解析城鄉發展的模式

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城鄉二元結構及發展失衡是我國社會經濟發展中的典型特征，農民收入增長緩慢，農村社會經濟發展落后的局面仍未從根本上改變，城鄉之間的結構性失衡不僅依然存在，而且近年來有擴大之勢。十屆全國人大三次會議的政府工作報告中提出“構建社會主義和諧社會”的治國方略。筆者認為，統籌城鄉協調發展應該是“構建社會主義和諧社會”的重要內容。要實現城鄉統籌協調發展，城市輻射、反哺農村是目前統籌城鄉協調發展的重要形式。上世紀五六十年代，城市經濟陷入困難時期，開展的上山下鄉運動，大約有2000萬的城鎮“知青”來到農村，熱情樸實的廣大農民群眾張開臂膀，象歡迎親人一樣歡迎他們，幫助他們度過那段艱難的日子，那時是農村對城市的支持，雖然后來這些“知青”大多返城了，但農民的無私付出決不是一句“謝謝你給我的愛，伴我度過那個年代”所能回報的。如今，城市有能力有義務反哺農村，我們應該盡早實現由過去農村支持城市向城市反哺農村轉變，在規劃、交通、社保、經濟、戶籍、就業等方面打造城鄉平等對接、良性互動的平臺。

一、用“五個統籌”的指導思想，構建城鄉“大規劃”體系

我國現行的城鄉地域是以城市建成區為標準進行分界的，城市建成區覆蓋的范圍是城市，其它區域為鄉村。《城市規劃法》基本上保證了城市的合理有序發展，村鎮建設活動，則由鄉鎮依據村鎮規劃及相關法律法規進行管理。城市規劃和村鎮規劃比較，兩者的規范性、執行力度等差距大，加上鄉鎮的規劃管理粗放，資金、人員明顯不足，使城鄉出現明顯的落差，造成了如基礎設施落后、建設布局不合理、資源的協調利用難等很多難以解決的問題，對城鄉協調發展極為不利。

城市與鄉村統籌發展是一種互動的發展關系，城市和農村本來就是相互聯系、相互依存的一個整體，要使城鄉最大限度地相互協調，需要通過合理的城鄉規劃來實現。城鄉空間布局的一體化、協調發展，需要規劃先行，需要規劃工作者從更高的層面、更寬的視野來考慮城鄉規劃的整體性。目前，國家加大了村鎮規劃的編制力度，投入了大量的人力物力以完善村鎮規劃，這正是從“大規劃”著眼，實現城鄉統籌發展的一個重要舉措。我們要抓住三年完成村莊規劃編制的契機，重點抓好社會主義新農村建設，將鄉村規劃納入城市規劃總盤子，形成區域內規劃一張圖、審批一支筆、一個力度抓落實，要逐漸形成城市與鄉村一盤棋格局。所以說，要用“五個統籌”的指導思想，構建城鄉“大規劃”體系，用規劃把城市與鄉村有機銜接起來，是實現統籌城鄉發展的重要前提。城鄉“大規劃”，是以規劃工作為載體和抓手，通過對城鄉空間布局、經濟建設、社會發展和資源利用等諸多要素，實施綜合部署和有效管理，因此，要充分考慮近期與遠期、需要與可能、局部與整體、發展與保護等關系，圍繞全面發展、協調發展、可持續發展編制城鄉一體化“大規劃”。

各村鎮也應依據上一層次的總體規劃及城鎮體系規劃，編制各自的總體規劃及建設規劃，從而建立一套完善的、自上而下的規劃體系。

編制城鄉“大規劃”，思想上要堅持與時俱進，樹立起城鄉并重，破除二元結構的舊觀念，解決城鄉規劃分隔問題，將城鄉規劃作為宏觀調控、協調城鄉發展的手段，利用村莊規劃、移民工作和社會主義新農村的建設，完善城鄉一體空間結構體系。實際工作中要從“大規劃”出發，重點抓好村鎮規劃體系的編制，對基礎設施的布局和建設進行統籌安排，加大投入力度，推進城鄉基礎設施一體化建設，實現公用設施資源城鄉共享。

二、以一體化交通為目標，構建城鄉“大交通”網絡

我國對交通建設一直是比較重視的，上世紀50年代就明確交通是“兩個先行”之一，相當長時期內，在公路建設上我們的投入是非常大的，但主要是用于城際間和全國性的交通干道上。隨著城鄉關聯性越來越強，城鄉交通問題越來越突出，交通作為城鄉統籌大系統中的一個子系統，發揮著聯系城鄉的重要作用，交通問題沒有解決好，城鄉就不可能協調發展。鄉村交通，包括它的硬件和軟件建設，若在規劃、建設、管理方面跟不上城市交通的發展，將嚴重影響著鄉村人的生活質量、人員結構調整和資源的有效利用。

近些年來，農村交通的確有所發展，但沒有綜合上的整體發展，仍未形成一個綜合體系，今后我們要不斷加大農村路網建設力度，構建起城鄉“大交通”。

一是加大鄉村路網建設，加強城鄉人、物流動。事實證明，經濟比較發達的地區，它的內外交通也都比較發達，因此鄉村道路建設是各項基礎設施的重中之重，針對我省特殊地理環境，道路建設需因地制宜，或新建、或拓寬、或改造，無論哪種都要朔本求源，著眼統籌城鄉，最終達到城鄉交通體系完善，交通負荷均勻，路網密度合理。

二是以一體化交通為目標，大力實施公交進村。一體化交通和公交優先是近百年來中外反復證實并推崇的交通可持續發展戰略。我們應以城市為中心，以鄉村特別是山區為重點，按照“市場化經營，公交化營運，福利化票價”的原則，實現村村通公交，縮短城市與鄉村的時間距離，加快城市與鄉村人流物流、信息流的流轉及資源整合，強化城市的輻射和集聚作用，促進城市要素和鄉村資源互為流動。

三、完善各項保障措施，建立城鄉“大社保”體系

城鄉“大社保”是抓住傳統的城鄉二元經濟社會結構的體制根基，從根本上改變城鄉二元經濟社會現象，實現城鄉體制、城鄉居民地位和待遇的平等和統一。要實現城鄉一體化制度體系，必須建立以鄉村養老保險為重點，以新型農村合作醫療保險、社會就業、社會救助、社會優撫為主要內容的城鄉“大社保”體系。

隨著城市化進程加快，各種國家重點工程大面積征地，失地農民越來越多，且就業困難，失地又無業的農民沒有生活保障，就可能成為社會不穩定的因素。當前應當抓緊在農村建立起三種社會化保障制度。一是建立社會化養老保險制度。在農村建立起社會化養老保險制度，農民和城市居民一樣交社保金，年老時領取養老金，對于無交費能力的農民，城市政府應當每年安排一定的資金，集中幫助解決農村五保對象和三無人員無交費能力的問題；二是建立城鄉最低生活保障制度。目前低保覆蓋的人群主要是城鎮居民，廣大農村大量的貧困群眾由于種種原因沒有納入低保范圍，城市政府應當根據當地經濟發展水平，調整保障對象范圍和保障標準，做到“符合標準的一個不漏，不符合標準的一個不保”。同時對低保戶給予政策上的優惠和照顧，形成全方位的救助格局；三是建立新型農村合作醫療保險制度。首先是確定參保對象，其次是規定基金征繳數額和征繳方式，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”的辦法，建立起農村合作醫療保險基金，并把基金委托給商業基金公司專業化、商業化管理。

四、發展鄉村經濟，建立城鄉“大經濟”框架

城鄉“大經濟”就是打破城鄉分隔的觀念，逐步在體制和政策上達到城鄉統籌，只有農村經濟發展了，農民富了，“三農”問題才能得到解決，才能真正使城鄉形成良性循環，最終使農村居民達到城市居民的生活水平。

一是要大力發展鄉鎮企業。鄉鎮企業的出現在很大程度上打破了過去城市、農村隔離的封閉狀態，使資源要素能夠在城市和鄉村較好的流動與自由組合，從而實現城鄉在產業上的協調發展。發展鄉鎮企業要象發展城市園區工業一樣，以招商引資和利用民間資金為統攬，以鄉鎮企業集中發展區為載體，以培養特色產業為重點，大力發展鄉鎮企業來增強鄉村的經濟實力。

二是承接城市產業輻射。統籌城鄉，城市反哺農村最主要的方式是積極推進城市工業結構調整，形成產業集群效應，擴大產業輻射能力，同時搞好農業產品的二次開發，做大農業產業龍頭企業，拉長農業產業鏈，推進農業產業集約化、多元化發展，帶動農業增效農民增收。

三是農業、農村經濟的戰略性結構調整。我省是農業大省，要把提高農業綜合生產能力作為當前和今后一段時期的一項重大而又緊迫的戰略任務來抓，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，加大農業基礎設施建設，加快農業科技進步，推進農業產業化、規模化經營，提高土地產出率和勞動生產率，增強農業綜合效益和市場競爭力。主要表現為種植業由過去產量政策向質量政策調整，養殖業、畜牧業和水產業由自養自給向規模化、產業化調整，農村外部向農村內部結構調整等，積極培育農業產業龍頭企業，提高產業集中度，扶優扶強農業骨干企業，推動農業產業化結構的調整和規模、效益的進一步提高，出臺相關政策，積極推動二、三產業在鄉村的發展，逐步形成一、二、三產業之間在鄉村的合理分布。

四是探索農村土地流轉的有效方式。土地是農民千百年來的依靠，但農民對土地的經營僅滿足于口糧和日常生活補貼。改革開放以來，土地作為資本已經體現了它應有的價值，特別是在城市，土地成了重要資源，同樣是土地所有權、使用權，城市土地與農村土地、國家土地與集體土地存在很大差異。目前農村的存量建設用地不能進入一、二級土地市場，制約了農村經濟結構調整，在我省目前經濟欠發達、城鎮建設尚落后的情況下，要積極探索農村土地作股參與小城鎮建設，建立鄉村土地招拍掛制度，促進鄉村土地流轉，不但可以有效解決小城鎮建設資金不足問題而且可以推進我省小城鎮建設。目前廣東試行農村土地和集體資產權“土地股權制”，是對鄉村土地新的探索。

五、改革城鄉戶籍，建立城鄉“大戶籍”制度

戶籍改革的目的不是取消戶籍制度，而是消除城鄉“戶籍墻”，是城鄉之間一次利益和資源的重新分配，是部門之間的一次權利重組，通過改革使城鄉居民在勞動、教育、就業等方面享受同等待遇。

首先，要全面改革城鄉分隔的戶籍制度，淡化戶籍制度的“福利化”色彩。事實上，農民進城不僅不會減少就業總量，反而會增加就業機會，并不是有了就業機會再進行人口遷移流動，而是人口的遷移流動和集中創造了更多的就業機會，而且可以促進城鎮就業人員優勝劣汰，可以促進人力資源效益最大化。因此，要實行有利于促進農村人口向城市和鄉鎮集中居住的制度，引導農民流向城鎮，真正使農民向市民轉變。一方面可以使剩余勞動力向城鎮轉移，為推進農業適度規模經營、發展高效農業、實現農業和農村現代化創造良好的條件；另一方面可以通過人口向城市有序轉移，提高城市資源的共享度，更好發揮和強化城市的凝聚效益和規模效益。

其次，要創造平等就業的良好環境。我省是勞動力輸出大省，多數勞動力在兄弟省市務工，證明我省的進城務工制度還不完善，很多制度和措施還不同程度的制約著農民進城務工，政府應該取消對農民進城務工的一些限制和歧視措施，切實保障農民工的合法權益，進一步改善農民進城務工的環境，構建城鄉統籌就業管理制度，建立城鎮與鄉村、本地與外地勞動者平等就業機制，建立農民與城鎮失業人員的就業培訓制度，提高農民進城就業的競爭力，還要通過制定優惠政策鼓勵、動員用人單位同等條件下優先錄用農民工。通過各種宣傳，改變“農民進城搶城里人的飯碗”的片面認識，使城鄉勞動者擁有平等就業機會。

三是建立城鄉居民共享國民教育機制。一方面把農村基礎教育費用列入城市政府財政預算，推進農村免費義務教育；另一方面，取消農民工子弟贊助費、擇校費，建立“零門檻”教育體制，讓每一個農村兒童和青少年享有平等享受教育的機會。

六、嚴格各項管理，建立城鄉“大管理”機制

隨著鄉村居民收入的不斷提高，農民對生活環境的要求越來越高，傳統的城市管理無法延伸到鄉村，使城市與鄉村的各種環境差異很大。目前，鄉村普遍存在土地粗放使用、建設零亂、環境差等問題。要解決農村沒有“城市管理”的問題，必須建立城鄉“大管理”機制。

首先，政府管理必須實現行政管理型向社會管理型轉變、直接管理型向宏觀調控管理型轉變，真正建立起一套行之有效的城鄉“大管理”機制，完善各項規章制度，做到有章可循有制度可依。其次要把農村的規劃建設納入城市管理體系中，堅持“高度集中，分散管理”的原則，由城市政府統一規劃審批，鄉鎮規劃建設管理機構監督實施；三是完善農村基礎設施，城市政府應加大對農村公共設施建設投入，改善和提高農村公共設施配套水平，縮小城鄉間的差距，減少鄉村城管的差異性和難度；四是引導好農民建房，中央對“三農”問題越來越重視，農民收入不斷增加，又將迎來鄉村新一輪建房高峰，應當注重引導好農民集中建房，可以走城市房地產綜合開發、配套實施的路子，改變以往“走過一村又一村村村象城鎮，看過一鎮又一鎮鎮鎮象農村”這種建設無序的狀況；五是提高農民綜合素質，引導他們在意識上、價值觀念上盡快“市民化”，推動鄉村全面發展；六是對有條件的村組，特別是“城中村”采取“撤隊建居”，建立居委會，從身份上、性質上實現轉換，有助于建立完善的城市管理機制，實施有效管理。