剖析目前教師流動(dòng)方式的經(jīng)濟(jì)影響

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[摘要]中小學(xué)教師的流動(dòng)包括自發(fā)與計(jì)劃、主動(dòng)與被動(dòng)、無(wú)序與有序、定期與非定期幾種類(lèi)型。其中自發(fā)自主的無(wú)序性流動(dòng)是教師個(gè)人的一種趨利性流動(dòng)，會(huì)導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校師資配置的更加不均衡與教育資源的浪費(fèi)；而定期有序的計(jì)劃性流動(dòng)不僅有助于師資在枝際間的合理配置，也有助于實(shí)現(xiàn)教育資源配置均衡和學(xué)校的均衡發(fā)展，有助于實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的機(jī)會(huì)均等。政府相關(guān)部門(mén)要積極構(gòu)建有助于教師定期有序流動(dòng)的制度機(jī)制，推動(dòng)不同學(xué)校間師資的均衡發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]教育均衡發(fā)展；教師流動(dòng)；經(jīng)濟(jì)影響

近年來(lái)，隨著教育投入的增加，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的基本辦學(xué)條件大大改善，學(xué)校之間的硬件差距逐漸縮小，與此同時(shí)，擇校愈演愈烈，究其原因，主要在于校際之間師資和管理水平的差距。如何平衡這種差距，均衡各個(gè)義務(wù)教育學(xué)校的教師資源，為所有學(xué)生提供大致相同的教育條件，逐漸成為教育行政部門(mén)和學(xué)界關(guān)注的問(wèn)題。本文擬通過(guò)對(duì)教師不同流動(dòng)方式經(jīng)濟(jì)影響的分析。提出均衡師資差距的政策建議。

一、教師流動(dòng)的主要方式

所謂教師流動(dòng)，是指教師在相同或不同級(jí)別與類(lèi)別學(xué)校之間的工作變動(dòng)，包括有編制、有正規(guī)手續(xù)的調(diào)動(dòng)，也包括無(wú)編制、無(wú)正規(guī)手續(xù)但雙方認(rèn)可并達(dá)成協(xié)議的流動(dòng)。有手續(xù)、有編制的調(diào)動(dòng)包括教育行政主管部門(mén)行政干預(yù)式的調(diào)動(dòng)，也包括教師和學(xué)校通過(guò)雙向選擇而實(shí)現(xiàn)的自主流動(dòng)；無(wú)編制、無(wú)正規(guī)手續(xù)的流動(dòng)，很大程度上是學(xué)校和教師個(gè)人出于各自需要、并通過(guò)聘用合同的形式而實(shí)現(xiàn)的流動(dòng)。從我國(guó)基礎(chǔ)教育的實(shí)踐來(lái)看，教師流動(dòng)可以分為自主流動(dòng)與計(jì)劃流動(dòng)、主動(dòng)流動(dòng)與被動(dòng)流動(dòng)、有序流動(dòng)與無(wú)序流動(dòng)、定期流動(dòng)與非定期流動(dòng)等幾種類(lèi)型。第一，自主流動(dòng)與計(jì)劃流動(dòng)。根據(jù)流動(dòng)的主導(dǎo)者不同，教師流動(dòng)可以劃分為自主流動(dòng)和計(jì)劃流動(dòng)。所謂自主流動(dòng)，是教師個(gè)人出于自身及其家庭各方面利益考慮而自發(fā)進(jìn)行的流動(dòng)。自主流動(dòng)是一種逐利性流動(dòng)，流動(dòng)的教師多為具有年齡優(yōu)勢(shì)的骨干教師，流動(dòng)的方向是由薄弱學(xué)校到重點(diǎn)學(xué)校(示范學(xué)校)，或由農(nóng)村至縣城、由落后地區(qū)至發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)行的是供需見(jiàn)面，雙向選擇。所謂計(jì)劃流動(dòng)，是指為相對(duì)均衡地配置教師資源，由政府教育行政主管部門(mén)主導(dǎo)的、考慮到區(qū)內(nèi)各個(gè)學(xué)校發(fā)展對(duì)于不同學(xué)科教師的實(shí)際需要而實(shí)行的有目的、有計(jì)劃、有針對(duì)性的教師流動(dòng)。這種流動(dòng)是組織發(fā)展的需要，一般情況下教師需要服從組織的調(diào)動(dòng)與安排。如，近年來(lái)在基礎(chǔ)教育中出現(xiàn)的支教活動(dòng)、對(duì)口幫扶活動(dòng)、輪校教學(xué)活動(dòng)等都屬于計(jì)劃流動(dòng)。

第二，主動(dòng)流動(dòng)與被動(dòng)流動(dòng)。從流動(dòng)主體的流動(dòng)意愿來(lái)看，教師流動(dòng)可以劃分為主動(dòng)流動(dòng)與被動(dòng)流動(dòng)。所謂主動(dòng)流動(dòng)，是指教師出于各種原因，從改善自身工作環(huán)境、生活環(huán)境或著眼于未來(lái)發(fā)展需要而自發(fā)自主進(jìn)行的積極流動(dòng)。所謂被動(dòng)流動(dòng)，是指在教師自身缺乏流動(dòng)意愿或根本沒(méi)有流動(dòng)意愿的前提下，由于政策要求或?qū)W校規(guī)章制度約束使一部分教師無(wú)法得到聘任而被迫進(jìn)行的消極流動(dòng)。如，一些優(yōu)質(zhì)資源學(xué)校實(shí)行末位淘汰制而導(dǎo)致的“末位教師”的流動(dòng)，一些生源不斷下降的普通中小學(xué)由于生師比不協(xié)調(diào)致使一些教師無(wú)法得到工作安排而被迫進(jìn)行的流動(dòng)等。一般來(lái)說(shuō)，自發(fā)流動(dòng)多為主動(dòng)流動(dòng)，計(jì)劃流動(dòng)多為被動(dòng)流動(dòng)。

第三，有序流動(dòng)與無(wú)序流動(dòng)。從流動(dòng)的特點(diǎn)及流動(dòng)結(jié)果來(lái)看，教師流動(dòng)可以分為有序流動(dòng)和無(wú)序流動(dòng)。所謂教師的有序流動(dòng)，主要是指遵循一定方向、有條不紊、結(jié)構(gòu)合理、比例恰當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)，流動(dòng)的結(jié)果有助于師資的均衡合理配置；與之相反的則是無(wú)序流動(dòng)，它主要表現(xiàn)為個(gè)人的、單向的和趨利的特點(diǎn)，流動(dòng)的結(jié)果加劇了師資配置的不均衡。這種流動(dòng)是一種完全的市場(chǎng)化行為，追求個(gè)人效用的最大化是其主要出發(fā)點(diǎn)，無(wú)序是其主要特征。

第四，定期流動(dòng)與非定期流動(dòng)。從流動(dòng)是否具有時(shí)間限制或要求，教師流動(dòng)可以分為定期流動(dòng)和非定期流動(dòng)。所謂定期流動(dòng)，是指在時(shí)間上有明確政策規(guī)定和要求的流動(dòng)；反之，則為非定期流動(dòng)。支教活動(dòng)、面對(duì)大學(xué)畢業(yè)生的特崗教師計(jì)劃，都可以視之為定期流動(dòng)。

在我國(guó)中小學(xué)教師的流動(dòng)實(shí)踐中，大部分流動(dòng)都屬于無(wú)序的自主流動(dòng)，有計(jì)劃的定期流動(dòng)還處于比較次要的地位。而不同的流動(dòng)方式會(huì)產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)影響。

二、教師不同流動(dòng)方式效應(yīng)分析

教師流動(dòng)方式不同，產(chǎn)生的效應(yīng)也不同。在基礎(chǔ)教育資源配置嚴(yán)重不均衡的前提下，市場(chǎng)化的無(wú)序自主流動(dòng)，往往會(huì)加劇不均衡；計(jì)劃性的定期有序流動(dòng)則會(huì)抑制并縮小不均衡。

(一)教師自主流動(dòng)的效應(yīng)分析

第一，給教師個(gè)人和家庭帶來(lái)較多的各方面收益。根據(jù)人力資本理論，勞動(dòng)力流動(dòng)是一種人力資本投資，它可以給流動(dòng)者個(gè)人帶來(lái)較高的收益，如更好的生活條件、生活環(huán)境和生活質(zhì)量。因此，在流動(dòng)之前，意欲流動(dòng)的教師個(gè)人及其家庭都會(huì)對(duì)流動(dòng)結(jié)果進(jìn)行全面權(quán)衡，分析流動(dòng)成本與收益，即流動(dòng)可能給自己及其家庭帶來(lái)哪些有利和不利影響，只有在收益大于成本的情況下，流動(dòng)才會(huì)最終發(fā)生。也就是說(shuō)，教師在進(jìn)行自主流動(dòng)時(shí)，實(shí)際上是把這種流動(dòng)看作一種投資，“如果與流動(dòng)相聯(lián)系的收益現(xiàn)值超過(guò)了與之相聯(lián)系的貨幣成本和心理成本的總和……勞動(dòng)者要么會(huì)決定更換工作，要么會(huì)決定進(jìn)行地理上的遷移，或者是兩者兼而有之”。

第二，加劇義務(wù)教育學(xué)校師資配置的不均衡。在義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性日益得到社會(huì)和政府認(rèn)可的情況下，提供義務(wù)教育已經(jīng)成為政府責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任，教育資源需要由政府購(gòu)買(mǎi)和提供，教師需要由政府聘用和安排。多年以來(lái)，由于缺乏政策引導(dǎo)與合理的制度安排，中小學(xué)教師自發(fā)、自主、自由流動(dòng)這一市場(chǎng)化行為不僅與教育的公共產(chǎn)品特性相沖突，在實(shí)踐中也加劇了義務(wù)教育學(xué)校師資配置的不均衡。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，政府財(cái)政能力不同，教育投入總量不同，校際間的資源配置不同，教師的勞動(dòng)報(bào)酬也不同，這導(dǎo)致教師自主流動(dòng)具有驚人的一致性：即自主流動(dòng)的教師多為骨干教師，流動(dòng)方向多表現(xiàn)為從薄弱學(xué)校流向優(yōu)質(zhì)資源學(xué)校，從貧困落后地區(qū)流向較為發(fā)達(dá)或發(fā)達(dá)地區(qū)。如此趨利性的流動(dòng)不僅不可能彌補(bǔ)校際間的差別。相反，卻強(qiáng)化了差別，造成了弱者愈弱、強(qiáng)者愈強(qiáng)的不利局面。

第三，損害有限教育資源的利用效率。按照勞動(dòng)力流動(dòng)理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)有助于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的合理有效配置，提高資源的利用效率。但是，在義務(wù)教育資源配置不均衡的狀態(tài)下，教師的自主流動(dòng)不同于一般勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，不僅無(wú)助于資源的合理配置，還加劇了原有的不均衡，導(dǎo)致緊缺與浪費(fèi)并存，損害了資源效率。在一些薄弱學(xué)校，骨干教師的流失導(dǎo)致學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的下降，并進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)生流失和生源質(zhì)量的下降。由于教職工下降的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于學(xué)生人數(shù)下降的幅度，致使學(xué)生與教職工比不斷下降，人力、物力資源的利用效率不斷降低，在財(cái)政性教育資源緊缺的同時(shí)，造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。而優(yōu)質(zhì)資源學(xué)校通過(guò)外部招聘和內(nèi)部“末位淘汰”，不僅加劇了優(yōu)秀教師的過(guò)度集中，同時(shí)也誘發(fā)了學(xué)生的擇校熱情。而學(xué)生人數(shù)的過(guò)度增加，必然加劇學(xué)?；顒?dòng)場(chǎng)地和設(shè)施的緊張，導(dǎo)致資源的過(guò)度利用，影響資源的使用壽命。

(二)教師定期有序流動(dòng)的社會(huì)效應(yīng)分析

第一，中小學(xué)教師的定期有序流動(dòng)，有助于實(shí)現(xiàn)教師資源的合理配置，提高教育教學(xué)質(zhì)量。與教師的自主流動(dòng)不同，定期有序流動(dòng)可以通過(guò)區(qū)域內(nèi)教育行政主管部門(mén)的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)教師資源的合理配置，使各個(gè)義務(wù)教育學(xué)校教師的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職稱(chēng)結(jié)構(gòu)和學(xué)科結(jié)構(gòu)等更加合理，消除義務(wù)教育學(xué)校普遍存在的“超編缺員”現(xiàn)象及師資配置的嚴(yán)重失衡狀態(tài)。同時(shí)，師資結(jié)構(gòu)合理也反映了教師資源配置的適當(dāng)性，即學(xué)校和各門(mén)學(xué)科中有結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量合格、數(shù)量適中的教師，可以實(shí)現(xiàn)專(zhuān)才專(zhuān)用，提高教學(xué)質(zhì)量。

第二，中小學(xué)教師的定期有序流動(dòng)，有助于減少浪費(fèi)，提高教育資源的利用效率。根據(jù)人力資本理論，人們往往會(huì)從工資報(bào)酬機(jī)會(huì)相對(duì)較差的地區(qū)向工資報(bào)酬機(jī)會(huì)較好的地區(qū)遷移。而且，有關(guān)“遷移方向”的研究也證實(shí)：目標(biāo)地區(qū)較好的機(jī)會(huì)所產(chǎn)生的“拉動(dòng)”力量總是比原來(lái)地區(qū)較差的機(jī)會(huì)所產(chǎn)生的“推動(dòng)”力量要強(qiáng)一些。換言之，雖然人們總是被吸引去那些預(yù)期工資報(bào)酬機(jī)會(huì)更好的地區(qū)，但他們所流出的地區(qū)卻并非一定是機(jī)會(huì)最差地方。教師在區(qū)域間和學(xué)校間的流動(dòng)也是如此。而教師的流動(dòng)又牽引著學(xué)生的流動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致了學(xué)生資源配置的嚴(yán)重不均衡。只有實(shí)現(xiàn)教師的定期有序流動(dòng)，才能從根本上糾正學(xué)生的過(guò)度流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生源在校際之間配置的均衡，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育資源的有效利用。

第三，中小學(xué)教師的定期有序流動(dòng)，有助于基礎(chǔ)教育學(xué)校的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等。在學(xué)校資源配置不均衡的條件下，學(xué)校選擇十分流行，“公辦不擇校，擇校找民辦”的政策引導(dǎo)難以實(shí)現(xiàn)。而公辦學(xué)校普遍存在的擇?，F(xiàn)象，不僅加重了家長(zhǎng)的教育負(fù)擔(dān)，同時(shí)也加重了整個(gè)社會(huì)的負(fù)擔(dān)，加劇了權(quán)力尋租和教育腐敗，嚴(yán)重?fù)p害了教育機(jī)會(huì)均等和教育公平。中小學(xué)教師的定期、有序流動(dòng)，有助于教師資源的均衡配置和義務(wù)教育學(xué)校的均衡發(fā)展，有助于為所有學(xué)生提供一個(gè)大致均衡的受教育條件，使所有學(xué)生，不管家居何處，都能夠享受到教育的起始公平和過(guò)程公平，并為教育結(jié)果的公平提供前提和基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建中小學(xué)教師定期有序流動(dòng)的制度機(jī)制

事實(shí)上，為防止出現(xiàn)強(qiáng)校愈強(qiáng)、弱校愈弱局面，規(guī)范中小學(xué)教師流動(dòng)秩序，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，全國(guó)許多地方政府和教育行政主管部門(mén)都出臺(tái)了一些限制政策，如2007年初，河北省石家莊市教育局《關(guān)于規(guī)范中小學(xué)教師流動(dòng)秩序的意見(jiàn)》，嚴(yán)禁公辦中小學(xué)從市內(nèi)和農(nóng)村學(xué)校招聘(調(diào))教師。同時(shí)，鼓勵(lì)教師由超編學(xué)校向缺編學(xué)校、由強(qiáng)校向薄弱學(xué)校、由城鎮(zhèn)學(xué)校向農(nóng)村學(xué)校、由富裕地區(qū)學(xué)校向貧困地區(qū)學(xué)校流動(dòng)。此種政策導(dǎo)向雖然有其積極意義，但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中小學(xué)教師的合理流動(dòng)僅僅依靠鼓勵(lì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須構(gòu)建有助于教師定期有序流動(dòng)的制度機(jī)制。

首先，變教師的學(xué)校所有制為教育部門(mén)所有制，實(shí)行教師資源的統(tǒng)籌管理。由于公辦中小學(xué)是由政府部門(mén)提供的公共教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，學(xué)校的教職工應(yīng)該是政府雇用的服務(wù)人員。也就是說(shuō)，教師的聘用合同是與政府的教育行政主管部門(mén)簽定的，而不應(yīng)該是與學(xué)校簽定的；教育行政主管部門(mén)有權(quán)根據(jù)需要對(duì)所有聘用的教師在一定的區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)配。因此，我們就需要變教師的學(xué)校所有制為教師的教育部門(mén)(學(xué)區(qū))所有制，在教師的流動(dòng)和教育資源配置的過(guò)程中，學(xué)區(qū)教育主管部門(mén)應(yīng)該充分發(fā)揮其中觀調(diào)控作用。唯有如此，教師流動(dòng)才可能實(shí)現(xiàn)定期和有序。

其次，收回公辦中小學(xué)的用人自主權(quán)，教師的聘用由區(qū)縣教育行政主管部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行。這一政策并不改變和影響中小學(xué)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在一所學(xué)校中，教職工人數(shù)由教育行政主管部門(mén)根據(jù)學(xué)生數(shù)量進(jìn)行確定，校長(zhǎng)有對(duì)這些教職工的管理權(quán)和工作評(píng)價(jià)權(quán)，并對(duì)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作負(fù)有全面的責(zé)任，包括對(duì)教師工作的安排、教學(xué)過(guò)程的監(jiān)督與管理、教學(xué)結(jié)果的評(píng)價(jià)等，并通過(guò)教師工作態(tài)度、工作能力及工作業(yè)績(jī)的綜合考核對(duì)教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，但是，卻沒(méi)有權(quán)力對(duì)教師進(jìn)行聘用或解除教師的勞動(dòng)合同。

再者，轉(zhuǎn)變公辦學(xué)校教師流動(dòng)的市場(chǎng)化傾向。在聘用合同期內(nèi)，教師不是隸屬于某個(gè)具體學(xué)校，而是隸屬于教育行政主管部門(mén)。教師如需流動(dòng)，必須在合同期滿前三個(gè)月用書(shū)面形式告知教育行政主管部門(mén)，以便其根據(jù)需要提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。在合同期內(nèi)，教師如要解除合同另謀它途，則必須征得教育行政主管部門(mén)的同意，而且一般情況下，其離職應(yīng)該在學(xué)期末進(jìn)行，以不影響學(xué)校的正常教學(xué)為原則。同時(shí)，提出流動(dòng)的教師應(yīng)該按照規(guī)定，支付一定的違約賠償金，以確保聘用合同的嚴(yán)肅性。

最后，教師流動(dòng)的原則。一是以區(qū)域內(nèi)(學(xué)區(qū))流動(dòng)為主的原則，即教師流動(dòng)，不僅要考慮到教師在學(xué)校間配置的均衡，還應(yīng)該考慮到教師流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性，無(wú)論是對(duì)于教師本人還是對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，都應(yīng)該考慮到流動(dòng)的各種成本。一般來(lái)說(shuō)，流動(dòng)半徑較小，有助于降低流動(dòng)成本，所以，區(qū)內(nèi)流動(dòng)應(yīng)該是比較經(jīng)濟(jì)、恰當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)。二是定期流動(dòng)原則，即不論中小學(xué)，統(tǒng)一規(guī)定教師的流動(dòng)時(shí)間。我國(guó)各地還沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)，可以先行借鑒韓國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)，教師每六年流動(dòng)一次，每年流動(dòng)教師占全校教師的一定比例，以實(shí)現(xiàn)教師的有序流動(dòng)。