公共衛生應急法制建設基本內涵

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摘要:社會機制在突發公共衛生危機應對中所起到的是整合、協助的基礎性作用。而法制則是公共衛生應急建設中社會機制發揮作用的主要支點。公共衛生應急法制建設的基本內涵主要表現為:以政府為主導力量的多元化的社會主體，以健康權為中心的開放的基本權利體系，以應急志愿服務、應急慈善服務與應急基層服務的“三位一體”為核心內容。公共衛生應急法制建設亟需加強，而實現公共衛生應急法制建設的“法治化”更是時代課題和現實需要。

關鍵詞:突發公共衛生危機;危機應對;公共衛生應急

法制建設公共衛生應急法制是公共應急法制重要的組成部分之一，是在突發的公共衛生危機領域中各種法律關系表現形式的總和。根據相關學者的研究，從縱向上的制度運作看來，社會應急法制建設包括立法、執法、司法、守法等各個環節，還包括突發公共危機后的社會修復工作。從橫向上的內容看來，社會應急法制建設需要完備的法律規范、各級各項應急預案，先進的技術支撐，充足的物資、人力、財力、機構等保障，行政緊急權力的授予與約束制度，公民權利的保障與救濟機制等［1］。基于不同的角色定位和作用分工，政府與社會是突發公共衛生危機應急法制建設中兩股相輔相成、不可或缺的力量，“在政府不擅長、不到位或許要放松規制的領域”，各種社會力量“能夠發揮靈活、非強制、更具親和力等優勢”［2］。本文所討論的僅指狹義上的公共衛生應急法制建設，即立法環節或應急法律規范。在我國公共衛生應急管理法律體系中，社會應急法制建設的基本內涵主要表現為:以政府為主導力量的多元化的社會主體，以健康權為中心的開放的基本權利體系，以應急志愿服務、應急慈善服務與應急基層服務的“三位一體”為核心內容。

一、多元化的社會主體

(一)政府的主導力量。在突發的公共衛生事件面前，行政權力具有某種優先性和更大的權威性，可以暫停或者限制某些憲定或者法定的公民權利，并且行政機關在針對某些沒有法律具體規定的特殊情況具有一定的緊急處置權［3］。但行政機關“在行使緊急權力、實施危機管理的過程中，易于出現權力濫用行為、發生嚴重侵權后果”［4］。即使在社會應急法制建設過程中要充分發揮社會機制的作用，調動政府以外廣大的社會主體進行應急管理的積極性，但是為了把社會應急法制建設納入到更加規范有序的軌道，始終要發揮政府的主導和優勢，同時要遵循約束行政緊急權力、保障公民權利的原則。為此，在我國當前突發公共衛生應急管理法制體系中，政府仍然是一個重要的規范主體，對其角色的法律定位主要著眼于主導力量這一社會功能上。“基本權利與國家機構是憲法的兩項基本內容，而基本權利較之后者有著更為根本的價值地位，國家機構的組織安排也是以基本權利的保障為最終目標的。”［5］在“公民的基本權利”一章中，對公民權利的規定是國家義務的反向擴張和側面體現，通過解讀我國《憲法》從國家義務層面所作出的規范設計，可以窺見其對突發公共衛生應急管理中政府主導力量的根本保障和對行政緊急權力的有力約束。在其他相關性法律規范中，比如《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)第5條規定了各級人民政府領導傳染病防治工作，第6條規定了各級衛生行政部門負責本行政區域內的傳染病防治及其監督管理工作。在傳染病預防、疫情報告以及通報和公布、疫情控制、監督管理等章節中也賦予了各級人民政府或衛生行政部門的領導職責。(二)社會組織的協助與整合。在突發公共衛生危機中，社會組織發揮協助、整合的作用。所謂的協助，就是指社會組織能夠協助政府在其涉及不到的領域發揮“長臂效應”。以慈善組織為例，“在政府提供基礎服務之外，慈善組織將有效提供基礎公共服務不能或者尚未覆蓋的部分，增進社會福祉;在傳統社會管控轉向社會治理的過程中，慈善組織作為社會組織中的代表，將有力培育民眾參與公共事務和承擔公共責任的精神和意識”［6］。所謂的整合，就是社會組織能夠整合各領域的社會資源，提供社會服務，快速、有效、有序地應對突發公共衛生事件。在《中華人民共和國突發事件應對法》(以下簡稱《突發事件應對法》)和各級各項應急預案中規定，在危機爆發時要有效動員各種社會力量參加應急救援工作，要建立健全應急物資生產、儲備、調撥及緊急配送體系等。此外，公共衛生危機期間的交通運輸、人員防護、通信、基本生活、醫療衛生等都應得到相應的保障［7］。而這一切離不開社會組織整合社會資源作用發揮。(三)“特殊公民”的積極參與。“特殊公民”是指在突發公共衛生危機中具有某種特殊身份和角色定位，能夠發揮一定的獨特作用的公民群體，比如志愿者、醫療救護人員、科研人員、新聞媒體工作者、受災群眾，等等。他們是應對突發公共衛生危機中不可或缺的社會力量，是公共衛生應急法制建設中獨特的社會群體。積極參與突發公共衛生危機管理是法律賦予他們的義務，同時他們的合法權利更應得到重視和保護。(四)“普通公民”的配合與支持。“普通公民”是指上述公民群體以外的其他公民，其在突發公共衛生危機中所要做的便是配合與支持，更多的是一種法律義務傾向，我國《憲法》中“公益”條款的規定，使得在突發的公共衛生危機中個人自由與權利和國家利益的調和具有了憲法上的正當性與合理性。《傳染病防治法》規定的防治方針之一便是依靠群眾，另外在各級各類公共衛生應急法律規范中設立了“法律責任”一章，比如《傳染病防治法》第77條規定“單位和個人違反本法規定，導致傳染病傳播、流行，給他人人身、財產造成損害的，應當依法承擔民事責任。”

二、開放的基本權利體系

我國目前各級各類公共衛生應急法律規范中對于公民權利的保障是比較完善的，基本上形成了一個開放式的權利體系，包括生命權、健康權、隱私權、知情權、勞動權、物質幫助權等的保障。筆者將在公共衛生應急法律體系中擇其重要權利進行以下簡略的闡述。(一)健康權。健康權的基本內容包括三個方面，分別是健康維護權、勞動能力保持權和健康利益支配權。筆者認為，在突發的公共衛生危機中，公民健康權主要是指公民的健康維護權和健康利益支配權。前者是指公民在突發的公共衛生危機中有權使自己的健康狀態保持完好，在遭受突發公共衛生事件以致于導致自己的健康水平下降時，有權請求醫療、接受救治;后者是指公民對自己的健康權的各項內容都享有支配的權利，包括有權放棄自己的健康。但在突發的公共衛生危機中，尤其是針對傳染病性質的突發事件，公民為了維護他人和社會公眾的健康權，為了維護國家的整體利益，政府及其委托的衛生組織有權對其進行強制醫療［8］。健康權在我國憲法中是一項隱含的權利，根據有關學者的研究，健康權在我國當前《憲法》上的規范內涵主要有:“公民的健康不受侵犯;公民在患病時有權從國家和社會獲得醫療照護、物質給付和其他服務;國家應發展醫療衛生事業、體育事業、保護生活和生態環境，從而保護和促進公民健康。”［9］而健康權在《突發事件應對法》、各級各項應急預案和《傳染病防治法》等中則是一項顯性的權利，因為其制定的根本目的就是維護公民的健康權，尤其是公眾健康權。(二)隱私權。隱私權是一種具體的人格權，其內涵是指“自然人享有的私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權”［10］。涉及到公共衛生危機中公民的隱私權，主要是指公民的個人信息(有關本人的各種情況和資料，比如健康狀況、財產狀況、生活經歷等)不受他人侵擾、不愿為外界知悉的權利。我國《憲法》的“人權”條款，“人格尊嚴”條款，“人身自由”條款，關于通信秘密自由的規定等，都可以成為突發公共衛生危機中公民隱私權保護的憲法依據。此外，《傳染病防治法》第12條規定“疾病預防控制機構、醫療機構不得泄露涉及個人隱私的有關信息、資料。”《中華人民共和國慈善法》第62條規定“開展慈善服務，應當尊重受益人、志愿者的人格尊嚴，不得侵害受益人、志愿者的隱私。”這些都體現了現有的公共衛生應急法律規范對于公民隱私權的保護。(三)知情權。在突發的公共衛生危機面前，公民的知情權主要表現在:公民依法享有對行政機關及其工作人員在公共衛生應急處置過程中行政緊急權力行使的內容、程序等的知悉和監督，對慈善機構、志愿者組織等社會公益組織活動的內容和與疫情相關的信息的了解、獲取的權利［7］。知情權與信息公開是密切相關的，只有建立健全信息公開制度，實行信息法治，知情權才能得到落實。隨著信息的多元化和社會化，信息公開的主體已不再局限于各政府部門，許多非政府組織尤其是社會團體由于掌握著涉及一定社會群體公共利益的信息，因此也應當成為信息公開的主體［11］。在突發公共衛生應急處置過程中，政府要在完善信息公開制度的基礎上充分保障公民的知情權，及時公布并不斷完善、更新有關的應急處置信息，正確引導社會輿論，維持社會秩序。

三、“三位一體”的核心內容:應急志愿服務、應急慈善服務與應急基層服務

(一)應急志愿服務。“應急志愿服務是指志愿者、志愿服務組織以及志愿服務組織者在自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等公共突發事件的應對中提供開展的志愿服務。［12］”應急志愿服務是志愿服務在社會公共危機下的特殊形態，是志愿服務建設的重要組成部分，而公共衛生應急志愿服務則是應急志愿服務的表現形式之一。應急志愿服務不僅具備志愿服務的公益性、無償性、自愿性、組織性等一般特征之外，還具有應急性、專業性、有序性等獨特的特征，并逐漸呈現出全民化、法制化、機制化等趨勢，社會動員和社會保障功能尤其突出。志愿服務作為“公民社會的精髓”［13］是發端于西方文明的產物，但在中國起步較晚，直到20世紀80年代后期中國的社會服務領域才逐漸開始出現諸如志愿服務、志愿者和志愿精神等新興的名詞［14］，至此中國的志愿服務穩步發展起來。由于志愿者隊伍在2008年“5．12”汶川特大地震的搶險救災、醫療服務、災后重建等方面發揮了重要作用，因此應急志愿服務開始得到社會各界的關注，但其還沒有得到足夠的重視，亟需內部體制機制改革和外部法制政策環境建設。(二)應急慈善服務。慈善服務是慈善活動的一種形式，其不僅以捐贈財產為活動內容，更為重要的是它還以提供多樣的社會服務、弘揚慈善精神為己任和使命。紅十字會應急管理體系是國家應急管理體系的重要組成部分，紅十字會(中國紅十字會和地方各級紅十字會)作為社會應急管理中民間社會力量的典型代表，具有積極拓展募捐渠道并參與現場救援，整合更多的資源協助政府救災工作，提供災后心理干預等特殊領域的服務等作用［15］，其中提供應急慈善服務是紅十字會發揚人道主義精神的重要體現，是紅十字會應急救援體系的核心工作之一。在2019年9月3日中國紅十字會第十一次全國會員代表大會上通過的《中國紅十字事業發展規劃綱要(2020－2024年)》中指出，要把面向社會募捐、匯聚社會愛心擺在工作突出位置，推動形成多元化、多渠道、可持續的籌資工作格局作為工作任務之一，加強紅十字基金會建設，充分發揮其籌資主渠道的作用。此外，還要提升應急救援專業化水平，推動隊伍管理、培訓演練、救災物資、應急響應等標準化建設，培育壯大應急救援隊伍，開展應急救援演練等。(三)應急基層服務。應急基層服務是指在突發的公共衛生危機中，以居民委員會和村民委員會為主體的基層應急力量協助基層人民政府及其衛生行政部門和其他部門、醫療機構等，組織居民、村民參與本社區、農村的應急管理活動，如宣傳教育、志愿服務和捐贈活動等。應急基層服務利用了社會應急基層力量民間參與度高、普及范圍廣、宣傳效率高的特點，體現了“群防群治”的應急管理模式，充分發揮了社會應急基層力量的社會動員功能和社會教化功能，不僅將基層社會一切可能的社會力量都動員起來，有效整合了人力、資金、物資等社會應急資源，促進了其在公共危機中的合理配置、有效利用和不斷流動，而且將應急知識融入日常的應急服務管理之中去，并通過志愿服務、慈善服務等一系列活動，實現了公共衛生應急管理的宣傳教育和社會教化目標。

四、結語

2020年病毒肺炎疫情的爆發充分體現了突發公共衛生危機應對與公共衛生應急法制建設的重要性。公共衛生應急法制建設水平的高低往往是衡量一個國家或地區在突發的公共衛生應急工作中社會力量的參與程度和社會責任意識的重要標準，也是鼓動各種社會力量參與到突發公共衛生應急工作中來的重要驅動力。公共衛生應急法制建設亟需加強，而實現公共衛生應急法制建設的“法治化”更是時代課題和現實需要。

作者:王兆鑫 單位:天津師范大學