分類經營方式下林業投融資體系創建

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林業作為國民經濟的重要組成部門，一方面為社會生產生活提供木材和林產品，另一方面又維系著社會生態環境的安全。隨著對林業認識的深入，各級政府加強對林業的投入，使我國林業產業得到了蓬勃發展。資金是推動林業發展最基本的生產要素。當前，我國以政府投入為主體的林業投融資模式已不能完全滿足林業發展的需要。本文基于林業分類經營的角度，對新形勢下林業投融資體系的構建進行了分析。

一、林業分類經營

上世紀七十年代，美國林業經濟學家M?克勞森、R?塞喬等人進行了林業分工理論的研究，提出了森林多效益主導利用經營模式。這一經營模式認為森林具有提供林產品、保持水土、發送環境、游憩等多種經濟和生態功能，應根據森林區域、林分、樹種等方面的不同進行分工，突出其主導功能，即一方面主要通過集約經營、建立工業人工林基地，滿足社會對木材及各種林產品的需要；另一方面在生態區位重要的地區培育公益林以滿足社會的生態需求。新西蘭、法國、澳大利亞都屬于該模式。新西蘭于1985年進行了林業分類經營改革，將全國森林劃分為商品林和非商品林，采用不同的經營管理方法。僅用占林地面積18%的商品林就滿足了全國98%的木材需求。我國早在1995年頒布的《林業經濟體制改革總體綱要》就提出林業進行分類經營的發展思路。我國林業分類經營是將全國林業區分為公益林和商品林兩大類。公益林以維護和改善生態環境，保持生態平衡，保護生物多樣性等為主體功能；商品林以發揮經濟效益為主，主要利用木材及其他林產品。對公益林與商品林應采取不同的管理體制、經營機制和政策措施。通過林業分類經營建立起比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系，充分發揮公益林的生態效益和商品林的經濟效益。投融資體制是社會經濟體制中最核心的組成部分，投融資體制要與產業發展的基本要求一致，才能更好地促進產業發展。我國現有的林業資金投入體系沒有充分體現在分類經營模式下，對公益林和商品林投融資體制的不同要求。

二、林業投融資現狀及存在的問題

（一）林業投資總量。隨著對林業重要性認識的增強和國民經濟實力的提高，我國林業資金投入總量在不斷增加。（表1）“七五”、“八五”“、九五”、“十五”期間林業基本建設投入完成額分別為：80.7381億元、155.3631億元、441.7715億元、1，749.9567億元。2011年中央財政林業投入1，207億元，比2010年增長27.3%。雖然林業投入絕對額不斷增加，但占全國財政總支出比例較低。林業投入最高的2011年也僅占全國財政總支出的1.1%。此外，林業資金投入量與需求量之間也存在巨大缺口，不能有效滿足林業發展需要。

（二）林業投資主體。由于受林業投資回收期長、投資風險大、生態效益外部性等因素的制約，長期以來，我國林業主要依靠國家財政投入。2000～2010年全國林業基本建設共完成投資26，714，493萬元，其中國家投入19，250，552萬元，占72.06%。11年間國家投入占比在76%以上的共有7年，2008年以后國家投入占比有所下降，但仍在50%以上。可見，我國林業資金對國家投入的過度依賴。近年來，我國嘗試通過利用外資、金融機構林業貸款等形式來拓寬林業融資渠道，但數量較小。

（三）林業投資方向。在主要依賴國家投入的林業投資體系中，當投入總量有限時，國家必然會根據經濟發展的需要對各投資對象進行區別對待。在以生態建設為主的林業發展思路下，我國林業資金主要向生態工程傾斜。當前，我國林業投資方向有一個顯著的特點，即重營林輕森工。2000～2010年我國完成營林基本建設投資22，846，398萬元，森工基本建設投資3，868，095萬元，二者投入比為5.91∶1。在營林投入中又傾向重點生態工程建設。《2011年中國林業發展報告》顯示：2010年中央林業資金向天然林資源保護工程、退耕還林工程、重點防護林體系建設工程、京津風沙源治理工程、野生動植物保護及自然保護區工程五大林業重點生態工程投入總量達444.87億元，占全部中央林業資金的47.08%。由于國家林業資金在投資方向上的傾斜，同時又缺少其他資金來源，使得商品林及森工產業得不到有效資金支持，這也不利于我國林業整體的持續發展。

三、對分業經營模式下構建林業投融資體系的思考

在林業分業經營模式下，應針對公益林和商品林不同的主導功能，分別構建公益林業和商品林業不同的投融資體系。

（一）公益林投融資。公益林是以維護社會生態安全為主體功能，其生態效益具有明顯的經濟外部性，較難吸引社會資金的投入。因此，為發展公益林事業，應以國家投入為主，充分利用國家信用逐步推進市場融資機制。同時，保證其投入的制度化與長效性。

1、政府應加大財政投入。從投入總量上來看，國家應逐步加大投入規模，且應保證林業投入占總財政支出的一定比例。目前，在我國財政“農林水事務”支出總量中，應確保林業支出比例不低于1/3。同時，各級地方政府應根據林業發展需要，結合當地財政情況按一定比例進行林業資金配套。

2、積極探索市場化融資渠道。通過市場化融資能有效解決林業發展過度依賴國家財政投入這一問題。通過發行國債籌集林業發展資金就是對市場化融資的積極嘗試。一方面國家可適度增加林業專項國債的發行，以籌集公益林事業發展需要的長期性資金；另一方面通過完善森林生態效益補償制度為林業國債的償還做好準備。我們可借鑒國外征收森林生態稅的辦法對國債資金進行補償。

3、大力發展政策性金融機構支林作用。國家開發銀行和農業發展銀行是現階段提供政策性林業貸款的兩大金融機構。國家開發銀行2009年共發放林業貸款158.8億元，2010年發放林權抵押貸款31.3億元，2011年提供林業貸款80億元。農業發展銀行早在1995年就開辦了林業貼息貸款業務。政策性銀行應增加對林業生態建設的扶持。

4、通過參與碳匯交易，實現林業發展資金的自籌。碳匯交易是指發達國家出錢向發展中國家購買碳排放指標，森林碳匯是最主要的碳匯類型。2010年全球碳交易量已達1，400億美元，這其中蘊藏林業發展的極大機遇。2009年中央“一號文件”將碳匯林業建設作為現代林業的重要內容。我國應大力培育森林碳匯交易市場，發展碳匯交易，以實現森林生態價值和林業發展資金的有效補償。

（二）商品林投融資。多元化、市場化融資是商品林投融資體系建立的根本思路，應引導各類社會資金投資林業，促進社會林業發展。

1、國家應適度增加商品林投入比例。國家商品林業資金的投入對社會資金投資林業具有引導作用，國家應逐漸加大對商品林及林產工業的投入，以帶動更多的社會資金服務林業。林業專項國債中也就適當考慮商品林資金比例。

2、大力發展商業金融機構林業貸款。林業商業信貸,是林業融資的一種重要形式。但由于林業貸款風險大，收益不高，目前我國商業銀行對此業務的開辦較為缺乏。隨著我國林業產業的不斷發展，林業效益逐步提高，為林業商業貸款業務奠定了經濟基礎。商業銀行可通過林業資產抵押、林權證抵押等形式降低貸款風險。可參考央行對農村信用社和農村合作銀行開辦支農貸款的優惠辦法，對開辦林業貸款的商業銀行給予一定利率支持。

3、探索林業生態項目BOT融資形式。BOT融資是當前國際廣泛使用的一種項目融資方式，即政府賦予私營機構對某一項目的特許權，由其全權負責建設與經營，待特許期滿后收回項目，投資者因為擁有一定時期的特許權而獲相應賺取了利潤。這一融資模式可吸引外資和民間資金進入林業領域，極大節約了林業資金。項目發起人利用自己的資金、技術、管理優勢按市場原則運營，必然會提高林業項目的收益，也促進了我國現代化林業的發展。

4、積極利用外資。商品林具有較強的經濟效益，更容易吸引外資投入。1990～2001年我國利用世行貸款營造速生豐產用材林200萬hm2，2008年我國林業利用外資10.08億美元，主要是商品林營造和木竹加工項目，2010年底我國進引國際金融組織林業貸款項目14個。

目前，我國林業利用外資主要有直接投資、世行貸款、國外商業貸款等類型。我國應根據林業項目的實際情況科學地選擇利用外資形式，以確保林業的健康發展。