海南省農村宅基地流轉模式分析

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[摘要]采用調查及實證分析法，研究海南省作為全國農村試點，在農村宅基地流轉方面進行的改革創新。分析認為：（1）三亞力村土地出讓模式，實現了城鄉建設用地統一市場和“同地、同權、同價”，是今后改革的主要方向和終極目標；（2）保亭什進村土地入股模式，農民的參與性較高，且能獲得長久持續的收益，是改革的另一重要方向；（3）陵水港尾村土地發展權置換模式，建立了土地發展權補償機制，意義深遠；（4）海口田心村宅基地退出補償模式，為偏遠落后地區盤活農村集體建設用地提供了一個可行的途徑。海南省的實踐完成了農村宅基地向集體經營性建設用地的轉變，徹底打開了農村宅基地流轉的市場機制，實現了城鄉建設用地統一市場的目標，并且根據不同情況因地制宜地進行多種模式的探索，積累了寶貴的基層實踐經驗。

[關鍵詞]土地制度；集體建設用地流轉；農村土地制度改革；海南省；宅基地

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出要“建立農村集體經營性建設用地入市制度和改革完善農村宅基地制度”。要實現上述改革的目標，集體經營性建設用地從哪里來？占農村建設用地絕大比重的宅基地，能不能實現向集體經營性建設用地的轉換，并順利入市？這些是值得研究的問題。當前，集體經營性建設用地主要是一些鄉鎮企業和村辦企業用地，量非常有限，如果農村宅基地不能完成向集體經營性建設用地的轉換，那么農村集體建設用地閑置浪費的現象仍然得不到解決，農村土地的資產屬性仍不能被喚醒。近些年，我國多個省市進行了農村宅基地流轉的實踐，取得了一定的成效，相關學者在這方面也取得了豐富的研究成果。劉衛柏（2012）認為要實行無償與有償并存的農村宅基地使用制度和建立農村宅基地有限流轉制度。盧艷霞（2013）認為農村宅基地退出要逐步推進，不能一步到位，收益要全部返還農村。張義博（2014）通過對“宅基地換房”、“聯建”和“地票交易”三種典型模式研究認為，除了成都聯建模式中農民主導地位較強外，其他宅基地流轉模式大多以政府為主導，農民的話語權和知情權不夠，往往導致農民權益受到侵犯。張夢琳（2014）認為市場力量主導、宅基地跨區域流轉更有利于資源優化配置和農民利益維護，但目前尚沒有一種模式已經完全具備上述特征。馬智利認為在宅基地流轉中找到市場與政府之間的利益平衡點，實現企業和個人之間利益的最優化配置是今后努力的方向。胡方芳（2014）認為，在欠發達地區，農民宅基地流轉取決于宅基地的資產實現程度和社會保障替代程度之間的“理性”權衡。楊雪鋒（2015）認為不同代際農民工退出宅基地意愿不同，應分步進行引導。總體看來，其他地區關于農村宅基地流轉的模式多以政府為主導的城鄉建設用地增減掛鉤模式為基礎，改革的深度不夠，城鄉二元土地結構的桎梏仍未解決，農村宅基地流轉的市場機制尚未打開。自2009年以來，為了支持海南國際旅游島建設，國務院和國土資源部相繼批準海南省作為全國農村土地制度改革試點，允許農村集體經濟組織和村民利用集體建設用地自主開發旅游項目試點，自此，海南省在集體經營性建設用地入市、農村宅基地流轉方面進行了積極探索，逐漸形成了三亞力村土地出讓模式、保亭什進村土地入股模式、陵水港尾村土地發展權置換模式和海口田心村宅基地退出補償模式。每種模式特點各異，適用條件不同，但都順利實現了農村宅基地向集體經營性建設用地的轉換，打開了農村宅基地流轉的市場機制，實現了城鄉建設用地統一市場和“同地、同權、同價”的目標。

1三亞市力村土地出讓模式

力村位于三亞市天涯鎮，距離三亞市區30km，共有村民54戶，297人，是海南典型的少數民族村。全村土地總面積62.27hm2，農用地58.00hm2，其中耕地16.32hm2，農村宅基地4.27hm2。1.1主要做法。1.1.1以規劃為先導，進行宅基地整治。力村原有農村宅基地4.27hm2，共有村民54戶，戶均宅基地面積0.079hm2，遠高于每戶0.015hm2的占地標準。為了節約集約用地，力村編制了《三亞天涯力村綜合示范區控制性詳細規劃》，根據規劃，1.72hm2集體建設用地用作村民宅基地，0.88hm2用于集體所有的產權酒店，其余1.67hm2作為經營性建設用地用于旅游開發建設使用。同時，為了支持力村的發展，使土地開發形成規模效益，在符合規劃的前提下，三亞市政府將力村范圍內20.00hm2新增建設用地直接安排給村集體使用，新增的20.00hm2建設用地，不改變集體所有權性質，不辦理土地征收，直接辦理農轉用手續。連同通過宅基地整治結余的1.67hm2，力村共有21.67hm2農村集體建設用地可以用于旅游開發建設使用。1.1.2實施集體建設用地價格評估。為了充分維護農村集體土地權益，確保農民的集體土地出讓過程中利益不受損，防止企業侵占農民利益，三亞市建立了農村集體建設用地評估集體決策機制，并規定評估地價不得低于同區域、同時點、同類別國有土地使用權土地評估價格的70%。2013年5月，受托的土地評估公司對力村擬出讓的21.67hm2集體經營性建設用地進行了評估，最終土地評估總價為2.49億元，合1149.05萬元/hm2。達到了當地土地征收補償價格124.50萬元/hm2的9倍多，集體建設用地的市場價值得到充分顯現。1.1.3探索集體建設用地出讓。按照集體建設用地與國有建設用地“同地、同權、同價”、建立城鄉建設用地統一市場的改革路線設計，力村進行了集體建設用地出讓的探索。在市政府相關部門的監督指導下，力村將21.67hm2集體建設用地參照國有建設用地進行了出讓，并簽訂了《集體建設用地使用權流轉合同》。1.1.4合理分配土地增值收益。力村集體建設用地出讓收益采取以下方式進行分配：先扣除農戶新建安置住房費用、各類拆遷補償、青苗補償、村民產權酒店建設等各類村集體經營性物業與設施的投資、新增用地農轉用費用及相關稅費等成本后，剩余土地流轉凈收益的20%上繳市政府，其余80%歸集體經濟組織所有并納入集體財產，主要用于農村產業發展和基礎服務設施建設。1.2創新亮點。1.2.1建立了集體土地評估制度，顯化了集體土地資產價值。力村集體建設用地評估的實踐，在參照國有土地評估的過程中，使集體土地的資產價值得到充分挖掘和顯現，實現了城鄉建設用地“同權、同地、同價”，顯化了集體建設用地的市場價值，為集體建設用地入市、平等地享有國有土地同等權益打下了堅實的基礎。1.2.2實行集體建設用地出讓，建立了城鄉統一的土地市場。力村將農村集體建設用地進行出讓，并簽訂了《集體建設用地使用權流轉合同》，完成了集體建設用地同國有建設用地平等入市的轉變，使農村集體土地所有權主體地位得到充分發揮，充分維護了農民的土地權益，實現了城鄉建設用地統一市場的制度改革變遷。從根本上打破了城鄉兩元結構（土地、戶籍）中土地方面的桎梏，有力地釋放了農村大量的存量土地資源，為農村的發展、農民的致富、農村面貌的改善等方面提供資本化的保障，更能夠吸引社會資本廣泛地參與到中國新農村的發展建設中。1.2.3合理分配土地收益，實現了村民、政府和企業的共贏。在力村的實踐中，實現了農民、政府和企業之間的共贏。首先，村民獲得了80%的土地增值收益，土地權益得到最大化的實現和保障；政府通過收取一定的稅費和土地流轉收益，即能解決支持農村發展的配套資金，又能獲得項目開發所帶來的就業、稅收、產值增加等其他經濟和社會效益；企業的社會資本參與不僅極大地改善了農村的生活面貌、帶動了農村的經濟發展、減少了政府對農村投入的壓力等問題，也讓企業獲得了發展的機會。

2保亭縣什進村土地入股模式

什進村地處海南保亭黎苗族自治縣三道鎮，原是一個傳統落后的村莊，全村農戶數48戶，183人，全部為黎族，土地面積51.18hm2，其中農田面積7.93hm2，坡地面積4.80hm2，林地面積34.95hm2，宅基地面積3.49hm2。2.1主要做法。2.1.1以規劃為先導，進行宅基地整治。什進村村民48戶，原來全村宅基地面積3.49hm2，戶均宅基地占地面積726.67m2。經過宅基地拆舊建新，每戶新宅按照住宅面積不超過175m2、加上庭院和附屬設施占地面積不超過200m2的標準修建，新宅占地約0.96hm2，節余出建設用地2.53hm2，比原來用地節約72.5%。然后，將節余出來的2.53hm2建設用地進行經營性開發，用來建設酒店、客房、商鋪等旅游設施項目。2.1.2堅持集體土地所有權不變，以土地使用權入股。什進村農村宅基地流轉在堅持集體土地所有權性質不變的前提下，將集體土地所有權、使用權、經營權、收益權分離，采取村企合作入股模式，村民以土地使用權入股到公司，公司提供開發建設所需要的全部資金，土地由公司按照規范進行開發建設經營，并定期向農戶支付土地合作分紅，使農民對土地擁有持久的收益權。2.1.3建立村企合作模式，村民參與運營和發展。什進村新村建設總投資2.8億人民幣，全部由企業承擔。在后期項目運營過程中，企業優先選擇本村農戶適齡勞動力，安排相應的工作崗位，并負責相關農民培訓經費及購買務工工人的社會保險。變農民為股東、變農民為工人、變民族文化為旅游產品，農民股份收入及工資收入與公司運營效益掛鉤，從而將企業與農民緊緊捆綁在同一條利益鏈上。2.2創新亮點。2.2.1村企合作，農民參與經營。什進村在集體建設用地流轉中采取了村企合作開發模式，農民以地入股，企業出資開發建設，在項目運營中農民以企業員工的形式參與經營，按勞取得工資收入，并能以股東的身份定期獲得分紅，村民的收益與項目運行效益息息相關，村民的主人翁地位得到了充分體現，極大地調動了農民主動參與的積極性。2.2.2村民不失地，長久持續收益有保障。什進村在集體建設用地流轉中保持了集體土地所有權和使用權不變，土地的所有權仍然屬于農民集體，土地的使用權仍然屬于村民，村民的土地權利主體地位沒有改變，只是將土地使用權與經營權分離，村民將土地使用權轉化為了公司股權，企業獲得了土地的經營權，企業以公司化模式進行開發運營并獲得收益，村民以股權定期獲得分紅。農民在不失地的前提下，實現了長久收益有保障。

3陵水縣港尾村土地發展權置換模式

港尾村原是陵水縣光坡鎮一個偏僻落后的小村莊，該村位于香水灣開發區腹地。港尾村居民104戶，人口414人，宅基地面積6.80hm2，屬于一線海景資源，位于陵水縣重要濱海旅游區香水灣旅游開發區腹地。3.1主要做法。3.1.1進行土地發展權置換，將級差地租全部返還給農民。建設用地價格最大的影響因素就是區位。因為土地位置的不同，導致其價格差異顯著，從而產生級差地租。土地置換是指將不同區位的土地權益進行置換，并對級差地租進行補償的一種交易模式。在以往操作中，土地置換一般在國有建設用地與國有建設用地之間展開。陵水縣港尾村對這一模式進行創新，在集體建設用地與國有建設用地之間進行了土地置換，并對農民的土地級差地租進行了補償。由于港尾村地處香水灣旅游開發區腹地，土地價值較高，尤其在一線海景日益稀缺的背景下，按照現行的土地征收補償標準，村民的抵制情緒較高，土地征收十分困難。為了推進香水灣開發建設的同時又不損害農民的權益，陵水縣進行大膽創新，將港尾村位于海岸一線的舊村6.80hm2宅基地，與二線具有居住比較優勢的同等面積的國有存量建設用地進行置換，把港尾村從原址整體搬遷出來，重新規劃建設新村，舊村土地通過市場“招拍掛”出讓，所得級差土地收益全部返還給港尾村，用于新村建設和發展村集體經濟。3.1.2進行新農村建設，發展集體經濟。港尾村利用所得的土地級差收益，大力推進新農村建設和村集體經濟的發展。新村按照新農村規劃統一建設，新村劃分為三大功能區：住宅居住區、村民休閑活動廣場、民俗商業街區。在住宅居住區，按照家庭人口數量，每個家庭根據家庭人口、原有住房面積等綜合條件不同，分別獲得86m2二居、124m2三居，152m2、190m2四居，228m2、266m2五居等不同戶型的樓房；在休閑活動區，有村民文化體育活動中心、農家書屋等公共設施；商業街區主要由海南情調茶飲、風情酒吧、特色風味小吃、黎族民俗商品等商業鋪面構成，是村民進行生產經營的新場所。經過土地發展權置換，不但使村民舊房換成新房，而且配套的商業街還能為村民增添致富門路，村民可以通過發展特色餐飲，經營農家樂、小店鋪等獲得持續經營收入。3.2創新亮點。3.2.1發現了土地的發展權價值。陵水縣港尾村進行集體建設用地置換，它的積極意義在于發現了集體建設用地的發展權價值，港尾村的實踐實際上是對農村土地發展權的置換和補償。港尾村原有6.80hm2農村宅基地，位于一線海景，土地市場價值較高。但由于我國目前城鄉二元土地政策的約束，港尾村擁有的6.80hm2集體建設用地并不能實現順利入市，不能向國有建設用地一樣公開出讓，不能進行經營性開發建設，實際上是集體建設用地發展權的缺失。按照土地發展權理論，既然限制了農村集體建設用地發展的權利，就應該給土地權利主體進行一定的補償，以彌補對土地發展權制約帶來的損失。陵水縣政府采取了土地置換的方式，用一塊位于海岸二線、發展條件次之但居住條件優越的國有存量土地換取港尾村地理位置優越、更加適合開發建設的一線海岸用地，將村民從舊村搬到新址，將舊村土地由集體建設用地調整為國有建設用地，將新村土地由國有土地調整為集體建設用地，保持村民土地面積不減少、土地所有權性質不變。完成置換后，原來位于一線海景、限制開發的舊村集體建設用地轉換為了可以開發國有建設用地，僅僅是做了土地所有權的轉換，政府未增加一分錢的投資，土地的價值就大大提高，很顯然，土地價值的增值部分就可以看作是舊村土地發展權的價值。3.2.2進行發展權補償。經過置換后，政府將舊村6.80hm2一線海景土地以“招拍掛”方式進行公開出讓，增值收益部分返還原農村集體經濟組織，其實是對農村土地發展權的補償。這一模式對今后我國建立土地發展權補償機制具有重要意義。土地發展權補償不僅僅限于集體建設用地，對農村耕地等其他土地同樣適用，由于國家處于糧食安全和生態環境保護的需要，根據土地用途管制規則，限制農村土地變換用途，對農村土地的發展權就構成了一定的限制，農民的土地權利就受到了損失，為了提高農民保護耕地的意識，激勵農民自愿保護耕地，必須對農村土地的發展權進行補償。

4海口市田心村宅基地退出補償模式

田心村位于海口市南部，隸屬瓊山區大坡鎮福昌村委會，距海口市區58km。田心村共有村民56戶，人口260人，農村宅基地面積6.53hm2，戶均1166.67m2，宅基地嚴重超標，閑置浪費現象嚴重。4.1主要做法。4.1.1以規劃為先導，劃分功能區。首先編制《田心村控制性詳細規劃》，根據規劃，將全村規劃為居住區、鄉村旅游服務區、生態預留區三部分。在居住區，規劃建設13棟3層雙拼洋房公寓，每戶建筑面積124m2。其中，平均每戶建筑占地面積42m2，加上綠地及道路等其他用地，平均每戶占地約120m2，全村56戶村民新居建設僅需集體宅基地0.67hm2，能節省宅基地面積5.86hm2，節約宅基地面積達到89.71%；旅游服務區總占地面積約2.67hm2，修建游客中心、度假酒店客房、餐廳等配套設施，住宿接待能力約200人；其余土地作為生態預留用地，暫時規劃為生態休閑用地。最終目標是將田心村打造成“生態農莊”，發展鄉村旅游。4.1.2分散退出，逐步推進。為了改變村容村貌，推進新農村建設，2009年底，全村32家農戶83位村民與企業合作，成立了“海口田心樂生態農業專業合作社”，農民以土地（包括耕地、林地、園地和宅基地）入股、企業提供開發建設資金，成立合作社，雙方按約定分紅。海口田心樂生態農業專業合作社成立后，農民收入由過去單一的農產品收入外，加上青苗補償、勞務收入、股權分紅，2010年的人均收入超過15，000元，比2009年的人均收入6，000元增長了近兩倍；2011年農民人均收入達2，000元；2013年突破3萬元。在農民收入大幅提高，經濟寬裕的情況下，合作社開始著手本村舊房改造和居住區建設。根據規劃，由農業專業合作社出資，開始建設村民公寓，為了充分尊重農民意愿，田心村采取逐步開發建設的方式開展，先在集體空閑地上建設兩棟，待有村民愿意搬進新居退出舊宅之后再逐步建設。結余出的集體建設用地由合作社按照規劃統一開發建設，發展鄉村旅游，所得收益由合作社成員共同享有和分配。田心村在宅基地流轉方面改變了以往全村統一整治、整體推進的路子，而是采取了在農戶自愿的基礎上，分散退出宅基地，退出一戶整治開發一戶，逐步推進。此種模式的優點是充分尊重農民意愿，靠成功實踐和案例吸引農戶自愿參與舊宅改造，有效避免了整村統一整治開發中損害局部農民利益的情況。4.1.3建立農村宅基地退出補償機制。建立宅基地退出補償機制。村民將所占用的宅基地進行自愿退出的，田心農業合作社按75萬元/hm2的標準給予補償，補償范圍包括已經確權給村民的不超過175m2的登記發證面積，也包括沒有確權給村民但村民長期使用并占有農村宅基地。對舊宅上的房屋、樹木等地上附著物給予補償。對于自愿退出宅基地的，對其舊宅上的房屋及地上附著物進行補償，補償標準參照當地土地征收補償時對房屋等地上附著物的補償標準確定，具體按建筑年代、建筑質量、建設檔次等不同，根據評估價按五個檔次，即：200元/m2、400元/m2、600元/m2、800元/m2、1000元/m2進行補償，具體補償金額按上述標準由雙方協商確定。4.1.4制定規則，確保順利實施。農民公寓建好后，允許符合條件的村民自愿以開發建設成本價購買洋房公寓，公寓建設成本由合作社理事長、監事、會計、出納及三個以上村民代表組成的核算小組共同核定，購買的套數以不超過家庭內部男丁數為限，超過的以市場價格進行購買。村民退出的宅基地補償、舊房及地上附著物補償可直接沖抵購房款。凡具有本村常住戶口，且為農業專業合作社成員的，資金不足部分由農業專業合作社擔保向銀行貸款，或先由農業專業合作社公司借墊，利息按銀行同期利息計。還貸及利息由農戶逐年返還或從農戶在合作社每年的分紅和在村集體的分配中扣除。舊宅退出后不再批準新的宅基地申請。申請退出宅基地及購買公寓農戶須承諾家庭成員及今后家庭新增人員自愿永久放棄現有全部宅基地歸集體所有。新增人口需要住宅的，不再批準申請農村宅基地，只能購買洋房公寓，促進土地節約集約利用。4.2創新亮點。4.2.1農民自主進行，有充分決策權。田心村農村宅基地退出補償機制，是出自農民自發的自下而上的探索。在實施的過程中完全由農民主導，改變了以往農村土地整治中政府主導、強制農民搬遷和上樓的弊端；在實施中依靠一部分人的帶動作用來吸引其他農民積極參與，由農民自主決定是否參加合作社，由農民自主決定是否退出宅基地，自主決定是否購買合作社建設的新居，充分尊重了農民的意愿，讓農民有充分的選擇權。4.2.2建立了農村宅基地退出補償機制。田心村經過自主探索，建立了宅基地有償退出機制，制定了宅基地退出補償標準、舊房拆遷補償標準、新建公寓成本及核算及價格制定、村民公寓購買資格條件及資金支付方式等一系列規定，確保了該機制的順利實施。

5結論和討論

5.1結論。經過5年多的探索，海南省在農村宅基地流轉及退出方面取得了顯著成效，且根據不同村莊的特點，進行了不同模式的實踐，形成了三亞力村土地出讓模式、保亭什進村土地入股模式、陵水港尾村土地發展權置換補償模式和海口田心村宅基地退出補償模式四種典型模式（見表1）。四種模式在不同程度上進行了創新，有相同之處也有明顯的差別。共同點是：第一，總體上都遵循了“集體土地所有權不變，保障農民土地權益不受損”的改革底線和指導思想；第二，在流轉對象上，實質上都不是農民宅基地的直接流轉，都是通過農村宅基地整治，將結余的宅基地轉換為了農村集體經營性建設用地，然后再進行流轉，這樣就避免了土地流轉之后農民居無定所的情況發生；第三，都以政府向農民讓利為前提和基礎。差別是：第一，三亞力村的土地出讓模式改革比較徹底，實現了城鄉建設用地統一市場和“同地、同權、同價”，且實現了集體、政府、農民之間的共贏，是今后改革的主要方向和終極目標；第二，保亭什進村土地入股模式在集體土地所有制不變的基礎上，實現了土地所有權、使用權、經營權和收益權的分離，在村企合作模式下，農民的參與性大大提高，且農民能獲得長久持續的收益，也有廣泛推廣的意義，是今后改革的另一重要方向；陵水港尾村土地發展權置換模式發現了農村土地的發展權，并在置換的過程中對農民土地的發展權進行補償，對建立土地發展權補償機制，促進農民自主保護耕地等具有重要意義；第四，海口田心村通過基層探索，建立了農村宅基地退出補償機制，為了偏遠、落后地區農村宅基地的退出提供了一個可行的途徑，該模式對提高集體建設用地效率、促進新農村建設、促進農村經濟發展都具有重要意義。5.2討論。海南省在農村宅基地流轉方面進行了可貴的探索，取得了顯著的經驗成效，但如若推廣，也會面臨一定的問題。首先，農村建設用地的流轉，勢必會對國有建設用地市場造成沖擊，政府必須拿出扼腕斷臂之魄力，做到向農民讓利，不與民爭利；其次，宅基地的流轉仍然需要一定的條件限制，不能由農民個體隨意進行，否則農民將面臨一定的風險，從海南各地的實踐來看，宅基地在流轉之前都經過了巧妙的變換，都是通過整治和規劃，將結余的宅基地轉換為了集體經營性建設用地，然后才由集體進行統一流轉；最后，每種模式的特點不同，適用條件各異，在推廣的過程中，要因地制宜地選取適合自己特點的模式。總體看來，海南省的改革還是比較全面和徹底的，針對不同類型農村的具體情況進行了不同實施模式的探索，積累了寶貴的基層實踐經驗，對全國農村集體的進一步推動將產生積極的影響。但海南省模式仍存在一些不可回避的問題，首先，由于受到資金的制約，農村土地的開發離不開企業的參與，政府要如何規范和引導，防止企業侵占農民權益，是今后要研究的問題；其次，改革沒涉及到農村土地的抵押融資問題，現行《擔保法》《商業銀行法》中的規定無法適應農村金融面臨的新問題，農村土地仍無法向商業銀行抵押融資，合作開發企業的資金面臨壓力，今后需要在農村土地融資方面繼續改革創新。

總之，海南省農村宅基地流轉不同于其他省市的實踐模式，不同于當前普遍采用的政府主導下的城鄉建設用地增減掛鉤，海南的模式徹底打開了農村宅基地流轉的市場機制，農村宅基地的資產價值得到充分顯現，農民的參與度和話語權較強，農民的參與積極性較高。海南的實踐證明，只要把農村土地的資產潛力釋放了，讓農民分享改革帶來的政策紅利，農村土地蘊藏的價值量極大，農村土地的市場價值一旦能夠實現，農村不但不是社會的累贅，還會成為拉動我國社會經濟快速增長的新希望。

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作者:李世友 單位:海南國源土地礦產勘測規劃設計院