地方集體林權制度改革策略

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1福建集體林權制度改革歷程

1981年，隨著《中共中央、國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》的頒布實施，福建確定了“林業三定”政策，形成山林分戶經營承包制，奠定了我國現行集體林以“統”為主、“統分結合”的初始產權結構的基本框架:在重新確定國有林和集體林產權界限的基礎上，賦予農民個人平等而完全的自留山初始產權，其余集體山林通過林業生產責任制形式，賦予農民一定的山林經營與收益權。實踐中主要形成了“分林到戶”、“集體經營”和“折股聯營”3種模式。1985年，福建開展了讓開發者取得穩定使用權的“四荒”拍賣。1988年，國務院同意將三明市集體林區列入全國農村改革試驗區。林業試驗區的方向是:辦成既是現代化林業基地試驗區，又是林業經濟體制改革試驗區，為林業分類經營改革和深化林業股份制改革進行探索試驗。對集體山林進行“分股不分山，分利不分林”的林業股份制改革，組建村林業股東會，重構集體林區基層林業經營主體，既體現了集體山林屬于集體內部成員共同所有，又滿足了林業規模經營的要求，為集體林經營模式開創了一條新路子。1999－2002年，在“林業分工論”思想的指導下，福建開展了以“明晰產權、放活經營權、落實處置權和保障收益權”為主要內容的集體林權制度改革，以確保農民獲得林地承包經營權和林木所有權后，能依法實現自主經營、自由處置、自得其利，為農民經營林業提供制度性保障［1］。全面落實以家庭承包經營為主，多種經營形式并存的林業生產責任制，明確了林業經營的市場化方向，為深化林權制度改革準備了條件，在一定程度上調動了廣大林農耕山育林的積極性，促進了林業經濟的發展。2003年4月，福建省出臺了《福建省人民政府關于推進集體林權制度改革的意見》，在全國率先開展以明晰產權為核心的林權制度改革:明晰所有權，落實經營權，將林地使用權、林木所有權和經營權落實到戶、到聯戶或其他經營實體;通過林權登記發證，以法律的形式落實林農的處置權、收益權，真正實現還山還林還利于民;建立規范有序的林木所有權、林地使用權流轉機制，鼓勵林木所有權、林地使用權有序流轉，引導林業生產要素合理流動和森林資源優化配置，促進林業經營規模化、集約化。

2004年，根據《福建省實施國家林業改革與發展綜合試驗的方案》的規劃要求，福建林業改革和發展綜合試驗的主要內容是:改革林業產權制度;完善森林資源培育機制和保護機制;建立健全生態公益林管護和限制性利用機制;改革林業科技體制、行政管理體制、投融資體制、社會化服務體制和林政資源管理體制;加大政府對林業的投入，減輕林業稅費負擔。實驗步驟分為2個階段:探索試驗階段(2004－2007年);完善提高階段(2008－2010年)。通過改革與發展試驗，建立起機制靈活的現代林業產權制度、全面高效的森林資源保護機制、科學合理的森林資源利用制度、積極有效的林業投資機制和先進的科技體制、健全的法律體系，推動林業全面協調可持續發展。為了鞏固和擴大集體林權制度改革成果，建立和完善林業發展新機制，促進海峽西岸社會主義新農村建設，2006年6月，福建出臺了《中共福建省委福建省人民政府關于深化集體林權制度改革的意見》，明確深化集體林權制度改革的思路:穩定一大政策，突出三項改革，完善六個體系。即長期穩定林地承包政策，規范森林資源流轉和林地使用費收取、使用及管理，鞏固集體林權制度改革成果;突出林業投融資體制、商品林采伐管理制度和林業經營方式改革;完善林業保護體系、林業服務體系、科技支撐體系、林業管理體系、生態建設體系和產業發展體系，加快林業發展，實現“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規范流轉”的目標。為了調動廣大林農保護和建設生態公益林的積極性，鞏固集體林權制度改革成果，保護林農權益，維護海峽西岸經濟區國土生態安全，2007年10月，福建出臺了《福建省人民政府關于推進生態公益林管護機制改革的意見》，在全國率先開展了生態公益林管護機制改革，按照“落實主體、維護權益、強化保護、科學利用”的總體要求，在堅持生態優先的前提下，遵循“非木質利用為主，木質利用為輔”的原則，科學合理地利用生態公益林林木林地和景觀資源。全省推進生態公益林管護機制的主要模式有3種:(1)落實到戶，聯戶管護;(2)責任承包，專業管護;(3)相對集中，委托管護。截至2008年底，福建已基本完成生態公益林改革。2008年6月，福建以全面貫徹落實中央10號文件為契機，繼續在抓鞏固、抓深化、抓提升上下功夫，力求在深化集體林權制度改革上再先行一步，從而為把海峽西岸經濟區建設成“兩個先行區”作出新貢獻。福建這次林改的工作重點是:穩定林地家庭承包政策，妥善解決歷史遺留問題，開展生態公益林管護機制改革，落實林業經營者對林木的處置權，促進林業融資和森林保險工作，加強法律和制度建設，加強林業社會化服務，用現代林業的理念提升林業改革與發展。

2010年，福建出臺支持林業改革發展的政策文件，繼續深化林改工作，為林業發展指明方向:全面開展明晰產權工作“回頭看”，進一步明晰產權。加快林權勘界發證進度，將林權證全部發放到林農手中，保證質量，現場核對定界，做到山證相符，同時加強管理，實現林權登記、變更、注銷和檔案的動態管理。加快發展林業合作經濟組織，重點是通過依法組建、規范動作、積極扶持，認真落實好“三優先三免三扶持”等政策，促進林業規模經營、集約經營。完善林木采伐管理制度，逐步建立起“一控三嚴三放”的采伐管理機制，全面推行林木采伐指標分配“陽光操作”。引導森林資源有序流轉。健全林業服務體系，加強執法管理，推行電子政務，加強林業網上行政審批平臺建設。著力化解林區矛盾糾紛等。2011年2月，福建根據“國家得綠、農民得利”的目標，在鞏固集體林權制度改革成果的基礎上，持續深化配套改革，在森林保險、林業投融資體制、林業規模經營等方面先行先試，不斷取得進展，廣大林農得到越來越多實惠。森林保險扎實推進，林業貸款額穩步提升，鼓勵社會擔保機構積極參與林權抵押貸款擔保，促進林權抵押貸款增量拓面，林業規模經營規范發展。

2福建集體林權制度改革成效

要客觀評估林改成效，準確把握林改的效率與公平問題是關鍵所在。衡量林改是否成功有4個標準:是否有利于森林總量的增加和質量的提高;是否有利于完備森林生態系統的建立和森林的可持續經營;是否有利于林農就業和收入的增加;是否有利于促進區域經濟的發展和社會的穩定［2］。回顧福建林改歷程，取得的成效較為顯著:

第一，林業集約經營大幅提高，林業經營效益明顯提升。提高林業的規模效益，最終要走規模化、專業化、集約化經營之路。福建鼓勵個人、法人或其他經濟組織，跨行政區域、跨所有制、跨行業，通過各種形式投資造林和從事經營管理，鼓勵林權向經營實體集中。這些政策明顯促進了林業規模效益的提高，“出現了家庭聯合經營、委托經營、合作經營、股份制等新型林業經營實體，促進林業資源、資金、技術和人才等生產要素向林業大戶合理流動，不斷提高森林資源的科學經營水平和規模效益”［2］。林改營造了“山定權，樹定根，人定心”的良好氛圍，林權經營者造林育林護林的積極性和意識大為高漲，社會投資造林比重不斷提高，林業經營績效明顯提升。

第二，生態公益林落實到戶，林業產業快速發展。福建生態公益林管護機制改革突出“均”(將集體生態公益林均山到戶)、“聯”(引導林農實行聯合管護)、“管”(將監管責任落實到具體工作人員和山頭地塊)三個字，切實維護廣大林農的根本利益。隨著集體林權制度改革的逐步推進，福建林業產業加快集聚，初步形成了海峽兩岸(三明)現代林業合作實驗區、莆田秀嶼國家級木材貿易加工示范區、閩北林產工貿園區、中國(建甌)筍竹城等林業產業集中區。林業產業結構不斷優化，林產工業發展領域不斷拓展，品牌戰略成效顯著，由單一的木材利用向生物制藥、生物化工、生物農藥、生物能源開發等方面轉變。森林旅游業發展勢頭良好，全省國家級和省級森林公園已建成80多個。

第三，林農收入持續增加，村財收入明顯增長。林改使農民成了集體山林真正的主人，林農增加了林業投入，加強了科學管理，林地單位面積產出效益明顯提高。在實施林改過程中，村集體經濟組織通過盤活森林資源資產，合理規范收取林地使用費和參與現有林的收益分成，確保了村集體在林業上有持續穩定的收入來源，為農村建設提供了財力支持。村財收入增加，有效地促進了社會主義新農村建設。

第四，新農村建設步伐加快，農村民主和諧進程提速。林改不僅促進了鄉村公益事業發展和村容村貌改善，而且還促進了農村的鄉風文明建設。林改后，農民的林業生產積極性得以提高，生活大為改善。生產經營理念和精神面貌也發生了變化，科學技術在林業生產中的作用逐漸凸顯，科技致富觀念深入人心。林改推動了大量涉林矛盾和山林糾紛等問題的解決，大大調和了鄰村關系，密切了農村干群關系，推動了農村和諧發展。林改促進了農村民主管理，鄉村干部尊重群眾意愿處理村務、依法辦事的意識明顯增強，群眾依法維權意識也明顯增強，大都能主動參與村集體重大事項的決策和監督。

福建林改積累了豐富的經驗，為全國林業改革探索了路子。歸結起來主要有:(1)堅持黨政領導。戰略上高度重視，立法上不斷完善，經費上盡力保障，機制上鼓勵創新，這是改革取得成功的最有力保障。(2)堅持依法辦事。確保改革依法、有序、健康、穩步推進。(3)堅持試點先行。改革初始階段先進行不同類型的改革試點，在總結經驗教訓的基礎上，再逐步推開。(4)堅持分類指導。因地制宜，均山到戶，均權到戶，成立股份林場，開展林權流轉、期權買賣等。(5)堅持尊重歷史。正視現實，妥善處理，保持政策的連續性和穩定性。(6)堅持依靠群眾。改革方案的制定、重大事項的決策體現民主，實現平穩改革。此外，福建林改所取得的經濟績效還涉及其他因素。如林改后林地林權的價值得以市場化體現;政策性減稅讓利導致林業經營績效提升;政策導向及林產品市場的復蘇提升了林業經濟績效［3］。

3對福建集體林權制度改革的反思

福建集體林權制度改革雖然成效顯著，但隨著林改主體任務的完成和林改的逐步深化，集體林業經濟原有的體制被打破，新體制和新機制正在建立和逐步完善，不可避免地帶來一些負面影響:林木處置權放活與木材采伐限額管理之間存在矛盾;生態公益林補償機制不健全、標準偏低;林業投融資難題有待解決;推進森林災害保險難度大;森林資源資產評估人員缺乏;促進林業發展的長效機制尚未形成等，需要統籌考慮予以解決。其中，特別突出的矛盾是:林改后林業資源過于集中，一些地方林農的群體性抗爭事件愈演愈烈，手段越來越激進等［4］。究其原因，主要有以下兩方面:一方面，與農民對林地、林權價值的認知變化直接相關。林改前林地和林權屬于村集體所有，難以落實到具體個人;林權不能進行市場化流轉，其價值難以體現;林產品市場低迷造成“山場不值錢”;政府推行林改制度的速度過快、成本過低。林改后林權落實到確定的產權主體上，為林業發展提供了市場化平臺，山場迅速升值，農民對林地林權的價值認知發生了根本性變化:意識到原本屬于集體所有的值錢山場，一夜之間變成他人財產;部分村干部在林改中的尋租腐敗行為，使農民感受到不公平、不合理，從而引發群體上訪、信訪，甚至更加激進的抗爭［5］。另一方面，與林改實施過程中的政策排斥、資本排斥以及信息排斥等因素相關。福建省出臺的《福建省人民政府關于推進集體林權制度改革的意見》規定:此次林改“堅持分類指導、尊重歷史”的原則，對林改前轉讓的山場實行“三維護”政策，這就意味著把林改前已經通過各種途徑轉讓的山場排斥在林改之外。“雖然林改制度為林權的轉讓搭起了一個‘公開’競爭的平臺，理論上各種屬性的社會資本都可以進行招投標競爭，但絕大部分農民要么缺乏資本，要么擁有的資本量太少，根本無法在同一個市場平臺與外來巨額商業資本競爭”［5］，加上市場信息不對稱及林農自身知識貧乏，對宏觀經濟運行狀況把握不準，不了解林權流轉的市場行情，個別地方政府失范，甚至出現地方官員行政壓制現象，把林地林權低價流轉，導致林農的利益受到重大損害。

4推進福建集體林權制度改革的建議

林權制度改革只是手段，促進林業發展才是最終目的。為了適應市場經濟體制的要求，實現商品林業經營利益的最大化，形成有序的競爭機制、規范的運作模式、完善的市場規則和市場服務體系，面對集體林權制度改革過程中出現的新情況、新問題，福建應在林改過程中力求創新，積極探索一系列綜合配套改革，放寬森林采伐限額，完善指標分配機制;推進林權抵押貸款和森林保險;搭建信息服務平臺，規范政府行為;快速建設森林資源評價體系;健全適應現代林業發展的社會化服務體系;加大林業科技創新和推廣力度;創新林業可持續發展保護體系等，不斷推進集體林權制度改革向縱深發展。同時，妥善處理剩余部分集體山場的林改工作，重新分配林地跡地，讓村民適當“分享”林權升值的部分收益，給村民合理的補償［3］。

總之，集體林權制度改革是農村生產關系的一次重大變革，事關全局且影響深遠。因此，必須確保農民平等享有集體林地承包經營權;堅持統籌兼顧，確保農民得實惠、生態受保護;堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權;堅持依法辦事，確保改革規范有序;堅持分類指導，確保改革符合實際。各地區各部門切實加強組織領導，在認真總結試點經驗的基礎上，依法明晰產權、放活經營、規范流轉、減輕稅費，全面推進集體林權制度改革，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。

作者：陳明杰工作單位：三明學院旅游學院