小議WTO與財政支農

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一、討論現實問題要防止意識形態化

前不久，我們針對中國加入wto以后的三農問題開了會，研討一旦加入WTO，我們的農民問題會怎么樣，農村和農業經濟怎么應對。那個會是請國家各部門搞政策研究的人參加，幾乎未請院校搞規范研究的人參加。因為純粹搞理論的研究人員容易把現實問題的討論意識形態化。

從99年4月份中美加入WTO談判以來，理論界關于WTO的討論似乎很難深入下去，人們想當然的將WTO和改革開放劃了等號，由于中國改革開放已經被二十年發展過程證明為高度正確。因此，在這種具有“政治正確”的話語之下，誰要是提出不同意見，誰似乎就有反對改革開放的嫌疑。所以關于WTO問題討論很難深入下去，學術界談了兩年，似乎都在談利呀弊呀，利大于弊還是弊大于利。其實，發展中國家的農民、農村、農業在國際化大背景下，普遍受到沖擊、挑戰，農村經濟凋敝，小農破產、大量流離失所，是形成城市貧民窟的主要來源，已經被近十多年的國際經驗所充分證明。人們之所以不愿意說，是受制約于這種話語：加入WTO是改革開放，認為利大于弊，機遇大于挑戰，就是贊成改革開放；如果認為加入WTO弊大于利，挑戰大于機遇，可能就有政治上不正確的嫌疑。

有鑒于此，希望今天討論財政支農這么具體的話題，能夠避免這個不良傾向，不要把本來復雜的現實問題意識形態化，意識形態化實際就是簡單化，簡單化地討論社會主義、到底姓資姓社，或者改革還是不改革，這些一旦意識形態化以后，討論就很難深入。所以在我發表意見以前，要強調我們討論的問題是個現實問題，跟意識形態沒有關系，跟政治問題沒有關系，也跟院校的教授們的理論沒有關系，我們關注的就是現實問題。

二、什么叫財政支農？

一般而言，財政投資主要是公共品領域，那么財政投資公共品能否對應投入農業，就要看農業本身是否具有公共品的性質，這個道理是清楚的。

對我國而言，農業是否具有公共品性質呢？按一般農業經濟科學而言，農業是一個產業，農業生產的當然不是公共物品。但事實上，中國是個農村人口占70％，小農經濟遍地，并且長期以來一直是在以農業為工業、以鄉村為城市積聚資本的積累過程中。因此，客觀地說，我們應該看到農業本身在相當大程度上具有公共品的性質，為什么呢？

第一，農業與生態、環境的保護高度相關，特別是郊區農業具有明顯的生態和環境作用。這與國外沒有差別。

第二，農村社會基本的資源就是土地，土地并不僅僅是一般經濟學意義上的生產資料，而更主要的是農民生存保障的基礎，特別地在發展中國家，城鄉二元結構社會這樣基本體制條件下，多數發展中國家政府不向農村人口提供社會保障，天然的就把農村、農民的社會保障寄托在土地上，中國出現的按人口平均分配土地，并且新中國三代領導人都強調這種分配是不變的。比如時強調不變（當然后來變了），大包干說十五年不變，現在說30年不變。不管怎么改變提法，新中國50年歷史上三次土地分配都是按人為分配依據的，當年曾經設想過以鄉為單位分配土地，實行大拉平，但是實際上也做不到，因為哪個村也不愿意別人占有自己的土地，所以基本上是按社區內部人口分配土地，這樣土地事實上以社區為邊界、天然就具有對社區成員農民的生存保障，因此就具有了社會職能。又由于任何政府，無論是中國政府或西方發達國家政府，都不可能與這樣9億農民人口（實際8億8千萬）交易，不可能對這么龐大的人口提供基本的社會保障。因此，中國的農村土地承載農民的社會保障功能的制度將是長期的普遍現象。我們測算到2030年至少不會變化。因此從2001年算起，至少在今后相當長的時間內，土地承擔農民社會保障這個基本功能，不會發生根本變化，政府不可能承擔8億多人口的基本生活保障，這也是不可逆的制度條件，因此不能簡單地把土地定義為生產資料，而要把土地首先定義為社會保障資料。

由于農業最基本的資源——土地不能被認為是純粹的一個產業里的生產資料，這與國外的差別是本質性的。因此土地、農業中的主要資源天然具有保障功能，具有社會職能；農業便因此具有了公共品的性質。

三、關于農村的社會開支

在所有發達國家，社會開支毫無例外，都是由政府財政保障的。但是在發展中國家都是政府財政不能管、或者管不起的。于是農村社會事業開支，也要寄托于農村經濟自身進行的收益分配調節。也就是說，在農村社區組織中，客觀上也發生了類似于財政的功能，即二次分配，因此村社經濟，曾有人專門研究縣級政府與縣級財政以下的非正規財政、即村社財政，研究鄉村組織有無二次分配功能。比如說修橋補路，鰥寡孤獨、照顧生老病死的事，幾千年來都是由社區承擔的。雖然現代制度下的政府以財政二次分配來承擔修橋補路，鰥寡孤獨這些公共職能，但這不過是近幾十年才有的事，也就是現代中國才有的。而長期看，哪怕二十世紀歷史看，實際上財政上所能承擔的農村的社會功能也是極其有限的，農村社會開支由財政負擔幾乎是天方夜譚。而村社本身就具有二次分配的公共職能。村社經濟和村社社會本身結合為一體，其經濟的穩定發展具有一定意義的公共品性質。所以三農問題本身就具有中國特色，絕對不可以簡單地歸類于微觀的農業經濟領域，或是簡單的農業微觀產業的領域。因此，與財政投資有關系的是三農。

所以，要想說清財政支農，首先要把概念搞清，財政支農不是指農業，而是指三農。

四、以往財政支農的演變過程

現在，再看國家財政支農到底是什么狀況？自從80年代中期，全國范圍推進了以家庭聯產承包責任制為主的這樣一種農村基本制度后，國家財政基本上不再承擔對農民、農村、農業的支撐，所謂歷年財政用于農業的開支或支農資金，實際上主要是部門開支，農業各部門如水、電、供銷、糧食、農業技術等相關部門，其實是部門在財政的盤子里分配的所謂支農資金。

由于86年前后鄉鎮企業異軍突起，人們很難在原來的經濟框架內找到它的地位，因此給它賦予特殊職能，鄉鎮企業應該承擔以工支農，以工建農，以工補農。這些國家不再承擔的農村基礎設施建設，交給鄉鎮企業了；國家不再承擔農村基層村以下行政性開支，也交給鄉鎮企業了；國家也不再承擔農村的社會保障開支，還是交給鄉鎮企業了。因此鄉鎮企業去補，去建，去支，國家允許稅前列支1％，所有支農、建農、補農資金是可以稅前列支的；還允許稅前還貸。也就是說，當國家給鄉鎮企業賦予這些公共職能時，政策上是可以稅前支付這種開支，保證企業替代國家財政職能可以得到一定的稅收優惠。

但是，1994年分稅制改革時為了實行公平競爭原則而把這些優惠取消了。從那以后，全國范圍內鄉鎮企業開始大規模私有化，包括北京地區在內。原來，各地長期以來一直以為北京是以集體經濟為主。

假說政府放棄了農村、農民、農業這些公共品開支的責任，已經把它交給鄉鎮企業了，而到90年代中期有些部門照搬西方制度，強調所有的企業應該是一條起跑線，稅收拉平。這本來可以是好政策，如果稅收拉平了，就應該請國家重新承擔9億農民的社會保障，把原來讓鄉鎮企業替代職能，讓政府財政再承擔起來。可實際上相應的安排沒有作。于是乎，一方面沒有任何稅收優惠，另一方面金融系統商業化改革以后不再給中小企業提供貸款，尤其不再給鄉村以下的小型鄉鎮企業提供貸款，從90年代中期開始，鄉鎮企業得到的貸款算起來下降到不到原來的1／3。可見，鄉鎮企業的支農職能喪失了，三農問題才越來越嚴重。

比如說現在今年的自然災害，已經導致了有的地區的人民棄耕撂荒，甚至個別的流離失所。我們應該怎么看待這個現象？不要忘記，中國農業做為國民經濟的基礎，它的地位是相當薄弱的。過去，50年代到70年代，盡管大量從農業提取積累，但國家用于農業的投入，從財政算大帳看是逐年增加的，由于大江大河的治理，國家財政支農投資增加，農民的無償勞動增加，導致我國糧食生產和供給有了根本變化，從南糧北調改成北糧南運，北方的基礎設施得到了大面積的改善，整個農業生產能力得到穩定的提高。中國從此不再是因災就減產，因為北方水利設施改善了，灌溉面積增加了，再大的災荒都不怕了，還造成從南糧北調改成北糧南運。從七十年代后期以來，再沒有因為自然災害導致過全國性的糧食供給不足。而80年代大包干后連續20年，用于農業基礎設施的投資基本上表現為部門投資，部門投資又被大量挪用于樓堂館所建設，這些問題有的已是審計部門查處過了。