電子政務(wù)與行政法的關(guān)聯(lián)

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電子政務(wù)是指政府機構(gòu)在其管理和服務(wù)職能中運用現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，超越時間、空間和部門分隔的制約，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式。[1]電子政務(wù)是近年來政府管理活動中發(fā)展迅速的管理范式，電子政務(wù)與行政法有著緊密的聯(lián)系。

一、電子政務(wù)與行政法基本原則的關(guān)系

在對行政法基本原則的不同表述中，依法行政、合理行政、效率行政的原則得到了廣泛的認同。電子政務(wù)不僅體現(xiàn)了行政法三項基本原則的精神，并且對行政法的基本原則作了新的詮釋。

首先，電子政務(wù)契合了依法行政原則的要求。

英國行政法學(xué)家韋德提出的行政法治的首要原則就是政府行使權(quán)力的所有行為都必須有嚴格的法律依據(jù)。[2]（P25）無論是先行的歐美發(fā)達國家還是后行的我國，在電子政務(wù)的發(fā)展模式選擇和方案設(shè)計上都開展了法理上的論證，都積極尋找電子政務(wù)賴以依存的法律依據(jù)，在電子政務(wù)的建設(shè)過程中均出臺了不少法律作為規(guī)范和指引，電子政務(wù)的外在載體的合法性是可以保證的。從電子政務(wù)的內(nèi)在屬性看，它很好地體現(xiàn)了依法行政原則的實質(zhì)，即行政主體職權(quán)統(tǒng)一、權(quán)力和義務(wù)規(guī)范平衡地行使。電子政務(wù)遵循著一種新的行政權(quán)力運行機制：既有權(quán)威能動，也有主體自由行動；既強調(diào)行政機關(guān)承擔(dān)促進公共福利的積極義務(wù)和恪守法律的義務(wù)，又要求行政機關(guān)承擔(dān)不得侵權(quán)或濫用權(quán)力的一般消極義務(wù)，使行政主體所享有的權(quán)利和所應(yīng)負擔(dān)的義務(wù)更加清晰。在實踐中，行政機關(guān)在網(wǎng)上辦公、開門問政，使得政府和行政相對人能夠進行充分平等的對話和快捷的信息溝通，能夠?qū)姷男枨笞龀龇e極的回應(yīng)，減少了傳統(tǒng)行政的神秘性和單邊性；通過技術(shù)手段的運用來限制權(quán)力，反對特殊化，減少了傳統(tǒng)行政的隨意性和不確定性。電子政務(wù)的推行使存在直接與間接利害關(guān)系的公民對行政活動的介入和監(jiān)督更為通暢，增強了行政行為的合法性和公信力。與此同時，電子政務(wù)也為依法行政提供了新的技術(shù)平臺，為政務(wù)信息傳輸?shù)募磿r性、快速流動性，為各種法律規(guī)則的創(chuàng)設(shè)、宣傳、執(zhí)行和監(jiān)督提供了有利條件。[3]

其次，電子政務(wù)體現(xiàn)了合理行政的要求。韋德認為政府必須根據(jù)公認的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事，促使政府規(guī)范地行使手中的權(quán)力。[2]（P28）控制自由裁量權(quán)的行使是合理行政的首要任務(wù)。電子政務(wù)的推行，對公務(wù)人員濫用自由裁量權(quán)，不按制度辦事形成了有力的限制。經(jīng)過設(shè)置的計算機和網(wǎng)絡(luò)程序?qū)⒉糠秩〈珓?wù)人員在權(quán)能范圍內(nèi)的自由裁量，可以有效防止政府管理人員利用信息壟斷搞暗箱操作，防范下級政府管理人員違背上級決策精神而肆意妄為，從而切實保證政府決策的嚴格落實，可以抑制傳統(tǒng)行政方式中容易滋生的腐敗現(xiàn)象。現(xiàn)代科學(xué)研究表明，社會首先是一個自組織系統(tǒng)，在自組織的社會里，政府的真正角色是公共組織，政府基本職能是組織公共物品的供給，維持公共秩序，維護公共利益。[4]電子政務(wù)是以公眾的需求為出發(fā)點，向廣大公眾“消費者”提供優(yōu)良公共產(chǎn)品的窗口，是一種新型的服務(wù)行政管理模式，能夠?qū)⒄毮軓墓芾硪蚍?wù)。電子政務(wù)還體現(xiàn)了善治的理念，國際組織提出的善治十個構(gòu)成要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。[5]有的學(xué)者還進一步指出：“法治要求善治，善治就是法治”。[6]電子政務(wù)的起步處于較高的起點，是一種切合行政法合理性原則的，權(quán)力能動、高效、低耗的治理模式。它使行政權(quán)力的行使顯示出自主性、自理性和能動性，既滿足了制約與監(jiān)督政府的需要，又保障了權(quán)力運行充滿活力與能動；既使得權(quán)力執(zhí)掌者有足夠的空間和幅度進行自主決策，獨立思考，高效能地進行公共管理，又促進了政務(wù)公開、信息交流、公眾參與和監(jiān)督。電子政務(wù)保證了政府權(quán)力運行的高效化和民主化，代表了現(xiàn)代社會行政管理的發(fā)展方向和合理行政的更高境界。

再次，電子政務(wù)對效率行政的影響，其積極方面是主要的。就電子政務(wù)而言，效率已經(jīng)成為內(nèi)生變量，而不再是政務(wù)人員苦心孤詣追求的目標。電子政務(wù)的高效性、交互性和服務(wù)性在一定程度上調(diào)和了公平和效率這一對矛盾，運用先進的計算機技術(shù)和通訊技術(shù)構(gòu)建的電子政務(wù)骨架比通常的行政流程更為靈敏，在成批處理中其運作速度和反饋速度的優(yōu)勢會更加明顯。一方面使政府提供的各種服務(wù)比以前更快捷，對公眾意見和需求的反應(yīng)速度大大提高；另一方面，電子政務(wù)具有外向型信息服務(wù)功能，可以利用高效可靠的政府信息網(wǎng)絡(luò)，將政府信息快速、方便、廉價、準確地傳遞給社會公眾，減輕公眾為獲取這些信息所需要付出的經(jīng)濟和時間負擔(dān)，使得公民能夠享受到“無縫”服務(wù)，無疑提高了行政效率。

雖然電子政務(wù)有時會增加行政處理成本，增加行政事務(wù)處理的復(fù)雜性，間接地對行政效率和管理成本支出產(chǎn)生一定的影響，但這能更好地體現(xiàn)行政的理性、民主性、親民性。

二、電子政務(wù)對行政實體法的影響

電子政務(wù)對行政實體法的影響，首先體現(xiàn)在大量電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面立法的出現(xiàn)。在我國，從1993年底國務(wù)院啟動“三金工程”為開端，并逐步擴展到“兩網(wǎng)一站四庫十二金”的整體信息化，拉開了電子政務(wù)建設(shè)的序幕。為配合這些信息化工程，國家相應(yīng)出臺了大量的法規(guī)性文件，涉及的領(lǐng)域包括宏觀經(jīng)濟調(diào)控、社會保障、公共事業(yè)運營、科技、環(huán)境保護等。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速成熟，電子政務(wù)呈現(xiàn)出高速發(fā)展的態(tài)勢。2002年，廣東省率先開通了聯(lián)結(jié)省四套班子、21個地級市以及南海、順德兩個縣級市、44個省政府直屬部門的統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，并以這一平臺為依托，覆蓋了前期信息化工程所取得的成果，如辦公業(yè)務(wù)資源、宏觀經(jīng)濟管理、社會保障、應(yīng)急指揮等系統(tǒng)。在這一輪的電子政務(wù)建設(shè)中，地方性的法規(guī)成為了主力軍，立法活動圍繞著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面的重點，內(nèi)容包括電子政務(wù)綜合業(yè)務(wù)平臺建設(shè)、電子政務(wù)信息安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電子政務(wù)業(yè)務(wù)標準確立等，如《廣東省電子政務(wù)信息安全管理暫行辦法》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)信息化建設(shè)條例》、《天津市電子政務(wù)管理辦法》，都是傳統(tǒng)行政法所沒有的。其次，基于電子政務(wù)基礎(chǔ)上的電子法得到了全新的發(fā)展，如電子采購及招標、電子福利支付、電子資料庫、電子公文、電子稅務(wù)等方面的法律制度。在電子版權(quán)法、數(shù)據(jù)保護法、電子交易法、電子身份證法、數(shù)字簽名法等立法中也包括了大量相應(yīng)的行政性法規(guī)。同時，在電子政務(wù)的發(fā)展過程中，也涉及到了對原有的行政法規(guī)的廢止、修訂和補充。

電子政務(wù)的對行政實體法影響不僅僅體現(xiàn)在靜態(tài)的法規(guī)數(shù)量上，還體現(xiàn)在動態(tài)的行政行為相關(guān)作用過程中，和電子政務(wù)相關(guān)的行政行為以嶄新的方式出現(xiàn)，如為我們熟知的網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上信息等。可以想象，在不久的將來諸如網(wǎng)上處罰、網(wǎng)上聽證、網(wǎng)上給付、網(wǎng)上行政指導(dǎo)、網(wǎng)上行政獎勵與物質(zhì)幫助等會陸續(xù)實現(xiàn)。

三、電子政務(wù)對行政程序法的影響

行政程序法在行政法律體系中占據(jù)著重要位置，一旦有關(guān)行政程序法的法律規(guī)定缺乏或過于稀疏，擁有實體權(quán)力的行政機關(guān)就可能任意行事，依法行政、保護相對人權(quán)益不受侵害就成為一句空話。[7]

當(dāng)前，對行政權(quán)力制約的最薄弱環(huán)節(jié)是在程序上，有的行政程序的設(shè)計和規(guī)定不完整、滯后于形勢發(fā)展，無力體現(xiàn)“正當(dāng)程序”的理念。我國政府給電子政務(wù)發(fā)展的定位是規(guī)范政府行為、實現(xiàn)政務(wù)公開、促進公共服務(wù)，建立廉潔高效、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明的行政管理體制，[8]矛頭直指程序問題。

首先，電子政務(wù)具備操作性好、標準化程度高、可監(jiān)控性強的特點，是克服和糾正一些行政程序頑疾的有效手段。如行政機關(guān)的不作為的問題，日常生活中我們時常遭遇到一些本屬于行政機關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的事項和應(yīng)限期完成的事項卻被以各種借口不予解決或久拖不決。在電子政務(wù)環(huán)境下，通過在計算機程序中先行設(shè)定行政機關(guān)的職權(quán)范圍、辦事的程序和時限，公開投訴渠道，這種不作為行政就很難存續(xù)下去。又如行政機關(guān)在管理中隨意設(shè)置門檻，不一視同仁等問題，盡管政府盡管頒布了一些規(guī)定但貫徹執(zhí)行的效果并不是很好，而通過電子政務(wù)的實施，就可以限制一些原先掌握在個人手中的程序性權(quán)力，改人和人直接打交道為人和人通過機器來打交道，為解決這個問題找到了新的思路。

其次，電子政務(wù)的規(guī)范、透明、快捷在以往行政程序涉及不深和實施效果不佳的領(lǐng)域開辟了新的局面，達到了程序法追求的效果。通過觀察可以看到，現(xiàn)階段的電子政務(wù)在加快政府信息公開的進程、改革申報審批體制、刺激政府采購活動的規(guī)范化、促進標準化法的推行方面已經(jīng)顯示了出色的程序優(yōu)越性，大大促進了這些行政職能行使過程的制度化、透明化、程序化。以政府信息公開問題為例，據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，我國有用信息的80%由政府掌握，但這些信息大多處于不對外公開狀態(tài)。“沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治、所謂公民最大限度地參與國家事務(wù)只是一句空話。”[9]由于電子政務(wù)在信息上的效能很高，能促使政府自覺地公開信息，減少了信息不對稱，增加了透明度。

再次，電子政務(wù)的開放型、溝通性、交互性幫助了個人、組織參與行政過程。美國學(xué)者蓋爾洪認為，相對人的參與有助于行政溝通、信任，確立對政府及服務(wù)的正確觀念。盡管參與中相對人態(tài)度及意見對最終決定的影響可能微乎其微，但從整體上說政府及其服務(wù)最終都必須得到公眾的信任和支持，專斷及顯失公正的行政決定，不僅使該行政行為喪失可接受性和可配合性，而且這種現(xiàn)象泛濫和持續(xù)，必然會破壞公眾對政府及服務(wù)的信任與配合。[10]電子政務(wù)給公眾參與行政運作過程提供了一個平臺，相對人可以在通過公開的信息渠道關(guān)注政府的舉動，可以不受時空的限制向政府傳達自己的想法，可以通過網(wǎng)絡(luò)參與政府組織的政策咨詢、聽證。2000年原國家計委首開先河，在政府網(wǎng)站上公布了國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃“十五”規(guī)劃草案，向社會征求意見，結(jié)果反響非常熱烈。2006年3月，全國人大常委會通過電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)公布了《勞動合同法》草案，在三個月內(nèi)收到了數(shù)十萬計的反饋意見。通過電子政務(wù)的普及和推廣，能夠吸收更多的人民群眾參與協(xié)商，不僅可以加強行政決定內(nèi)容的準確性和公正性，而且還有利于事后執(zhí)行和行政目的的實現(xiàn)，并可以提高公眾的民主意識，有利于營造民主的氣氛。

電子政務(wù)充分體現(xiàn)了傳統(tǒng)的行政管理程序所難以具有的公開公正與透明簡潔，實現(xiàn)政府與公眾雙向、直接的溝通和互動，[11]為行政方式由“暗箱行政”轉(zhuǎn)換為“陽光行政”奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，為公眾參與和影響政府政策的制定和執(zhí)行提供了渠道，控制了公權(quán)力，保障了私權(quán)利。電子政務(wù)的發(fā)展也對行政程序法的完善提供了技術(shù)上、運用上的支持。

在此有必要闡述一下電子政務(wù)對行政救濟的影響。行政救濟涵蓋了行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償多方面的法律規(guī)定[12]。行政救濟的效應(yīng)非常重大，培根曾說：“一次不公正的判斷比多次不公平的舉動為禍尤烈，因為那些不公平的舉動弄臟了水流，而不公平的判斷則把水源敗壞了。”[13]電子政務(wù)著眼于廣義政府，因而對政府法制工作機構(gòu)以及司法機關(guān)的建設(shè)與職能轉(zhuǎn)變有著很大的影響。人們在其權(quán)益受到不法行政行為侵害時可以借助政府網(wǎng)站了解到對行政機關(guān)具體行政行為不服可以獲得的救濟，可以申請進行電子化的行政復(fù)議，以減少目前行政復(fù)議跨區(qū)域受理所帶來的不便。在新的歷史條件下我國的司法活動更加重視公正與效率，現(xiàn)在不少司法機關(guān)也加入了政府上網(wǎng)工程，這將對傳統(tǒng)的行政案件訴訟產(chǎn)生深遠的影響，比如行政行為的形式認定、訴訟時效的計算、訴訟文書的電子送達、電子證據(jù)的采信等等問題，[14]把電子政務(wù)具體應(yīng)用到行政復(fù)議、司法活動中，可以適應(yīng)行政機關(guān)職權(quán)運行模式和行政行為模式的轉(zhuǎn)變需要，確保行政審判活動的順利開展，實現(xiàn)公正、高效司法。

電子政務(wù)是電子、信息手段和法律手段結(jié)合起來的權(quán)力運行的受制與能動的機制，具備著濃厚的法律屬性，大大提高了行政行為形式合法化程度，增強行政權(quán)力運行的規(guī)范性，保證和激勵行政權(quán)與公民權(quán)各自的正面作用，控制和約束潛在的負值效應(yīng)，促進了行政行為的合理性。它注重科學(xué)，追求善治與法治，將從根本上規(guī)范政府行為，改善政府與公民的交流方式，促使政府提高行政效率，保障和追求正當(dāng)程序，遏制“尋租”行為和腐敗現(xiàn)象。我們深信，隨著電子政務(wù)的普及和推廣，必將會對行政法帶來更深刻的變革。