剖析農村教育質量困境與破解思路

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摘要：農村教育面臨的許多質量困境都與農村學校的“小”有關。在小規模學校中，許多農村教育問題表現得更加清晰。從目前來看，農村小規模學校教育質量困境主要表現在教師數量超編與素質困境、經費總量不足與效率困境、學校辦學條件達標與更新困境、課程門數開齊與小科困境等方面。針對這些問題和農村小規模學校教育質量提升的各種有利條件，我國可以采取以下策略促使農村小規模學校教育的發展：從多個維度核撥小規模學校教育經費；建立學校編制底線和“走教”政策；平等地考慮提高小規模學校教師素質；推進農村小規模學校標準化建設；嘗試農村小規模學校的學制改革。

關鍵詞：農村教育；學校布局；小規模學校；教育質量

建國后，為擴大入學機會，我國農村形成了鄉鎮辦初中、村辦小學的農村義務教育學校布局，這種學校布局也為農村義務教育普及作出重大貢獻。由于這種學校布局和其他義務教育普及措施得力，到2007年底，我國“普九”人口覆蓋率達到99％。在普及義務教育的過程中，我國農村城鎮化在逐步深入，計劃生育政策在農村地區也取得了一定成效，這使農村在校學生數量不斷減少，農村出現了一定數量的小規模學校。小規模學校暴露出來的一個重要問題是教育質量低下，從義務教育均衡發展和有質量的教育公平視野看，農村小規模學校教育質量問題應該成為農村教育中的—個重要問題。

一農村小規模學校教育質量困境

從道理上講，如果大規模學校和小規模學校是一種有價值傾向的政策選擇，并且選擇大規模學校和選擇小規模學校具有相同方便性，那么，大規模學校和小規模學校應該是各有利弊的。但是，農村小規模學校往往是由于許多客觀原因形成的，因此，它不是因為考慮到小規模學校的優勢而進行政策設計的產物，而是客觀條件下被動形成的。而且在教育實踐中由于缺乏對小規模學校優勢的挖掘，農村小規模學校可能的教育優勢并沒有展現出來，農村小規模學校的質量困境表現得愈加明顯。

(一)農村小規模學校教師數量超編與素質困境

教師是學校教育質量的核心影響因素。教師對農村學校教育質量的影響可以從兩個維度加以描述。即學校教師數量和素質。農村學校教師的數量一般是根據國家規定的師生比配置的。對于農村小規模學校，特別是超小規模學校來說，按照國家師生比配置教師，一般都會超編，但從農村小規模學校教學需要看，還顯得不足。從教師素質分布看，師范畢業生的選擇傾向和在職教師的流動傾向影響著農村小規模學校教師的整體素質水平。有中小學教師資格的畢業生，一般優先選擇大城市學校，然后是中小城市學校、縣鎮學校，最后是農村學校。在農村學校校際間作出選擇，教師往往也不傾向于選擇處于偏遠地區的小規模學校。在農村中小學執教的教師特別是優秀教師，也不同程度地存在由偏遠地區小規模學校向其他農村學校流動、由農村學校向鄉鎮學校流動、由鄉鎮學校向縣城學校流動的傾向。這種傾向加劇了農村小規模學校教師的素質困境。

(二)農村小規模學校經費總量不足與效率困境

學校經費是基于理想學校規模假設進行配置的。農村小規模學校由于遠離理想學校規模標準，學校經費總量明顯不足。這種不足與農村小規模學校難以產生規模效率有著直接關系。農村小規模學校在經費總量不足的同時，面臨經費使用的效率困境。以我國北方甲乙兩所小學為例，兩個小學都有六個年級，每一個年級都是單班，甲小學每班有45人，乙小學每班有15人。冬天給兩個學校買(分)煤，如果按照人數撥經費(分煤)，乙小學得到的煤量是甲的三分之一，而實際上甲乙兩個小學用煤量是相同的。這樣一來像乙小學這樣的小規模學校，由于許多支出項目的經費不能隨著學生數量的減少而減少，經費總量如果按生均標準進行配置就顯得嚴重不足。從經費使用效率來看，有一個理想規模問題，當學生數量低于這個理想規模時，學校經費使用效率就會隨著學生數量減少而降低。盡管對于理想學校規模并沒有達成精確一致，但是農村小規模學校的學生數量是遠遠低于理想學校規模的，農村小規模學校經費使用效率偏低。

(三)農村小規模學校辦學條件達標與更新困境

在義務教育普及過程中，國家和地方對農村義務教育學校辦學基本條件及標準有一定的要求。在我國提出普及九年義務教育的政策要求后，絕大多數農村義務教育學校先后完成了“普九”驗收。農村學校的辦學條件達到了國家和地方規定的標準。但是，由于小規模學校教育資源使用效率較低，而農村地區教育投入又有限，當學校教學設施和辦學條件老化時，學校很難更換教學設施和更新辦學條件。特別是在農村出現了許多空巢學校，農村小規模學校的存留很難預期時，有限的教育資源更不會選擇投入小規模學校。小規模學校教育資源使用效率相對較低和小規模學校撤留難以預期這兩個問題，使農村小規模學校辦學條件達標后又陷入辦學條件達標與更新的困境。特別是在辦學標準要求不斷提高、辦學條件和教學手段日益陳舊的情況下，保持辦學條件達標與教學手段更新面臨更多挑戰。

(四)農村小規模學校課程門數開齊與小科困境

當普及任務完成后，義務教育面臨的兩個重要任務是提高質量和促進公平。這兩個任務，可以一言以蔽之，即實現有質量的教育公平。有質量的教育，從課程實施層面看，就是課程不僅要能開齊，而且要能上好，即要同時滿足“開齊”和“上好”的雙重要求。而對農村小規模學校而言，課程開齊面臨很大困難，許多學校一個教師教若干不同學科，教師面臨專業提升的困境。特別是面臨課程改革時，教師同時上若干不同科目的新課，講懂每門新課程都很吃力，講好當然就面臨更大困難。因此，對許多小規模學校來說只能抓大放小，小科得不到應有的重視，教師在努力對所教各門課程熟悉后，也只能就一個科目進修，進行專業提升，其他所教課程只能保證有時間教，而不能保證教好。特別是在一些超小規模的學校。由于優先配置語數等大科教師或教師數量有限，小科課程方面出現教師難以勝任和無法開齊等現象，出現了小科困境。

二農村小規模學校教育質量提升的潛力

從農村經濟社會發展和農村教育發展的現狀看，農村小規模學校呈現出來的問題的解決面臨重大挑戰；而從我國經濟社會發展戰略和教育政策看，這些問題則是發展中的問題。因此，在正視農村小規模學校呈現出這些問題的同時，我們也必須認識到教育發展成就為解決這些問題提供的人力資源基礎。“以縣為主”的教育管理政策為解決這些問題提供的政策空間以及國家經濟發展成就和相應政策為解決這些問題提供的社會環境。

(一)教育人力資源的儲備與農村教師崗位吸引力的增加

近年來，我國高等教育得到飛速發展，從1998年到2008年，我國高等教育毛入學率已從9.8％提高到23.3％，高等教育在學規模由不到800萬人增加到2907萬人，規模居世界第一。我國高等教育的大發展為我國農村教育發展提供了人力資源儲備。在高等教育為農村教育發展提供了相對充足的人力資源儲備的條件下，農村教育對高校畢業生的吸引力就成了優秀高校畢業生選擇農村義務教育教師崗位的瓶頸。目前，農村教師崗位的吸引力在不斷增加。但是，在一些偏遠農村地區，小規模農村學校辦學條件仍然存在一定差距。農村教育下一步的建設重點之一是提高農村小規模學校的師資水平，改進農村小規模學校辦學條件。

(二)“以縣為主”的農村教育管理政策的政策空間

“三級辦學，兩級管理”的教育政策框架下，“村辦小學、鄉(鎮)辦初中”的農村義務教育辦學格局，使學校之間共享教育資源受到教育管理模式的限制。“以縣為主”的教育管理體制打破了教育資源條塊分隔的格局，為提高農村小規模學校教育質量提供了政策空間。在“以縣為主”的教育管理體制框架下，農村小規模學校的教育資源配置可以放在縣域內通盤考慮，從“有質量的教育公平”的發展立場，考慮到小規模學校教育資源使用效率的衰減，可對小規模學校進行有傾向性的教育資源配置，實現小規模學校學生與其他學校學生在教育過程層面的公平。

(三)“惠農”的宏觀社會政策實踐與農村的全面發展

從教育自身看，農村教育的吸引力取決于農村教育自身的發展水平，而說到底農村教育的吸引力是由農村的吸引力決定的。目前，我國已經進入到“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，隨著各項“惠農”政策的推進，農村經濟社會環境發生了許多重要變化。農村經濟社會環境的改善正在不斷增加著農村的吸引力，同時，也增加了農村教育的吸引力。而且在一些地方農村的吸引力和農村教育的吸引力形成了良性互促。但是，在一些農村地區特別是偏遠農村地區，經濟社會環境仍然存在一定差距。這些差距給這些地區的農村義務教育發展帶來了一定的負面影響，給偏遠農村地區小規模學校帶來了更加嚴峻的挑戰。現階段，我國應該充分利用“惠農”的宏觀經濟社會政策，促進偏遠農村經濟社會的全面發展，以增加這些地區農村的全面吸引力。

三農村小規模學校教育質量提升策略

目前，提高農村小規模學校教育質量面臨前所未有的機遇。提高農村小規模學校教育質量需要抓住機遇，創造條件，把提高農村小規模教育的可能性變成現實。全面科學合理地提高農村小規模學校教育的戰略設計是把這些可能性變成現實的必要舉措。

(一)從多個維度核撥小規模學校教育經費

人們理所當然地從“小”去理解小規模學校的特點，但是小規模學校并不是什么都小，什么都少的。一個小規模學校接受上級例行檢查的次數不會少，小規模學校中一個學生數量很少的班級的用電量、取暖費不會少。因此，小規模學校按學生配置教育經費存在一定問題，政府應該從多個維度核算和撥付小規模學校教育經費。計算小規模學校的經費，可以從三個層面進行：從學校層面計算學校作為—個單位與其他學校同等承擔的費用，如接待費、電話費、報刊費等。從班級層面計算課堂教學產生的費用。這些以班級為單位產生的費用不會因為班級人數多少而變化，如教師上課的耗費品粉筆、教師用教學輔助設備等。以學生為單位計算學生學習產生的費用，如學生上機產生電費、學生實驗的材料消耗。以這樣的思路給小規模學校核撥教育經費，會比完全按學生數量核撥教育經費合理得多。因為這是小規模學校實際使用的教育經費。隨著國家和地方經濟增長，教育經費會持續增加，縣級教育行政部門應該充分利用“以縣為主”的教育管理模式的政策空間，統籌教育經費使用，把新增教育經費優先增補農村小規模學校教育經費缺額的部分。

(二)建立學校編制底線和“走教”政策

統一的生師比規定是基于學校理想規模假設制訂的，只有當學校達到一定規模，才能保證有充足的教師教學。對小規模學校來說，這種生師比的規定就顯得非常不適合了。針對小規模學校編制缺乏的現實，農村教育部門應該制訂學校編制底線。學校教師編制底線可以根據一個學校的班級數量、不同班級的課程門數、教師的課時上限等制訂。這樣農村小規模學校會增加一定比例的教師。不過，高等教育的大發展已為農村教師增加儲備了人力資源，只要有效增加農村教師崗位的吸引力，農村學校完全可以招聘到合格的高校畢業生。在保證農村小規模學校教師編制底線的同時，有關部門還應該創新條件，鼓勵農村教師走教。音、體、美等小科和新開計算機、外語學科都是專業性比較強的學科，需要由專門教師任教。而在農村小規模學校。一個教師要教幾門課程，小科課程和新開課程一般都沒有專業教師，這嚴重影響了教學質量。因此，在交通條件允許的地區，學校可以給小科和新開學科教師配置一定的交通工具，發放一定的交通補貼和提供一定的住宿條件，鼓勵其“走教”，以使小科和新開學科的教師能夠專業對口，同時減少其他科教師的教授科目數量，讓農村小規模教師都能把有限的時間和精力更集中地投入到所主教的科目，對其深入鉆研，這也為他們專業發展提供了條件。“以縣為主”的教育管理模式打破了教師管理和配置上的條塊分割，縣教育行政部門可以研究不同學校共享師資的機制，使“走教”政策在有條件的地區盡快落實。

(三)平等地考慮提高小規模學校教師素質

教師素質是教育質量的核心指標，教師素質的差異造成了城鄉間教育質量的差異，造成了農村校際教育質量的差異。因此，提高農村小規模學校教育質量的一個重要措施是提高農村小規模學校教師素質，通過有效的政策設計選派優秀的教師到農村小規模學校執教。隨著農村學校布局調整的推進，農村小規模學校特別是偏遠農村地區小規模學校教師所占比例從絕對值看并不是很大，而且“以縣為主”的教育管理體制為解決這一問題提供了政策空間，近年來的高等教育大發展又為農村教育發展準備了人力資源，因此，可以通過積極的政策引導加以妥善解決。首先，相關部門可以利用縣域教師統籌配置的政策優勢，出臺一些引導性的措施，鼓勵縣域優秀教師和優秀高校畢業生到農村小規模學校任教。其次，可以出臺限制性政策，規定每個教師特別是青年骨干教師都要在農村小規模學校有一定的教學時間，這些政策可以與聘用、評職、提拔或獲得榮譽掛鉤。再次，對于長期堅持在農村小規模學校任教的優秀教師，學校應該在評職、獲得榮譽方面優先考慮。最后，為農村小規模教師素質提高創造條件，可以為小規模學校教師參與教研與培訓提供條件，包括找其他人頂崗，保證他們能定期出來培訓；定期讓他們與其他學校教師一起進行教研活動；多種途徑為他們提供必要的學習資源；等等。

(四)推進農村小規模學校標準化建設

當前我們應該研究農村學校的辦學標準，并依據這個標準推進農村小規模學校建設，保證小規模學校教師、教育投入、辦學條件等方面達標。具體的建設思路應該是：在農村小規模學校標準化建設過程中，如果小規模學校的生源長期相對穩定，則應該全面提高小規模學校教師質量，充實教育投入，改進辦學條件。如果農村小規模學校生源在減少，將來可能被撤并，則應該在其辦學和教育投入達到國家和地方要求的標準后，重點加強其教師隊伍建設。當然無論是哪種情況，都不應該追求硬件上的奢華，而應該把建設重點放在師資建設上。在農村小規模學校標準化建設過程中，我們應該認識到教師是教育質量的核心影響因素，加強教師隊伍建設是有效提高農村小規模學校教育質量的第一要務。同時，教師是最可流動的教育要素，對教師的投資是最保值的和最有投資價值的。

(五)嘗試農村小規模學校的學制改革

目前，農村義務教育學制是小學六年，初中三年。在這種學制中，如果小學不足六年，就被稱為不完全小學。我們知道，小規模學校的教育資源使用效率是非常低的，而小規模學校中的小規模班級使教育資源使用效率更低。因此，許多地方就想方設法使小規模學校的班級數量盡量少，如一些農村小規模學校通過隔一(兩)年招生的方式，減少班級數量，這種辦法簡便易行，但它的一個缺點就是同一年級的孩子相差一、兩歲。也有一些農村小規模學校，只有一至三年級，四年級以后到其他學校讀書。這些都是農村小規模學校教育實踐中的創新，對提高農村學校教育資源使用效率具有一定意義。但是，這些“民間”的土辦法，沒有經過科學論證，也沒有政策支持。各地農村應該在科學研究的基礎上，針對農村小規模學校進行義務教育學制改革，試驗二·四·三學制、三·三·三學制、四·二·三學制，即在初中三年不變的情況，把農村小規模學校小學六年分成兩段，兩年(一、二年級)和四年(三、四、五、六年級)、三年(一、二、三年級)和三年(四、五、六年級)、四年(一、二、三、四年級)和兩年(五、六年級)。至于選擇哪一種學制，各地農村可以根據當地的研究結果和其他方面的條件而定。[本文系國家社會科學基金“十一五”規劃教育學2007年度國家青年基金課題“我國農村義務教育質量指標與底線標準研究”