銀行貸款調整研究管理論文

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摘要：世界銀行的調整貸款具有政策性強、支付速度快和使用靈活的特點。然而，使用世界銀行調整貸款必須附加政策性條件。20世紀90年代以來，“華盛頓共識”逐步成為政策性附加條件。可以預見，調整貸款將繼續在世界銀行貸款中占據重要地位，其附加條件不會取消，但會減少或修改。中國應提高利用世界銀行調整貸款的效率。

關鍵詞：世界銀行；借款國；調整貸款；政策性附加條件

一、世界銀行調整貸款的特點

調整貸款是世界銀行(簡稱“世行”)設立的一種政策性非項目貸款，其目的是幫助借款國克服經濟發展中出現的宏觀經濟和國際收支失衡。其具體做法是：向借款國提供一筆快速支付的貸款，用于支持該國宏觀或部門經濟結構調整。調整貸款可分為結構調整貸款和部門調整貸款。結構調整貸款是世行在20世紀80年代初設立的，最初用以支持發展中國家解決國際收支困難而進行的經濟調整，并促進其宏觀或部門經濟政策的調整和機構改革，重點是支持國民經濟宏觀結構調整。結構調整貸款有雙重目的：向借款國提供一筆快速支付的資金，幫助其緩沖來自外部的沖擊；以貸款為杠桿，促進借款國實行政策和結構改革，從根本上建立一種有效的經濟運行機制。上世紀80年代中期，針對一些國家不愿或沒有能力推行涉及面較大的結構調整計劃，世行引入了部門調整貸款，著重支持一個或幾個特定部門的政策調整與機構改革。部門調整貸款的實施擴大了調整貸款的范圍，其只涉及單個部門，操作比較簡單，政治上更易于接受，部門政策和機構改革通常可為解決宏觀經濟問題和提高部門效率提供潛在的指導。部門調整貸款的主要目的是支持某一具體部門的全面政策和體制改革。如果借款國執行貸款項目的能力不強，總的經濟管理水平或國民經濟的規模尚不允許進行結構調整時，可選用部門調整貸款。隨著形勢的發展，平衡國際收支已不再是調整貸款的首要目標，當前其重點是促進借款國推行以市場經濟為方向的機構改革。

世行的貸款條件經歷了三個階段：第一階段改革強調通過財政政策(包括減少財政赤字、抑制通貨膨脹)實現宏觀經濟穩定。第二階段改革增加了一項新的結構改革，特別是實行開放的貿易體制和農業自由化。第三階段改革強調私有化(尤其是銀行和電力部門的私有化)和政府改革。2000年以來，在世行貸款中，調整貸款的數額與項目數量有一定的波動，但一直占據重要地位(見表1)。

與項目貸款相比，調整貸款具有以下幾個特點：第一，政策性強。調整貸款不是用于建設特定項目，提高產出水平，而是直接以政策調整和機構改革為目標。使用調整貸款必須滿足特定的宏觀或部門經濟政策要求，使用結構調整貸款的國家必須制定世行認可的結構調整計劃，就貿易政策、價格政策、財稅政策、投資計劃、資金動員、機構改革等方面的調整作出承諾。具體的政策要求包括實行國有經濟私有化、貿易自由化、金融(含利率和匯率)自由化、放開價格、取消財政補貼、壓縮公共部門投資、改革稅制和機構改革等。第二，支付速度快。項目貸款評估一般需1～2年，而調整貸款的準備過程較短，只需6個月甚至3個月。第三，使用靈活。項目貸款需專款專用，各項貸款必須符合評估報告中規定的用途。而調整貸款的目的是為借款國提供一種緩沖，使之能緩解因實施調整計劃而帶來的經濟與社會沖擊。借款國在貸款的使用上有更大的自由度。結構調整貸款可由借款國自行安排使用，部門調整貸款也可在-定范圍內安排使用。

二、世行調整貸款的政策性附加條件

獲得世行結構調整貸款的條件比較苛刻：第一，借款國必須是由于經濟結構等原因陷入或面臨巨大的國際收支逆差，財政赤字劇增且一時難以扭轉。第二，借款國必須與世行進行對話，承諾并制定結構調整計劃，修改國家投資政策，并要說明長期目標和短期措施，以及可能取得的積極成果等。最初，與調整貸款的目的相應對，世行對借款國提出的政策要求是：必須實施緊縮性的短期穩定政策，通過有秩序地減少支出，對國內需求水平進行調整；必須實施結構調整，理順商品的相對價格，改革各種規章制度，使經濟運行更有效率、更有彈性，以達到資源合理配置的目的，使經濟恢復到持續穩定增長的道路上來。在20世紀80年代實踐經驗的基礎上，90年代以來，世行逐步確立了以“華盛頓共識”為調整貸款的條件。其核心是借款國必須實現經濟私有化、自由化和市場化的政策。

調整貸款自實施以來，在世行內外，一直是一個頗具爭議的話題。爭議主要涉及以下幾個方面：關于政策性附加條件；關于調整貸款的效益；關于調整與貧困階層。其中爭議的焦點是關于政策性附加條件是否必要以及執行效果。政策性附加條件是調整貸款的前提條件之一和執行的關鍵。從世行統計看，使用調整貸款的國家執行附加條件的情況并不令人樂觀。各國執行附加條件的情況差異很大，有的幾乎全部執行，有的則基本沒有執行。借款國在申請貸款時為能得到貸款，往往承諾接受各種政策條件，但在實際執行時往往由于各種實際困難而大打折扣。有些專家指出，在調整貸款作為快速支付手段和作為政策杠桿這兩種職能之間，能真正實行的往往只是前者，后者則十分有限。

世行的貸款條件更多的是受到來自許多借款國的指責。有的認為，這種附加條件是以貸款為誘餌，將世行的主張強加于人，帶有明顯干涉他國內政的色彩，政治上難以接受。更多的觀點是對附加條件本身的科學性產生質疑。有人指出，不發達是發展中國家的普遍特征，但各個國家不發達的原因卻各不相同。而世行開出的藥方往往從概念出發，脫離借款國的實際情況。如，在附加條件中，世行強調調整和收縮公共部門投資，鼓勵私人投資。而研究表明，在低收入國家收縮公共部門投資的結果往往不是私人投資的增加，而是減少。因為在這些國家，弱小的私人部門的發展需要公共部門的帶動和依托，削減公共部門投資往往犧牲了必要的支持性活動，如基礎設施等。有學者認為，全球化被金融機構和跨國公司所控制，而世行是全球化的工具；世行貸款的條件損害了窮人的利益。梅茨爾委員會(theMeltzerCommis-sion)的觀點是，世行貸款擠出了中等收入國家的私人借貸，也縱容了受援國政府的腐敗和浪費。世行經濟學家的分析報告也顯示，世行的結構調整貸款常常未能起到培育經濟增長或減少貧困的作用，貸款條件已經損害了國有產權改革，并且許多世行投資項目幾乎未能產生經濟回報。但也有的觀點認為，世行設定貸款條件是為了確保貸款償還，從本質上說，是為保持世行的運轉。對于IBRD來說，既要維持龐大的運行費用，又要對IDA提供資金支持，確保貸款的正常償還和合理的收益(盡管世行貸款并不是以盈利為目的)應該是一個基本要求。因此，設立附加條件是必要的。

三、世行調整貸款實施的趨勢與中國的應對策略

調整貸款至今依然是探索中的貸款方式，它的產生與發展既適應了發展中國家經濟調整、改革的客觀要求，也反映了世行業務重點向政策導向傾斜的傾向。可以預見，世行調整貸款將繼續在世行貸款中占據重要地位。不管在這方面存在怎樣的爭論，但世行是不會放棄政策附加條件的做法，仍會將其置于重要地位。梅茨爾委員會認為，試圖說服世行放棄這種有害的貸款附加條件是無效的，因為這種條件深深根植于這些機構之中。不過，世行也認為有必要減少貸款的附加條件。最近，世行發現其現行政策不夠靈活，因而減少了一些附屬貸款條件，特別是在貿易自由化和私有化方面的要求。世行承諾將定期評價其政策條件的實施情況，但并沒有計劃去重新公開討論那些政策本身。通過總結多年的經驗教訓，世行已認識到，只有當改革的措施真正成為借款國政府自己的主張時，這些措施才能得到更好的執行。因此，世行在制定條件時，將更多地強調借款國政府的參與，并盡可能使政策條件簡化，集中于最核心的部分，建立在現實基礎上。因此，可以預期，世行將會繼續實施調整貸款，并以項目貸款來補充調整貸款的作用。但在提供貸款時，將會強調改善商業環境的政策改革；重視公共部門的投資政策和私人部門的發展；在設計調整計劃時兼顧促進增長和減少貧困問題。

面對世行調整貸款實施的趨勢，我國應采取的策略是：

(一)中國應對世行調整貸款變化的基本立場。當前，國際經濟格局正處于深刻而復雜的變化中，世行作為重要的國際發展機構，也面臨深入改革和全面調整的挑戰；作為重要的政策工具，世行調整貸款也正面臨著深刻的調整與變化。從世界經濟的發展與中國的自身特點出發，中國應站在發展中國家的基本立場，來應對世行調整貸款的變化。首先，中國必須站在發展中國家的立場。中國在國際經濟與政治中是發展中國家的代表，在包括聯合國在內的各種國際組織中，一直為發展中國家伸張正義、爭取權益。盡管自實行改革開放以來，中國經濟已取得長足發展，但中國依然是一個發展中國家。因此，在世行調整貸款的變化中，中國應理所當然地站在發展中國家的立場，為發展中國家爭取更多的權益。其次，中國還應站在新興市場經濟體的立場。新興市場經濟體有能力也有責任對傳統的國際經濟秩序發起沖擊，并為建立更加合理的國際經濟新秩序而努力。中國是新興市場經濟體的最重要代表之一，呈現出新興市場經濟體的諸多共性。如，經濟快速增長、開放程度不斷提高、在包括世行在內的重要的國際經濟組織中未能獲得與其自身實力相應的地位。在世行調整貸款的變化中，中國應與其他新興市場經濟體一起，為自己及他國爭取更多的利益，使世行的發展更有利于世行宗旨的實現。再次，中國還應站在轉軌國家的立場。雖然中國不同于完全意義上的前蘇東轉軌國家，但在經濟上還是呈現出轉軌經濟的特點。世行對轉軌國家提供了大量援助，但也附加諸多條件，特別是以新自由主義的“華盛頓共識”為主旨的政治性附加條件。實踐證明，這些條件已對受援國的經濟轉軌與發展產生了許多不利影響或阻礙作用。因此，中國應與其他轉軌國家一起，要求世行在提供援助時，減少或修改(不是不要)附加條件，以使援助更好地發揮作用。

(二)采取相應的措施。為提高利用世行調整貸款的效率與作用，中國必須了解世行的政策傾向，客觀認識調整貸款的利弊得失，提高政策對話能力。同時，中國必須以科學發展觀為指導，立足國情，準確把握世界經濟發展趨勢，參照世行對華調整貸款實施的新趨勢，積極開展與世行的合作。第一，著力提高利用世行調整貸款的質量和水平。繼續保持與世行的良好合作關系，把引進世行調整貸款和提升國內產業結構、技術水平更好地結合起來，同促進區域協調發展、企業改革改組改造更緊密地結合起來，著重引進先進技術、管理經驗和高素質人才，做好引進技術的消化吸收和創新提高工作。第二，充分利用世行調整貸款的“多邊”和“發展”性質。在中國實施企業“走出去”戰略上，世行可起到提供商業機會和提供擔保、信息指導的重要作用。要充分利用世行這個平臺，促進“引進來”和“走出去”雙向對外開放格局的形成，推動中國在更廣泛領域、更高層次上參與國際經濟合作與競爭。第三，強化世行貸款在知識領域的合作。一要進一步擴大利用世行的智力資源。二要在開展經濟調研方面進一步加強與世行的合作，加強對中國發展道路和經濟政策的宣傳和解釋，爭取國際社會的充分理解和支持。三要增強對世行發展理念和發展實踐的影響。一方面增強中國在世行重大決策中的影響力，使世行調整貸款的實施理念和業務管理朝符合中國利益的方向發展。另一方面要通過世行這一平臺，繼續學習國際社會的優秀文化成果和管理經驗，并倡導發展道路的自主性和發展模式的多樣性。