剖析新經濟背景下我國政府規制革新

導語：剖析新經濟背景下我國政府規制革新一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文在概要總結發達國家與發展中國家政府規制實踐經驗的基礎上，提出了一個基于一般性規律的、可動態調整的規制改革政策設計框架，并在此框架下探討了在我國新經濟發展戰略背景下深化政府規制改革所面臨的一些主要挑戰。

關鍵詞：政府規制放松規制經濟發展改革

從東亞、拉美的區域性危機到全球性金融危機，急劇地改變了人們對于政府干預經濟正當性的認識，自上世紀末期由新自由主義推動的全球性放松規制的浪潮正在逐漸消退，而轉向要求政府采取更加有效的經濟性、社會性規制政策以促進國家的發展和增進社會福利。

同時，自20世紀90年代以來，對于傳統政府規制對象的經濟和金融基礎設施產業，我國陸續進行了重大的體制改革。改革雖然在國有壟斷企業的管理體制、經營機制、產權多元化等方面取得了一些突破和進展，但是以“打破壟斷，引入競爭”為目標的真正意義上的規制改革的成效并不顯著，如被廣泛認為具有競爭潛力的民航、電信、銀行等產業的實際競爭程度仍然相當有限，而自然壟斷性較高的鐵路、電力等產業的改革停滯不前，各種反競爭實踐普遍存在。造成這些現象的原因是多方面的，其中之一可能在于政策制訂者與學術界過于機械地理解、模仿從歐美發達國家（尤其是美國、英國）移植而來的政府規制理論與實踐經驗，而沒有系統地考察在我國特定發展階段中既有的政治、經濟、法律、產業歷史等諸多制約因素的重大影響，從而引致在改革的路徑與時機選擇、具體政策的制訂等領域出現了偏差與失誤。

有鑒于此，本文在概括總結發達國家與發展中國家政府規制實踐經驗基礎上，提出一個基于一般性規律的、可動態調整的規制改革政策設計框架，并在此框架下探討了在我國新經濟發展戰略背景下深化政府規制改革所面臨的一些主要挑戰。

一、經濟發展與政府規制的理性

20世紀六七十年代，新古典價格、公共選擇等理論及相關實證研究成果從經濟、政治等角度對傳統規制理論與實踐提出了強有力的質疑，認為由于存在著規制俘獲、決策失敗、高執行成本等不可忽略的政府失敗，政府難以從公共利益出發糾正市場失敗問題。在此背景下，自70年代末起，美英等發達國家率先放松對基礎設施產業的政府規制，并在90年代促成了一波全球性的放松規制浪潮。

然而，近三十年的理論發展和實踐經驗表明，基礎設施產業普遍存在著重大的市場失敗，適度的政府干預仍然是不可或缺的，更符合現實的選擇是在承認市場失敗和政府失敗共存的基礎上，仔細權衡兩者的收益與成本并探索那些最有效率的規制方法（Balleisent等，2009）。例如，行為經濟學研究成果和歷次經濟危機表明，由于信息不對稱和有限的認知能力等原因，個人行為會系統性地偏離理性，受此影響金融、房地產等市場會周期性地發生非理性繁榮或緊縮，最終往往引致更大范圍的系統性風險。因此，作為社會風險管理者的政府應干預這種由非理性引發的系統性風險，包括對金融業實行更為謹慎的規制，而不像前期那樣過度放松規制。

相較于發達國家，發展中國家在基礎設施領域面臨的市場失敗問題要更加嚴重。首先，理論和經驗都表明，私人市場不能自發地解決發展中國家的收入不平等與貧困問題，甚至可能惡化分配結果，有證據表明拉美國家在放松規制后收入不平等上升到驚人的高水平，并且相對損失最大的是低收入群體。其次，由于低收入和不發達的社會保障體系，發展中國家國家抗系統性風險能力較低，重大危機后往往陷入長期停滯和低增長，收入不平等與貧困也進一步惡化。最后，在傳統市場失敗領域，經驗表明發展中國家基礎設施產業的壟斷程度更高，放松規制后能夠實現的有效競爭程度非常有限；經濟發展水平也決定了難以充分利用基礎設施的潛在正外部性和解決污染等負外部性問題；財務、統計制度不健全及缺乏必要的資源投入使信息問題非常突出。例如，放松規制后發展中國家普遍引入了特許經營權投標制度，但經驗表明在許多場合都難以實現“爭奪市場的競爭”的理論預測效果，因為那些具有強大市場力量和信息優勢的投標方能夠操縱投標并在中標后長期攫取高額壟斷利潤與信息租，事后的合同執行、再談判也充斥著種種機會主義行為。

二、經濟發展與政府規制的有效性和效率

相對于有條件偏重于效率考慮的發達國家而言，發展中國家的可持續發展戰略必須同時追求效率、穩定和減少收入不平等與貧困等三大目標。作為一項服務于發展戰略的經濟管理制度，政府規制政策的有效性意味著需要總體上仔細權衡這三項，使他們相互促進但又不時發生沖突的目標，包括在短期、長期目標中清楚地界定三者的政策優先性。

拉美、非洲等地區放松規制的失敗充分證明了片面強調效率目標不可能幫助發展中國家實現可持續發展。因此，發展中國家規制改革政策的分配、穩定目標應至少具有與效率目標同等的優先性。例如傳統上發展中國家主要依靠交叉補貼、低于成本定價和政府補貼的方式解決城鎮貧困家庭缺乏可支付能力的問題。在放松規制后，如果純粹考慮效率將要求大幅度提高服務定價、取消交叉補貼甚至完全取消價格規制，但是在仍然有大量貧困家庭缺乏支付能力的條件下，這很可能導致更嚴重的收入不平等與貧困，并反過來阻礙長期效率收益的實現。

三、發展過程中的基本制約因素與政府規制能力

制度背景對于規制制度的運行和結果具有至關重要的意義。一項好的規制政策必須是獲得政治、法律、經濟等基本制度充分支持的政策。同時，盡管存在著雙向的交互作用與影響，但一國的基本因素的變動相對緩慢，從而會限制規制制度的調整速度和方向，這決定了在制訂規制政策時要充分考慮到調整、適應的滯后性與成本。

既有基本因素也極大地約束了發展中國家的規制能力水平及其改進速度，從而進一步加大了改革失敗的風險。由于政治、經濟、法律制度的不完善，發展中國家更容易發生利益集團、政治的俘獲和腐敗問題；規制政策及程序不透明，內外部環境變動大往往使得政策缺乏連續性，加之規制機構普遍缺乏獨立性，最終導致了規制承諾的低可信性；嚴重的信息問題也加大了規制決策失誤的風險；由于內在的高執行成本特性，缺乏公共資金還限制了最優規制水平。事實上，世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構在推行“華盛頓共識”后不久就注意到這些問題并一直在提倡改善治理機制，但畢竟這涉及到整個制度和治理體系的改進，難以在短期內看到什么大的成效（WorldBank2004）。鑒于基本因素對規制改革施加的制約作用不可回避性，這就要求在政策設計時一方面要充分評價本國基本因素對于方案可行性、最終效果的潛在影響，并主要選擇那些簡化的但與基本因素相適應的次優規制機制，盡可能地將潛在的負面影響和風險降至最低，然后再根據規制能力的改善情況漸進地引入復雜的強激勵結構，而不是簡單地照搬發達國家的規制政策與工具；另一方面也要具有一定的前膽性，需要考慮長期中改革對基本制度因素的反向促進作用，包括有助于加速規制能力的形成甚至能夠促進基本制度因素變革的政策。

四、政府規制與反壟斷政策

當代基礎設施產業規制改革的一項主要目的是通過引入和促進競爭提高產業和整體經濟的效率。然而，理論和經驗表明相對于在改革的社會性目標方面，如何實現效率與公平的協調仍是最大的挑戰。在政策制訂方面，首先仍然要高度強調政府的社會風險管理者職能。進一步改善對金融業的必要規制以控制系統性風險、維持宏觀經濟的穩定，是實現效率與公平相協調的最基本要求，是實現社會保護的前提條件。下一步的利率改革、匯率改革和開放資本市場的方式、時機、次序的決策必須以此為前提。此外，金融業規制改革還必須強調與地區發展、“三農”、中小企業、住房保障等政策的更好協調，后者對于實現消除貧困、增加就業、縮小發展差距等社會公平目標至關重要。其次，需要更有效率地擴大貧困人口的經濟基礎設施網絡的接入，逐步改進產品（服務）補貼模式。在網絡建設方面，最關鍵的是繼續改革當前的投資管理制度，高效率地配置和使用各級政府的計劃內投資和產業發展基金，同時在條件允許的場合進一步開放市場、吸引多元化投資；鑒于近年來政府財政實力的提高，已初步具備改進交叉補貼這種再分配工具的能力，可結合各基礎設施行業的價格規制改革，以可支付能力為標準，先發達地區后不發達地區、先城市后農村、先直接補貼后針對性補貼的次序逐步改革傳統低效率的交叉補貼模式。

在制度層次上，現階段基本因素對規制改革的制約效應仍然相當大。法律、稅收與財務審計體系不完善，現有制度安排下規制機構的獨立性低且俘獲、腐敗可能性高，規制能力和反壟斷執法能力相當薄弱，內外部環境變動大導致政策缺乏連續性進而降低了可預見性和承諾可信性，產業實際競爭程度仍然有限，缺乏有效的監督、信息處置機制使得仍然存在嚴重的信息不對稱。但是，也要看到近年來基本制度因素正在加速調整。如引入反壟斷法，相對獨立的金融監管機構的能力正在快速積累，各級政府的決策透明性在不斷地提高，財務審計標準已基本與國際接軌。因此，在基于現實制約的基礎上如何提高決策的前瞻性是對政策制訂者面臨的另一挑戰。

最后，對規制方式與工具的選擇必須強調謹慎直接引入發達國家模式，應在正反經驗借鑒的基礎上根據我國現階段發展戰略、規制目標、基本因素的特定要求，選擇合適的規制方式與工具。例如，對于新一輪電價改革，除前述影響因素外，還需要考慮兩個額外的關鍵因素：一是近年來能源價格波動劇烈且呈現長期上漲趨勢；二是限于財力、意愿或實際操作困難，地方政府實施直接補貼的動力不足。在此背景下，目前尚不具備放開零售電價和徹底調整零售電價基本結構的條件。以此為前提，現階段電價改革的重點應是改善現有的價格規制體系：引入附帶上限的煤電聯動零售定價制度，分開核定輸配電成本并可考慮引入簡單的強制性成本節省機制，簡化供電與售電兩端的電價結構，在繼續標桿競價上網和批發電力市場試點的同時鼓勵電/煤企業、供電/輸配電企業、供電/大型工業用戶之間簽訂長期合同，鼓勵有條件的部分省市或城市引入低收入家庭直接補貼制度。

參考文獻：

1.BalleisenE.andMossD.GovernmentandMarkets:TowardaNewTheoryofRegulation[C].NewYork,NY:CambridgeUniversityPress,2009.

2.CookP.,KirkpatrickC.,MinogueM.,ParkD.LeadingIssuesinCompetition,RegulationandDevelopment[C].NorthamptonMA:EdwardElgarPublishing,2004.

3.OECD,Infrastructureto2030:Telecom,LandTransport,Water,andElectricity,OECDPublishing,Paris2006.

4.WorldBank.ReformingInfrastructure:Privatization,Regulation,andCompetition[R].AWorldBankPolicyResearchReport.Washington,D.C.,2004.