國庫會計規范改善探析

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一、國庫會計核算管理方面的主要變化

在《規定》中首次將國庫會計業務按管理要求與具體處理手續分開，單獨進行表述。以前的國庫制度，如《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國金庫條例實施細則》、《國庫會計核算操作規程》、抑或其他制度，雖對國庫會計業務或多或少都有一些管理要求，但總的講，還很不系統、不全面。本《規定》對國庫會計核算管理作出的系統、全面論述主要包括：

一是明確了國庫會計核算的崗位設置與職責。根據國庫業務的實際情況規定各級國庫應設置記賬、復核、綜合、會計輔導、系統維護、事后監督和國庫會計主管等會計崗位，明確了各崗位的職責，并提出了崗位設置的基本原則，強調記賬、復核與事后監督崗位不得相互兼任。

二是強調建立內部控制制度。強化國庫內部控制、加強國庫會計核算崗位人員之間的制約監督是消除國庫風險隱患、確保國庫資金安全的重要舉措。本《規定》提出了要建立國庫主任（副主任）四級內控目標管理責任制，明確了各級人員的職責，要求逐級把關、負責；提出了建立國庫會計核算崗位輪換制度、業務交接制度、重要會計事項逐級審核制度；特別強調了國庫會計財務檢查責任制度。內部控制制度是國庫會計核算管理制度的重中之重。

三是明確了國庫會計核算的基本原則。特別提出了一個國庫工作機構內有多級多庫的，其會計核算業務應按“稅票按庫清分，賬務按庫核算，資金統一進出，憑證單獨裝訂保管”的原則辦理。旨在維護各級財政的合法利益。

四是對印章、密押和重要空白憑證的使用與管理作出了明確規定。以前各地各級國庫使用的印章從名稱上、形狀上和用途上差異較多，對此《規定》都有具體要求；而對于行庫往來專用憑證等重要空白憑證的印制、領取、保管、出入庫、使用、作廢與銷毀等都作了明確規定。

五是對計算機核算首次提出了基本管理要求。在《規定》中明確了國庫會計人員使用計算機進行業務處理的原則要求，對計算機使用也作出了管理規定。此外，對國庫會計人員的培訓與獎懲也作了原則規定。

二、在國庫監管方面的主要變化

國庫監管是國庫工作的重要組成部分，與《中華人民共和國國家金庫條例》及其《中華人民共和國金庫條例實施細則》等制度相比，本《規定》特別強調了“事中監管”或“臨柜監管”，對國庫的各項會計核算業務都提出了具體、明確的監管原則與要求。

一是在庫款收納中強調及時收納，準確、及時辦理劃分、報解、入庫。

二是在庫款退付中明確了國庫辦理退庫應堅持的8條基本原則。規定凡屬于違反國家法律、法規等政策規定的8個方面的退庫，各級國庫一律拒絕退付；在庫款支撥中明確了具體的管理要求，即：財政機關在簽發撥款憑證時，應按規定填明撥款的用途等各項要求，并向國庫提供年度財政預算收支計劃、財政預算撥款單位的名單及其開戶銀行和賬號等資料。拒不提供有關文件、資料或依據的，國庫有權拒絕辦理庫款的支撥。這也是1998年財政部與中國人民銀行、國家稅務局在進一步加強國庫監管工作的通知中明確規定的。

三是在預算收入更正中，主要強調了以下內容：第一，重申了“誰的差錯誰更正”原則，強調由發生差錯的一方填制更正通知書，交國庫部門辦理更正；第二，強調各部門對發現的錯誤事項，不得辦理匯總更正；第三，強調“審計、監察部門發現以前年度的預算收入混庫問題，由審計、監察部門專門行文，交出錯部門確認并填制更正通知書后，送國庫部門辦理更正”；四是規定對財政部門因國家政策的特定要求而需調庫的，財政、征收機關須出具更正通知書及有關文件，國庫部門核實辦理。

三、在國庫會計核算具體業務方面的變化

（一）將人民銀行經理的國庫與商業銀行、信用社的國庫辦理國庫會計核算業務分開表述

以前的國庫制度講國庫會計核算業務的處理手續時，都是籠統而言，而本《規定》首次將人民銀行經理的國庫與商業銀行、信用社的國庫辦理預算收入的收納、支撥、退付、更正等業務的具體處理手續分開表述，使包括國庫在內的各級國庫及國庫經收均能在《規定》中找到自身業務的處理手續與要求，便于各級國庫具體操作，統一規范。

（二）將預算收入繳入支庫為正式入庫改為繳入鄉（鎮）國庫為正式入庫這是本《規定》較以前的國庫制度的重大變化之處。這樣改的理由是：《預算法》第四十八規定“縣級以上各級預算必須設立國庫；具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫。”也就是說鄉（鎮）國庫有它的法律地位，因此，在制度辦法中把鄉（鎮）國庫正式引入國庫體系，規范其業務操作，是十分必要的。與此相對應，鄉（鎮）國庫就成為國庫的最基層庫。而未設鄉（鎮）國庫的地方，預算收入仍以繳入支庫為正式入庫。

（三）特別突出了“行庫往來”業務與事項，把加強“行庫往來”管理作為防范國庫資金風險的重要舉措，對其作了全面規定

1992年中國人民銀行曾發文增設了“行庫往來”會計科目，用于核算人民銀行內部國庫與會計營業部門之間的資金往來款項，自1993年起用。但實際工作中，各地在使用本科目核算時做法各不相同。在《規定》中，首先設計了“行庫往來專用憑證”，供各級國庫使用；其次把該憑證作為重要空白憑證進行管理，規定了嚴格的印制、保管、領取、使用、填制、核算、作廢與銷毀的原則和措施；再次明確了國庫與會計營業部門之間資金款項往來的業務處理規定。通過加強對“行庫往來”相關業務與事項的管理，可以最大程度地減少國庫工作中的隱患，保證國庫資金的安全。

（四）對國庫會計科目進行了適當調整

根據近幾年國庫工作的實踐，《規定》對國庫所用會計科目進行了適當調整，使國庫會計科目名稱、核算內容更加準確、完整。

一是增加了“待報解中央與地方共享預算收入”科目。用于核算人民銀行各分支庫當日收納的、未劃分報解的中央與地方共享預算收入款項。

二是合并、減少了國債發行、兌付所用科目。

三是調整了科目核算內容。如把原各級國庫均可使用的“中央預算收入”科目改為總庫專用會計科目；將“待報解中央預算收入”科目由原來核算未報解的中央與地方共享預算收入款項，改為核算未報解的中央預算收入的款項；將原來只有商業銀行國庫經收處使用的“待結算財政款項”科目，改為各級國庫和國庫經收處均可使用，其中，人民銀行用于核算因預算收入級次不清等待處理款項，商業銀行國庫和國庫經收處用于核算當日收納的、未報解的各項預算收入款項。

國庫會計科目增、刪、調整后的國庫會計科目能更準確地反映國庫會計核算的真實情況。

（五）在國庫會計核算中全面細化了手續，對各級國庫的各項會計核算業務的處理手續都有具體規定

由于《規定》首次把鄉（鎮）國庫正式作為最基層國庫來表述，因此，在預算收入收納、劃分、報解、入庫的核算中，鄉（鎮）國庫是著墨最多的地方，做了詳盡規定。在國庫會計核算中還增加了有關報表，如預算收入對賬日報表、月報表和年度決算報表等，完善了國庫會計的報表體系。再如，在預算收入收納、報解中首次明確表述了手工報解庫款和通訊聯網報解庫款的具體處理手續，包括下級庫如何報解、上級庫如何接收，均規定細致。其中，通訊聯網報解庫款時，要求上級庫收到下級庫傳輸的庫款通訊文件后，認真核實，并將打印出的通訊聯網清單一式兩份中的一份，按會計要件簽收手續送會計營業部門，由會計營業部門逐筆復核密押和填制聯行來賬電劃補充報單（三聯），其中一聯送國庫部門與通訊文件核對相符后，進行賬務處理。

（六）增加了對國庫會計核算中一些特殊業務的處理規定

國庫工作涉及方方面面，常有因各種原因而導致撥款或退庫不能順利辦理、票據被退回的情況發生。但如何處理，一直沒有明確規定。在本《規定》中，對退庫款項和支撥款項退回，都分國庫票據提出錯誤和憑證（退庫憑證或預算撥款憑證）填寫有誤兩種情況，分別表述具體的處理手續，使國庫各項核算工作均有制度可依。

（七）對預算收入更正事宜做了具體規定

一是對預算收入更正提出了明確的原則；二是改變了更正通知書的格式，將原來的三聯式改為五聯式，以適應預算收入繳庫中各種形式的差錯更正需要；三是對串科目、串庫等差錯，規定了具體的會計處理手續。

（八）為適應國庫內部控制和國庫監管的需要，增設了大量登記簿

國庫業務登記簿，在原來為滿足會計核算、統計分析需要而設置的預算收、支和收入退庫登記簿的基礎上，增加了為滿足國庫內部控制和國庫監管需要而設立的許多登記簿，如行庫往來票據簽收登記簿、會計檔案保管登記簿、業務交接登記簿、事后監督登記簿、柜面監督登記簿、業務檢查登記表、計算機運行日志等。這些登記簿涉及了國庫工作的各個環節，且都設計了標準格式。對于滿足會計核算、統計分析、國庫監管需要和強化國庫內部控制、消除隱患、防范國庫資金風險，都具有較好作用。

（九）將按預算收入角度對賬，改為按部門的角度對賬

1998年中國人民銀行與財政部、國家稅務總局聯合下發了《國庫與財政、征收機關對賬辦法》，分別中央預算收入和地方預算收入，規定了對賬的參與部門和對賬方法；《規定》則改為按部門表述對賬，即按國庫與財政、稅務等部門之間，分別對什么賬和如何對賬進行表述，使國庫對賬脈絡更加清晰，便于掌握和操作。此外，《規定》還增加了國庫與財政核對支出和庫存賬的表述。

主要變化還有：適應當前形勢，對國債發行、兌付的核算與管理進行了修訂；還在國庫檔案管理中引入了磁介質檔案管理的有關內容，規定了使用計算機處理國庫業務，其會計檔案的保管原則等等。