。當然“不告不理”原則有其存在的合理性，但同時也體現出了其在經濟司法救濟方面的局限性。再次，即使打破現行“原告資格”的障礙，受案范圍也將是阻礙經濟司法救濟的故障。行政訴訟法規定僅對具體行政行為的合法性進行審查，對涉及面更加廣泛、效力更強的抽象行政行為卻無權審理。這顯然縮小了公民的訴訟權利，也不利于對經濟執法的全面監督。2．經濟法訴訟制度的缺失經濟法訴訟制度的建立不僅是社會法律實踐的一種外部需求，也是其發展到一定程度時的內在要求。我國經濟法的發展歷經了從無到有、從弱到強，逐步成為獨立的部門法的過程。但較之比較完善的經濟法的實體法而言，卻缺失自己的訴訟制度。這使得經濟法雖然在理論上有很高的地位，但是在實踐的訴訟中卻很多都處于空白狀態，從而造成了經濟法中實體法與程序法發展的極度不平衡。經濟執法一旦有違法情形，很難通過一個有效的訴訟方式來解決，這也就造成了經濟執法與經濟司法的斷裂。實體法的內容和精神是通過程序法體現出來的，缺失程序法的實體法在實踐中就會顯得蒼白無力。同樣經濟法也不例外。經濟法的調整對象是關系國家利益和社會公共利益的經濟關系，一旦這種經濟關系受到侵犯，其后果往往是同時侵犯特定民事主體的利益和社會公共利益。這種特殊性就決定了經濟法的救濟制度與民法和行政法的救濟制度有本質上的區別，所以建立經濟法獨特的訴訟制度就顯得尤為重要。此外，經濟法的調整方法具有綜合性，是集經濟處罰、民事責任和刑事責任于一身的具有特殊性的調整方法。因此，適用經濟法的訴訟制度也應具有多樣性，但我國現有的三種訴訟制度對經濟違法行為的追究卻具有很大的局限性。如果一個經濟違法行為同時需要被追究民事、刑事和行政責任時，根據現行法律的規定，至少要適用兩種程序法，即刑事訴訟法和行政訴訟法，這就需要在不同訴訟程序之間進行轉換，從而增加了訴訟成本，為了克服這種弊病，經濟法就需要有自己特有的訴訟制度。當不特定的大多數人受到損害時，無訴訟途徑可循的老百姓就只能忍氣吞聲，這種日積月累的民怨或不滿如果沒有一個合理且理智的輸出途徑，必然會影響我國民主法治的建設和發展。那么我們要建立一個什么樣的訴訟制度才能符合社會法律實踐的需求和經濟法的實體法的要求呢？首先，這種訴訟制度必然要彌補現行法律制度的不足。也就是首先必須要突破原來民事訴訟制度和行政訴訟制度的“原告資格”的局限性。其次，這種制度應是區別于民事訴訟制度與行政訴訟制度的經濟法特有的訴訟制度。程序法與實體法這種天然的對應性決定了經濟法訴訟制度所具有的精神理念與經濟法所具有的精神理念是一致的，這也就決定了經濟法訴訟制度是經濟法所特有的區別于民事訴訟制度和行政訴訟制度的一種訴訟制度。

三、經濟執法與經濟司法的契合———經濟公益訴訟

經濟公益訴訟在國外其立法和實踐早已有所發展。在立法上具體的標志是1890年美國國會通過的《謝爾曼反托拉斯法》。這部法律主要禁止企業間橫向聯合進行限制競爭行為和壟斷、企業兼并行為，被公認為是現代經濟法誕生的標志。該法不但創制了一個新的實體法律部門，同時也創制了一種新型訴訟制度———經濟公益訴訟制度。而從各國的法律實踐來看，在環境保護方面，自20世紀70年代以來，美國包括《清潔空氣法》和《清潔水法》在內的12部聯邦環境資源法律都通過“公民訴訟條款”，賦予公民以提起司法復審資格，為公民或公眾團體就環境公益提起行政訴訟提供了強有力的保障；在反壟斷執法方面，德、日、美、法等國的反壟斷執法機構，雖然都屬于行政系統，但卻一致地表現出明顯的司法化傾向；同樣在稅收方面，尤其是在稅款使用方面，或稱為用稅監督方面，美、英、法、日等國家都承認納稅人的起訴資格。那么究竟什么是經濟公益訴訟呢？經濟公益訴訟是指“人民法院在當事人和其他訴訟參與人的參加下依法對違反經濟法、侵犯國家經濟利益、擾亂社會經濟秩序的行為進行審理并判決，以處理經濟違法行為的活動。”[5]30其特征有以下三點：第一，訴訟主體的多元化。訴訟主體的多元化是建立在擴大訴訟主體基礎之上的，這個擴大就是要打破原有訴訟制度中對“原告資格”的規定。經濟公益訴訟的訴訟主體應包括無直接利害關系的任何組織和個人，其代表國家起訴經濟違法行為人。第二，制裁手段的一體化。上文提到一個違法行為應承擔的責任可能同時兼具民事、行政和刑事等不同性質的責任，那么如果建立了經濟公益訴訟制度，就不需再適用多個訴訟模式，而可以直接適用一個訴訟模式———經濟公益訴訟。可以說，經濟公益訴訟具備了經濟違法行為所承擔的各種責任。第三，經濟公益訴訟具有其特殊的訴訟規則。由于作為程序法的經濟公益訴訟必須要適應經濟法適用的內在要求，所以經濟公益訴訟在立法技術運用上必然要確定自己獨特的規則。具體的規則表現為：一是起訴的前提不只是限制在已經造成現實損害的違法行為，也包括有可能發生的潛在威脅下的損害的情形；二是在舉證責任方面，應該主要由被告來負責舉證；三是在保障和獎勵機制方面，訴訟機制應當對原告予以適當的傾斜。建立經濟公益訴訟制度具有其必然性。由于本文探討的是經濟執法與經濟司法的契合問題，所以本文只從這方面來談建立經濟公益訴訟的必然性。建立經濟公益訴訟，既能填補經濟司法不作為的空白，又能使經濟執法的違法行為具有可訴性。首先，經濟公益訴訟解決了原告是否適格的問題。由于大多數經濟執法侵犯的都是不特定人的利益，致使對經濟執法的訴訟大多因原告不適格而被駁回。而經濟公益訴訟首先就指出了提起公益訴訟的主體是任何組織和公民，這就解決了經濟司法原告不適格的問題。當然解決原告適格這一問題并不是單純的在法律上規定出任何組織和公民都可以提起訴訟，更重要的是要降低訴訟成本，否則公民和組織在很大的成本壓力下將會放棄訴訟，這樣法律的規定將會是一紙空文。因此，在具體的制度設置上要盡量保護原告的利益，通過設立訴訟專項基金等方式減輕原告的訴訟負擔。其次，經濟公益訴訟使經濟執法具有可訴性。國家行政機關在經濟執法過程中首先應該遵循法律法規，以合理的方式執行法律。作為一項義務的經濟執法同樣也是一項權力，這就可能導致濫用權力的現象，包括作為和不作為。但是如果沒有法律很好的監督，沒有一個可訴的機制，那么在法律監督斷裂的空白地帶就很可能滋生腐敗，發生濫用權力和越權情況。因此經濟公益訴訟就成為連接經濟執法與經濟司法的一座必不可少的橋梁。再次，經濟公益訴訟為經濟司法提供法律依據。對于經濟司法，同樣是要遵守法律法規的規定。因此法律沒有規定的司法機關同樣也不能履行經濟司法職能。那么對于違法的經濟執法行為，經濟司法在法律法規沒有規定的情況下也會顯得無力。如果建立了經濟公益訴訟，就為經濟司法提供了法律依據，司法機關就可以依據法律規定懲治違法的經濟執法行為。經濟公益訴訟的作用是非常明顯的，在國外早有發展。所以我國應盡快建立經濟公益訴訟制度，借鑒和吸收國外經濟公益訴訟制度的精華。這一制度的建立不單單是確立一項法律訴訟制度，還要與其他訴訟制度相配合，同時也區別于其他訴訟制度，并形成自己的特色，即獨特的原告制度、訴訟費用制度、舉證責任制度以及激勵約束制度等。這些特殊制度的設置一方面是因為經濟法訴訟制度的內在需求，另一方面也是為了調動更多訴訟主體的參與。但是在實踐中可能會面臨一個比較大的問題，就是從范圍比較狹小的“原告資格”擴大到相對比較大的維度時會不會造成濫訴的可能。這就需要在設制經濟公益訴訟時做到“適度”。那么在具體設制時應注意以下幾個問題：首先，在原告制度方面，對“利害關系當事人”的解釋應從其權利、利益或義務受到直接影響的“明顯的當事人”擴大到作為間接受損害的相對人。但并不是任何人均可以提起經濟公益訴訟。具有原告資格的主體具體應包括三大類：個體、社會團體和國家特設機關。其次，在訴訟費用方面，有些學者認為為了提高人們提起公益訴訟的積極性，更好地保護公益，公益訴訟案件不能收取受理費。筆者認為完全的不收取費用是不現實的，也是不合理的。對于這一問題我們可以根據不同主體而有所區別：如果是人民檢察院和國家特設機關作為起訴主體，那么這部分必要的訴訟費用就應由國庫開支，而原告是公民個人或公益組織，我們可以借鑒歐美國家的做法，可以允許其緩交或減免訴訟費。但是在結案后仍應按照訴訟標的額由敗訴方交納。再次，在舉證責任方面，一般情況是舉證責任倒置，但這種情況也只限于起訴主體是公民個人和公益組織的情況，如果起訴的主體是人民檢察院和國家特設機關，則還是應該承擔必要的舉證責任。最后，在激勵約束制度方面，給予原告適當的獎勵是非常必要的，因為只有使原告在訴訟中得到利益，才能激發他們的積極性，使更多的人參與到經濟公益訴訟中來。但是，同時也要有比較健全的約束機制，否則，有可能會造成濫訴或是被告通過私下和解而造成訴訟資源的浪費，以及被告向原告施壓等使其中途撤訴的情況等。那么，如果要防止濫訴就可以采用罰金的方式。對于被告通過私下和解與被告向原告施壓等使其中途撤訴等情況就要適當地限制原告的自由處分權。