中國貨幣政策趨勢與監管定位

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近年來，為了防范和化解金融風險，人民銀行總行將系統內分支機構的主要功能定位于加強金融監管，確保一方金融平安。從保持金融秩序穩定的角度看，這一措施是對的，但在人民銀行分支機構職能轉換過程中，卻在一定程度上忽視、淡化了組織轄內金融機構實施貨幣政策的基本職能。在實際工作中，對金融監管工作、防范化解金融風險要求很高，而對正確實施貨幣政策的職能發揮不夠，在一定程度上影響了貨幣政策目標的實現。因此，在實施有效的監管手段的同時，如何改善貨幣政策運行環境，是目前中央銀行必須認真研究并加以解決的重大課題。

一、在金融全球化的大趨勢下，我國貨幣政策目標及金融監管定位面臨著困難的選擇

（一）貨幣政策實施力度與金融監管力度不適應，影響了貨幣政策的實施效果。近年來，人民銀行所采取的一系列強化監管的措施已收到了相應的效果，如加大對金融機構不良貸款和盈利水平考核的力度，但是這種做法卻使信貸活動的交易費用倍增，在客觀上起到了體制壁壘的作用。在人民銀行的嚴格監管下，防范金融風險受到政府和金融機構的高度重視，各金融單位普遍加強了風險控制，把貸款風險與個人利益掛鉤，加大了信貸人員的責任。但是在風險約束機制加強的同時，未建立起相應的比較完善的利益激勵機制，責任與利益不對稱，信貸人員鎮貸、畏資壓力沉重。同時，人民銀行把建立金融安全區作為首選監管目標，把風險監管放在首位，加大了對不良貸款、盈利水平的考核，并落實金融監管責任，層層把關負責，從金融機構外部形成風險抑制機制。在此情況下，金融機構不良貸款比重越高，其降低不良貸款的任務就越大，放款的意愿就越不足，目前商業銀行關心的是貸款的風險，而不是貸款的盈利。這種狀況形成了金融機構的“鎮貸”，制約了總需求的擴大。總需求相對不足，企業銷售就會變得更加困難，企業還貸能力下降，金融機構正常貸款轉化為不良貸款的可能性上升，其盈利水平就會下降。金融機構不良貸款居高不下，使其在發放貸款時更加保守，將進一步加重企業生產與經營的困難。由于監管與整頓規范的力度在增強，而貫徹實施貨幣政策的工作力度沒有相應加強，資金從金融部門進入產業部門的通道變窄了，只得在現有的金融體系內循環，使貨幣信貸的擴張作用難以實現。

（二）人民銀行對利率實施嚴格監管與貨幣政策的傳導所需的利率市場決定機制之間的不適應，影響了貨幣政策的間接調控作用。目前，在人民銀行對利率實施嚴格監管的情況下，利率市場化程度不可能太高，貨幣政策工具配置的市場化仍處于較低水平，弱化了貨幣政策的效應。人民銀行雖然擴大了利率調整及浮動的范圍，并對外幣利率實行了市場化改革，但現行的利率管理體制從總體上還是一種管制體制，在這種管制體制下，利率水平并不能完全反映資金的價格和供求狀況，也難以有效發揮對資金的調節作用。單純通過調整利率水平、利率浮動范圍來影響金融機構貸款行為的效果不明顯。當經濟景氣狀況不佳、企業效益下降、信貸風險上升時，金融機構為規避風險，將自動減少貸款，資金供給下降。如果利率由市場決定，資金供給減少會推動利率上升，從而使金融機構預期收益增加，會相應增加一部分貸款，相反在利率仍未開放的條件下，資金供給下降并不能推動資金價格上升，金融機構貸款的積極性難以有效激發。加之我國貨幣市場雖已初步形成了全國統一的同業拆借市場和債券市場，但票據市場、大額可轉讓定期存單市場尚未形成規模，票據市場發展緩慢，使人民銀行通過再貼現調控金融機構貸款、增加基礎貨幣投放的作用受到限制。

（三）人民銀行沒有樹立起督促金融機構執行貨幣政策的權威，貨幣信貸政策的窗口指導作用難以真正落實。基層人民銀行在督導金融機構實施貨幣信貸政策過程中，缺乏有效的手段。“窗口指導”只是一種道義的勸告，是一種軟約束，貸款程序、貸款投向和數量的決定權仍掌握在各金融機構手中。基層人民銀行雖然強調了對金融機構的“窗口指導”和資金引導，但忽視了對其執行貨幣信貸政策效果的監管、檢查，即督促的多，檢查的少，“軟約束”多，“硬措施”少。由此導致了貨幣政策傳導線路發生了反向變化：一是商業銀行正在自下而上集中資金、集中權力、集中客戶；二是中央銀行正自上而下放權力、下撥資金。商業銀行為適應市場經濟的發展，追求利潤最大化，擴大響身生存空間，對中央銀行的貨幣信貸政策的調整就不再步步緊跟了。目前，基層人民銀行比較有效的手段是再貼現和支農再貸款，可以引導金融機構，支持地方經濟發展，但總、分行對再貼現實行額度管理，控制較嚴，難以發揮更有效的作用。

（四）過分強調防范和化解中小金融機構風險，忽視了其在貨幣政策傳導上的應有作用，中小金融機構游離于貨幣政策傳導之外。由于內外部原因，中小金融機構資金融通遇到困難，出現一些支付風險，引起各級政府和人民銀行高度關注，在對中小金融機構監管政策上采取綜合治理，過分強調防范和化解風險，而對其在貨幣政策傳導上的作用沒有給以足夠重視。這就出現了兩種狀況：一是信貸重新向國有銀行集中，與此聯系，中央銀行“窗口指導”主要面對國有銀行，影響了貨幣政策的全面傳導。二是存款向大銀行集中，中小金融機構存款增長緩慢，為防范流動性風險保持了較高的備付金率，金融體系的貨幣衍生能力受到抑制。

二、強化金融監管，促進貨幣政策發揮效能的構思

（一）明確金融監管根本宗旨，正確處理好金融監管與經濟發展的關系、監管與被監管的關系。當前，從嚴監管，防范風險，促進金融機構合法經營、穩健發展是非常必要的，但若監管失當，金融機構經營困難，貨幣政策的傳導就會失去穩健的金融基礎，從而給國民經濟帶來負面影響，監管必須把握好力度。要處理好金融監管與金融創新的關系。金融監管對金融創新具有雙重作用，既可促進其發展，又可抑制其發展。因此，一方面金融監管要為金融發展和金融創新創造公平、有序、穩定的競爭環境和發展空間，積極鼓勵金融創新；另一方面又要對金融創新加強監管，并把金融創新納入法制和規范的框架內，確保貨幣政策目標的實現。要增強與被監管者的溝通，形成互動式監管，事實上，監管是互動的、雙向的，溝通與交流是監管中必不可少的一部分。因此，監管人員要正確理解監管者與被監管者的關系，加強溝通與交流，掌握被監管者的實際情況，同時也使得被監管者進一步了解央行的政策與標準，自覺接受監管。

（二）完善金融監管體系，提高金融監管有效性。一是建立貨幣政策考核評價體系，全面考察金融機構落實貨幣政策的業績，并將此作為金融機構高級管理人員任職資格審查與離任稽核的一項重要內容。二是健全金融監管協調機制。要建立以央行監管為核心，商業銀行等金融機構內部控制為基礎，社會監管為補充的金融監管組織體系。明確各有關單位、部門和具體監管人員的職責，徹底解決內設機構不規范、職能重疊問題，并制定相應責任追究制度，形成監管合力。要適應新經濟全球化的發展趨勢，及時解決我國銀行、保險、證券公司之間業務交叉和金融分業監管的矛盾。要推行銀行、證券、保險三方信息交流制度，通過三方聯合執法，促進貨幣市場和資本市場的有序流動。搞好前瞻性金融監管，解決對外資銀行監管中的“漏斗”現象，在保護其合法經營的情況下，切實保護好民族金融業。三是改進監管方式和手段。在監管方式上，應在完善現場監管的基礎上，加強非現場監管。明確規定各金融機構向央行提供統一報表和報告的時間，并實現央行與各金融機構的聯網。在監管手段上，由主要靠行政手段向主要靠法律手段，并注重將法律手段、行政手段、經濟手段綜合運用轉變，要對金融業的資產質量、盈虧、資本充足率、內控制度的真實性進行全面檢查，嚴肅查處在新形勢下的違法違紀經營。四是實行金融監管再監督，提高人民銀行監管的透明度，確保金融監管的公正性、有效性和權威性。此項工作應由監察部門負責，配備有一定數量的專職人員，負責對本級的金融監管實施同級監督。

（三）消除貨幣政策傳導障礙，提高貨幣政策工具調控能力。一是通過深化金融體制改革，消除貨幣政策在中央銀行層面上的障礙。要結合經濟總量和金融總量，相應增加消費信貸、農業貸款、中小企業和高新技術貸款，以及國家重點建設項目的貸款；利用好存款準備金率、公開市場業務和再貸款，合理調控貨幣供應量；適當擴大中心支行和縣支行再貸款和再貼現的規模。為縮短貨幣政策傳導時間，人總行可否授權省會中支在一定金融機構和期限的范圍內對轄內金融機構進行再貸款融資？發展商業票據再貼現，使商業信用在一定程度上替換銀行信用。減輕貨幣不足時對貨幣政策的壓力。有計劃地進行利率市場化改革，本著先外幣后本幣、先貸款后存款的原則順序，逐步放松利率管制，使利率能夠正確反映市場資金供求狀況。建立靈活的外幣利率調整政策，及時反映國際金融市場的變化。進一步擴大金融機構貸款特別是農村信用社貸款利率浮動范圍和幅度。同時，要把現行貨幣供應量為中介目標改為利率為貨幣政策的中介目標，提高貨幣政策中介目標與最終目標的相關程度，便于中央銀行及時進行貨幣政策調控。二是通過政策法規和“窗口指導”，消除貨幣政策在商業銀行層面上的障礙。要適當下放經營管理權，完善激勵約束機制，提高廣大基層商業銀行的經營管理水平和盈利能力。要盡快促其經營策略由“存款立行”向“效益立行”轉變。要建立和完善信貸激勵機制，把貸款營銷放到商業銀行經營管理的重要位置。通過有效增量作用，化解稀釋信貸風險。在信貸策略上不能一味搞“大城市、大企業”的策略，尤其是國有商業銀行基層機構和股份制商業銀行等金融機構，更要結合自身特點搞市場定位，從“爭奪客戶”向“培育客戶”轉變。加大對有發展潛力的中小企業支持的力度，努力培育自己的基本客戶群，培育新的、穩定的利潤增長點。三是建立執法的法治環境和社會監督體系，消除貨幣政策在微觀主體層面上的傳導障礙。面對目前社會信用環境不佳，企業大量逃廢銀行債務的現象，不僅要發揮金融系統聯合制裁的作用，而且必須建立嚴格執法的法治環境，促使社會信用秩序根本好轉。同時，地方政府要著眼于長遠，支持金融部門改善金融服務，優化信用環境，暢通貨幣政策傳導渠道，促進地方經濟持續、快速、健康發展。