國庫集中支付原則及意義論文

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摘要：結合陜西省實行國庫集中支付制度試點中的基本做法，論述了現階級實行國庫集中支付制度應遵循的原則，以及實施此項制度在提高財政資金使用效益，降低財政資金運行成本，防止擠占、挪用、截留財政資金，推進部門預算改革等方面的重要意義。

關鍵詞:國庫集中支付制度；會計集中核算；財政預算管理

1998年6月，全國人大常委會第十次會議對改革預算編制，加強預算執行和監督提出了很高的要求，社會各界關于改革財政支出管理制度的呼聲也十分強烈。李嵐清副總理在2000年1月省部級主要領導干部財稅專題研討會上指出，要建立嚴格的財政預算管理制度，必須實行國庫集中收付制度。2001年，財政部部長項懷誠在全國人大會議的工作報告中，將實行國庫集中支付制度改革確定為我國“十五”期間財政支出改革的重點。陜西省在財政支出領域的改革方面，近年來一直走在全國的前面，對國庫集中支付制度改革做了有益的探索和嘗試，先后進行了一系列單項支出的改革。如1996年實行政府統一采購結算制度，1997年對省級會議費實行財政統一結算，1999年實行省級單位工資統一發放制度等。特別是2000年7月1日在全國率先實行省級單位會計集中核算，2001年4月1日又在全國率先實行省級國庫集中支付制度試點，把國內多年來的國庫管理理論搬上了實踐大舞臺。筆者作為陜西省會計核算中心的工作人員和陜西省國庫集中支付制度試點方案的主要起草者，在這里結合自己的工作談一些體會，與大家共同探討，以促進國庫集中支付制度的全面實施。

一、國庫集中支付制度的涵義

國庫集中支付制度是發達國家普遍采用的一種財政資金支出管理模式，由于各國的實際情況不同，其具體形式也有差異。在我國，這還是一個新的課題，對國庫集中支付的概念尚無一個規范的表述。筆者認為，國庫集中支付制度的涵義需要從以下幾個方面去認識：首先，國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的組成部分。其次，國庫集中支付制度是相對于現行的財政國庫資金分散支付而言的。現行的財政資金撥付，是由單位按照預算級次層層上報用款計劃，再由財政按下達的預算，將資金從國庫撥付到一級單位，一級單位按照預算級次層層下撥到基層單位，基層單位再根據有關規定及業務需要，購買商品或支付勞務款項，形成財政資金實際支出。國庫集中支付方式就是改變現行的財政資金層層撥付程序，由國庫集中支付機構在指定銀行開設國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務款項時提出申請，經國庫集中支付機構審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人。再次，國庫集中支付制度是以計算機技術的發展和廣泛應用為基礎的，是歷史發展和社會進步的必然產物。實行國庫集中支付制度的主要控制目標和依據是財政預算指標，沒有功能強大、快速的財政預算管理和信息反饋系統是無法實現的。另外，還要求有一個準確、及時的銀行結算系統作保障。隨著計算機技術的發展和應用的普及，現在已完全能夠滿足這一改革的需要。

綜上所述，筆者認為，國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，它是改變現行的財政資金層層撥付程序，以計算機網絡技術為依托，以提高財政資金使用效益為目的，由國庫集中支付機構在指定銀行開設國庫集中支付專戶，將所有財政資金存入國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務款項時提出申請，經國庫集中支付機構審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人的國庫資金管理制度。

二、陜西省實行國庫集中支付制度試點的基本做法

陜西省是在2000年實行省級會計集中核算的基礎上推行國庫集中支付制度的，具體實施辦法也是在會計集中核算程序上進行的進一步改革和完善。試點的范圍為納入會計中心進行會計集中核算單位的省級財政資金撥款。

（一）陜西省會計集中核算制度簡介

陜西省會計集中核算制度是在總結各地會計委派制優缺點的基礎上確定的，具體由省財政廳成立省級機關會計核算中心（以下簡稱會計中心），在納入會計中心集中核算單位的資金使用權、財務自主權不變的情況下，由會計中心集中辦理各單位的具體會計核算和監督業務。會計中心對各單位的財務收支采取“集中管理、統一開戶、分戶核算”的辦法，納入集中核算的單位一律取消會計崗位，注銷銀行賬戶，其各項資金的收付、結算及日常會計核算監督、會計報表編制、會計檔案管理等工作，統一由會計中心辦理和承擔。各單位的經費支出由單位審核批準后，到會計中心報賬，零星支出由會計中心核定備用金周轉使用。會計中心在具體辦理單位支付申請時，行使會計監督和財政監督職能。

會計中心采取“一廳式辦公、柜組式作業”的組織形式，公開辦公。同時，在核算廳設立銀行專柜，代行中心出納職能，方便各試點單位轉賬和辦理現金業務。

（二）在會計集中核算基礎上實行國庫集中支付制度的方法

1、銀行賬戶體系設置。（1）會計核算中心在指定銀行開設一個國庫集中支付專戶，用于記錄省級國庫撥入資金和向各單位零余額賬戶的撥出資金。（2）由會計中心為各單位在指定銀行新開設零余額賬戶，用于記錄單位國庫集中支付范圍內的資金收入和支出。單位在支付款項的同時，由集中支付專戶向其撥入等額資金。有支出退回時，將退回資金于收款當日交回集中支付專戶，該賬戶每日結算后余額為零。（3）單位原來在會計核算中心指定銀行開設的存款賬戶繼續保留，用于國庫集中支付試點范圍以外的資金收支結算。（4）對單位的零星現金支出，實行發放備用金辦法，不開設小額現金賬戶。

2、機構設置。根據陜西省已經成立省級會計中心，并于2000年7月1日開始實行省級會計集中核算制度的實際情況，陜西省實行國庫集中支付制度不再成立專門的國庫集中支付執行機構，而由會計中心代行國庫集中支付執行機構的職能。會計中心在原有內部機構的基礎上增設一個資金部，負責登記管理各單位預算指標，進行會計中心集中支付專戶資金收支的會計核算。會計中心原有各核算部負責審核單位的各項支出，控制預算執行，簽發支付令。

3.業務流程。國庫集中支付制度以財政下達的年度預算和單位月度用款計劃為控制中心，單位辦理支付業務必須在用款計劃指標內進行。單位每月在規定時間向財政廳報送用款計劃，經廳內各有關業務處和國庫處審定后送會計中心。會計中心資金部及時分單位在預算指標管理軟件中登記月度用款計劃，由各核算部在單位用款計劃指標結余數以內審核，并辦理單位支付申請。

會計中心資金部根據當月各單位用款計劃總額和集中支付專戶實際支出進度，及時向國庫處提出集中支付專戶用款申請，國庫處批準后直接將資金撥入會計中心集中支付專戶。國庫向會計中心集中支付專戶撥款次數不限，每次撥入金額根據實際支出進度確定。

單位發生國庫集中支付范圍內資金支出或向下屬單位撥付經費時，將有關憑證送會計中心核算部，核算部按規定進行審核后，在其用款計劃指標以內同時填開零余額賬戶支付憑證和集中支付專戶預算撥款憑證，一起送銀行進行資金劃轉和支款。銀行依據集中支付專戶預算撥款憑證，先將資金轉入單位零余額賬戶，再依據零余額賬戶支付憑證，將款付給收款人（詳見圖1）。

當發生支出退回和退票時，由核算部根據銀行回單，于當日下班前填開零余額賬戶轉賬支票，將退回資金交回集中支付專戶。資金部在收到銀行收款通知后，相應沖減單位用款計劃使用數。

單位用款計劃指標管理和各種銀行支付票據的填開全部實行現代化的計算機網絡管理，用款計劃指標在網上實行實時動態控制，單位隨時可以看到本單位的最新用款計劃結余情況。對超計劃辦理的支出，計算機拒絕保存。

三、現階段實行國庫集中支付制度應遵循的原則

其一，制定具體辦法要盡量避免與有關法律、法規相沖突。

其二，堅持節約財政資金，提高資金使用效益的原則。

其三，堅持簡便易行，不影響各部門、各單位正常資金使用的原則。

其四，正確處理國庫集中支付與單位財務管理關系的原則。

其五，堅持理論與實際相結合的原則。制定具體辦法要在財政部改革方案的基礎上，結合本地的改革實際進行。

其六，堅持積極穩妥，分類實施，逐步到位的原則。國庫集中支付制度的實施是一個復雜的系統工程，涉及到各方的利益關系，必須做充分的調研和宣傳工作，取得各方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實施時，要先易后難，對各種資金合理分類，分步實行集中支付。

四、實行國庫集中支付制度的意義

（一）從根本上解決了財政資金多環節撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金使用效益

過去單位用款計劃批準后，國庫要一次將資金撥入單位銀行賬戶，一方面形成財政資金結余多戶頭分散存放，另一方面卻造成國庫資金不足，調度困難。實行國庫集中支付后，實現了單位用款計劃與資金撥付相分離，使單位形成的結余體現為用款計劃指標結余，而實際資金結余卻在國庫或國庫集中支付專戶。從陜西省2001年4月份的實際數據看，省級國庫向會計中心集中支付專戶撥款數占實際用款計劃的57％，財政可緩撥經費達43％，較以前國庫結余資金增加7677萬元，加上會計中心集中支付專戶資金余額，實際增加國庫結余資金9533萬元，占用款計劃數的53％。

（二）降低了財政資金運行成本

首先，實行國庫集中支付后，單位未使用資金全部結余在國庫，可減少短期借款或發行國債數量。其次，由過去向多個戶頭撥款變為向一個戶頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財政資金運行成本。從陜西省2001年4月實行國庫集中支付制度的運行結果來看，國庫實際撥款次數僅7次，而在實施前，國庫每月要對170多個賬戶開出撥款憑證300多張。

（三）強化了財政預算的執行，推進了部門預算改革步伐

過去是將資金直接撥入預算單位銀行賬戶，而單位是否按既定的預算執行，執行進度如何，只能在事后檢查監督，容易形成預算和執行兩張皮。現在每筆支出都處應在相預算指標控制之下，財政可隨時掌握各項預算的實際支出進度，為制定更加合理的部門預算提供準確資料。

（四）真實反映了財政資金的實際支出數，使財政部門對財經形勢做出及時、準確的判斷

按現行總預算會計制度的規定，財政資金的支出數以財政撥款數列報支出。由于財政資金是層層下撥，而單位往往是先把資金要到自己賬戶上后才開展業務，造成大量資金分散于各部門、各單位在商業銀行的賬戶上，各項支出的實際形成有一定的滯后期，財政總預算列報的支出并不反映財政資金的實際支出數，而且兩者差距很大。財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉狀況，給財政預算編制等項工作帶來一定困難，甚至造成資金的浪費。實行國庫集中支付后，財政總預算支出和單位支出實際上是同時形成的，財政總預算支出能真實反映財政資金的實際支出數，有利于財政部門對財經形勢做出及時、準確的判斷。

（五）有效防止了對財政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預防和遏制了腐敗

實行國庫集中支付后，所有財政資金不再預撥到預算單位賬戶，在預算執行前就對其進行審核，結余都以指標體現，所以擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低，特別是截留財政資金已不可能。由于預算單位每筆支出均要通過財政的審核，隨著部門預算改革的實施，預算更加細化，從而起到預防和遏制腐敗的作用。

（六）提高了資金到位速度

實行國庫集中支付制度后，對各預算單位來說，省去了國庫向單位撥款程序，國庫處批準單位用款計劃后，直接通過電子網絡傳送到會計中心，會計中心收到用款計劃，單位即可使用資金，可提前資金到位時間3—5天。