債務(wù)融資的風(fēng)險管理與規(guī)范發(fā)展

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地方政府債務(wù)融資有力地促進了經(jīng)濟發(fā)展

從世界各國的情況看，因許多公益性、準(zhǔn)公益性設(shè)施的受益范圍限于某一區(qū)域，地方政府往往是這些設(shè)施的主要投資主體。例如，美國2007年州和地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資為3400億美元，而聯(lián)邦政府投資僅為1230億美元。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額大且需要適度超前建設(shè)，如果僅靠地方政府當(dāng)期財力，常常會出現(xiàn)較大資金缺口。各國解決這一難題的成功經(jīng)驗，是建立包括政府資金和各種社會資金在內(nèi)的多元化、多層次的地方政府融資體系。在政府資金中，有中央的財政轉(zhuǎn)移資金，也有地方的財稅收入、收費收入、土地等國有資產(chǎn)的經(jīng)營收入、公益性投資基金等。在社會資金中，不僅有來自政策性銀行、商業(yè)性銀行的貸款，還有市政債券、PPP、ABS等項目融資方式所籌集的資金。各國經(jīng)驗表明，多元化融資渠道的建立，既可解決地方政府建設(shè)資金不足的問題，也有助于降低融資成本。

財政分權(quán)、地區(qū)間競爭刺激地方政府的融資需求

財政分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展程度之間存在著一定關(guān)聯(lián)性，發(fā)達國家的財政分權(quán)程度普遍高于發(fā)展中國家。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展水平較低時，地方政府往往無力承擔(dān)大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，通常由中央政府集中全國財力來建設(shè)。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，地方政府財力增強，私人資本在公共建設(shè)領(lǐng)域也較活躍，中央政府關(guān)注重點會從經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域，相應(yīng)地，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中會承擔(dān)更多責(zé)任。近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，許多國家出現(xiàn)了財政分權(quán)化趨勢。財政分權(quán)將更多的公共投資責(zé)任下放到了地方政府，地方政府建設(shè)資金需求與財政能力間的缺口越來越大，使地方政府不得不更多地依賴資本市場融資。隨著國際資本在地區(qū)間流動性的增強，地方政府為擴大稅基而競相爭奪資本。為改善投資環(huán)境，吸引外資，地方政府的融資愿望更加強烈。

地方債務(wù)融資帶來的風(fēng)險

理論與各國實踐都表明，地方政府適度債務(wù)融資對發(fā)展有益，但必須以“規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)適當(dāng)、用得合理”為前提。如果舉債過度，債務(wù)組合、債務(wù)資金用途不當(dāng)，會增加地方債的風(fēng)險暴露度，并有可能危及國家層面的宏觀穩(wěn)定。在一些發(fā)展中國家或經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家，由于地方政府債務(wù)約束機制不健全，加之中央政府的債務(wù)風(fēng)險管理不到位，地方政府融資就會出現(xiàn)比較嚴(yán)重的道德風(fēng)險。地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴大，極有可能引發(fā)地方信用危機，并最終轉(zhuǎn)移給中央政府，引發(fā)全國性債務(wù)危機，如上個世紀(jì)的阿根廷、巴西、墨西哥等國。債務(wù)規(guī)模過大時，即使不發(fā)生債務(wù)危機，經(jīng)濟發(fā)展的基本面也會受到嚴(yán)重影響。例如，債務(wù)規(guī)模過大時，政府要保證財政的可持續(xù)性，就要不斷加稅，或者減少支出，這都會使經(jīng)濟增速下降（RobertBarro，1979年）。地方債務(wù)風(fēng)險的另一個原因，是債務(wù)資金用來消費而非用于投資。債務(wù)用來干什么，從根本上決定了債務(wù)的償還能力。匈牙利、印度、俄羅斯等國借錢彌補經(jīng)常性赤字，希臘等歐洲國家舉債用于公共消費，當(dāng)這類“寅食卯糧”的債務(wù)不斷積累時，危機就難以避免。此外，不合理的債務(wù)組合，比如，一定時期內(nèi)債務(wù)到期率、短期債務(wù)占比過高，也可能帶來展期風(fēng)險。20世紀(jì)90年代，墨西哥、俄羅斯兩國地方政府在危機爆發(fā)前都擁有風(fēng)險性的債務(wù)組合。當(dāng)宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)問題時，這些債務(wù)組合抗風(fēng)險能力低的弱點就會充分暴露出來，由此引發(fā)大規(guī)模地方債務(wù)危機。

防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的長效機制

（一）清晰界定中央與地方政府的財政權(quán)責(zé)1、合理界定財政權(quán)力地方政府作為地方性公共投資的主要承擔(dān)者，應(yīng)擁有與其事權(quán)相匹配的財權(quán)和稅收自主權(quán)。如果在征集自有收入方面沒有被賦予足夠的自主權(quán)，為維持其公共支出與投資的需要，地方政府就可能不得不通過各種方式進行債務(wù)融資，從而導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模擴大，財政風(fēng)險增加。2、清晰界定償債責(zé)任只有清晰界定中央與地方政府責(zé)任邊界后，地方政府在投融資決策時才會充分考慮財政風(fēng)險。如果責(zé)權(quán)界定不清，地方政府就會自恃有中央財政“兜底”，而出現(xiàn)盲目舉債沖動。例如，日本地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)危機的一個重要原因，就是中央政府對地方債務(wù)存在著暗示性擔(dān)保。有記載以來，日本共有884個地方政府宣布破產(chǎn)，但其債務(wù)都是由中央政府償還的。這使得銀行不論地方政府財政狀況如何，都愿意向其提供貸款。（二）建立立體的、多層次的債務(wù)監(jiān)管體制地方政府融資較普遍地存在“利益內(nèi)部化、風(fēng)險外部化”等道德風(fēng)險問題，這會帶來地方政府的過度融資沖動。因此，需要健全的監(jiān)管體系對地方政府融資活動進行必要的約束與規(guī)范。建立立體的、多層次的債務(wù)監(jiān)管體制，使地方政府債務(wù)融資受到法律、政府行為規(guī)則、市場紀(jì)律的約束，是有效防范債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。在中央一級，有專門的風(fēng)險調(diào)控機構(gòu)進行調(diào)控、管理，有專門獨立的風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)如審計署、債務(wù)管理辦公室等，對債務(wù)融資進行內(nèi)部監(jiān)管。在行政部門之外，有國會對預(yù)算決策的監(jiān)督、制衡。在政府體系之外，還有公眾與市場的監(jiān)督、約束。（三）將地方政府的融資行為納入市場經(jīng)濟、法治經(jīng)濟軌道從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，地方政府債務(wù)融資的健康、可持續(xù)發(fā)展，離不開完善的法律制度。發(fā)達國家主要依靠相關(guān)法律、民主化決策、市場化信用評級制度等法治化、市場化的機制，來控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，迫使地方政府成為資本市場上“負責(zé)任”的融資主體。例如，美國的商業(yè)性信用評級制度健全，州地政府公債的信用等級至少要由穆迪投資者服務(wù)公司和標(biāo)準(zhǔn)普爾公司兩家私人信用評級公司中的一家來評定。信用評級加強了公眾與市場對地方政府財務(wù)狀況的了解，便于在國際范圍內(nèi)橫向逼機制。

建議

（一）正視地方政府的融資需求與其他各國一樣，我國的許多公益性、準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目都明顯帶有“地方性”，地方政府是這類基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資主體。在未來城市化發(fā)展過程中，單靠地方財政資金遠不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，為地方政府搞建設(shè)開辟規(guī)范、風(fēng)險可控的融資渠道是必要的。（二）完善市場機制、建立法治化的體制環(huán)境是保證地方政府融資健康發(fā)展的根本未來應(yīng)調(diào)整中央地方財權(quán)事權(quán)關(guān)系，通過立法界定各級政府間財權(quán)事權(quán)范圍，使地方政府擁有與其事權(quán)相匹配的財力。應(yīng)正視地方政府融資需求的合理性，給予地方政府融資以合法性的正規(guī)出路，允許其在既定的法律框架內(nèi)，積極探索、靈活運用多種投融資模式積極發(fā)展地方經(jīng)濟。同時要完善風(fēng)險管控體系，逐步建立更加法治化、市場化的地方債務(wù)融資監(jiān)管與約束機制，令其投融資活動真正受制于法律與市場規(guī)則。只有這樣，才能從制度層面，走出中央“求穩(wěn)定”與地方“求發(fā)展”兩種訴求難以兼顧的局面，促進地方政府融資健康、規(guī)范、可持續(xù)地發(fā)展。（三）應(yīng)適時推出地方債，并設(shè)立合理的償還期限地方政府債券在發(fā)達國家公共項目建設(shè)中發(fā)揮了很大的作用，隨著我國投融資體制改革的不斷深化，地方政府債券可選擇具備條件的城市試點發(fā)行，并逐步推廣，但要加強中央政府對其發(fā)行額度及使用范圍的有效管理。由于地方債的資金是用于公益性、準(zhǔn)公益性的建設(shè)項目，這政負擔(dān)。例如，美國州政府和地方政府發(fā)行的絕大多數(shù)公債是長期債務(wù)其償還期限往往超過1年，典型的有10年、20年甚至30年。從歷史上看長期債務(wù)占美國州及地方政府債務(wù)的90%以上。（四）完善地方政府財政信息披露制度實現(xiàn)地方政府的“陽光財政”是保證地方融資可持續(xù)性的一個重要前提。因此，應(yīng)不斷增強地方政府債務(wù)規(guī)模、來源、資金使用等方面的信息透明度。借鑒美國等國家的經(jīng)驗建立、加強地方政府信用評級制度建設(shè)，一方面會有利于令地方政府融資行為受制于市場規(guī)則，另一方面也有助于讓公眾更全面地了解地方政府的各項財政指標(biāo)狀況，從而對抑制其過度舉債起到外部制約作用。（五）大力打造公共項目民間融資的平臺應(yīng)降低民間資金的進入門檻，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府部門角色逐漸從公共項目的直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)楣岔椖康囊?guī)劃者和監(jiān)管者。借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，設(shè)計多種鼓勵民間資本參與公共項目的融資模式，有效地調(diào)動民間投資公共項目的熱情，建立公共資金與民間資金高效配合的體制。（六）完善地方政府投資的規(guī)劃和管理，提高公共投資決策的民主化程度要保證地方政府融資的健康、可持續(xù)發(fā)展，也需要加強地方政府投資的規(guī)劃管理，增強其項目決策的民主化程度，避免低效、不合理、不合民意的投資項目上馬，提高政府債務(wù)性建設(shè)資金的投資效益。

本文作者：林勇明工作單位：國家發(fā)展改革委投資所