中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成及措施

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目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在局部已經(jīng)顯現(xiàn)，未來潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大，如不積極防范和化解，向中央政府轉(zhuǎn)嫁，將會嚴(yán)重威脅國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。因此，研究我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和成因，并提出防范化解的對策，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

（一）債務(wù)總量不清，但規(guī)模巨大，局部風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)出現(xiàn)。我國地方政府目前有多少債務(wù)，誰也說不清。造成這種局面的主要原因：一是我國地方政府債務(wù)是在20多年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的，既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù)，又有經(jīng)濟(jì)、社會中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的或有債務(wù)，直接債務(wù)是確定的，而或有債務(wù)具有不確定性。

二是政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要包括直接債務(wù)，未涵蓋全部或有債務(wù)。三是由于政府任期制，地方政府往往從政績出發(fā)，認(rèn)為或有債務(wù)不需要本屆政府償還，因而有意不披露或有債務(wù)。但這絕不能說地方政府債務(wù)規(guī)模不大，從一些媒體披露出來的信息看，地方政府債務(wù)規(guī)模已相當(dāng)大。國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)，我國目前地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府債務(wù)2200億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)債400萬元。如此巨額債務(wù)與地方政府目前有限償債能力的嚴(yán)重不對稱，在一些地方已引發(fā)了局部性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)了支付危機(jī)。

（二）或有債務(wù)占有相當(dāng)?shù)谋戎兀哂须[蔽性，潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大。在地方政府債務(wù)中，或有債務(wù)占有相當(dāng)?shù)谋戎亍ｋm然或有債務(wù)目前還不是地方政府的直接債務(wù)，不需要地方政府現(xiàn)期償還，但它是潛在風(fēng)險(xiǎn)很大的債務(wù)，因?yàn)榛蛴酗@性債務(wù)在借款人無法償還的情況下，或有隱性債務(wù)在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔(dān)還債責(zé)任的情況下，都會變成政府直接顯性債務(wù)，這將會引發(fā)地方政府局部性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向全局性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演變。

（三）缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。為了克服中央政府為地方政府提供隱性擔(dān)保而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)——地方政府通過過度舉債享受債務(wù)短期收益而未來債務(wù)成本由中央政府承擔(dān)，西方發(fā)達(dá)國家中央政府都制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，如果哪個(gè)地方政府可能出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，便及早采取措施進(jìn)行防范、控制和化解。我國目前地方政府債務(wù)種類多，或有債務(wù)比重大，而政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑又不統(tǒng)一，主要是直接債務(wù)，未包括全部或有債務(wù)。這就使中央政府無法全面掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模，從而使債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等指標(biāo)無法運(yùn)用，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制無法建立，大大削弱了中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，使地方政府債務(wù)管理在某種意義上處于無政府狀態(tài)。

（四）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危害嚴(yán)重。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦形成并引發(fā)地方財(cái)政支付危機(jī)，一方面將會大大限制地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面財(cái)政支付危機(jī)造成的干部職工工資拖欠，國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，不僅會影響政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾生活，嚴(yán)重的將會影響社會穩(wěn)定。2002年我國中央財(cái)政的債務(wù)依存度已高達(dá)61.46%，大大超過25—30%的國際警戒線，償債率也達(dá)到23.75%，也超過了22%的國際警戒線。在這種情況下，如果中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行援救，將會拖垮中央財(cái)政，危及整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

（一）政府投融資體制改革滯后。在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立。這種新舊交替的政府投融資體制必然存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程、“胡子”工程和“首長”工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責(zé)任難以落實(shí)。由于政府投融資體制的上述缺陷，形成了相當(dāng)一批無效投資，項(xiàng)目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。

（二）國有企業(yè)和糧食流通體制改革。國有企業(yè)經(jīng)過放權(quán)讓利、承包經(jīng)營等多種方式的長期改革仍然難以走出困境之后，國家推出了“抓大放小”、兼并破產(chǎn)、從競爭性領(lǐng)域有序退出的國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整政策。同時(shí)，還將資源壟斷性、經(jīng)濟(jì)效益好的大型國有企業(yè)上收中央，將設(shè)備陳舊、市場前景不佳的國有企業(yè)下放地方。國有企業(yè)的這種改革，一方面增加了地方政府對國有企業(yè)下崗職工生活費(fèi)和再就業(yè)的支出，另一方面形成了地方政府在國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、分離國有企業(yè)所辦社會職能機(jī)構(gòu)、企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口。1998年，為了減少市場風(fēng)險(xiǎn)、增加農(nóng)民收入，國家推行了“敞開收購、順價(jià)銷售”為主要內(nèi)容的糧食流通體制改革。這項(xiàng)改革實(shí)施后，由于政府難以區(qū)分糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，加之糧食企業(yè)的國有經(jīng)濟(jì)屬性，形成了巨額的糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

（三）實(shí)施積極的財(cái)政政策。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實(shí)施了積極的財(cái)政政策。1998年到2002年，中央共發(fā)行國債21263.33億元。國債向地方的投入，對加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，地方財(cái)政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。

（四）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對經(jīng)濟(jì)、社會微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會主體缺乏自我風(fēng)險(xiǎn)約束；由于市場化程度不高、市場準(zhǔn)入的限制，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個(gè)方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散、化解經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)的市場機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。

（五）財(cái)政體制改革不徹底。1994年實(shí)行分稅制時(shí)，并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進(jìn)行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放。與此同時(shí)，為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實(shí)行中央與地方共享。這樣一來留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下出現(xiàn)越往下越“無稅可分”的局面。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的不對稱，本應(yīng)通過中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付予以糾正。但分稅制以來，雖然中央對地方的轉(zhuǎn)移支付在不斷加大，但力度不夠，并且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，一般轉(zhuǎn)移支付比重偏小。這就使地方政府無法實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，地方財(cái)政成了“吃飯財(cái)政”，有的連飯都無法吃，基層政府的連年赤字和大面積拖欠工資就說明了這一點(diǎn)。在這種情況下，地方政府的償債能力就可想而知了。

三、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策

（一）清查存量債務(wù)，進(jìn)行分類化解。組織大規(guī)模的全國地方政府債務(wù)清查，按照直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性的債務(wù)分類方法對地方政府債務(wù)進(jìn)行分類登記，摸清地方政府債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，各級地方政府對直接顯性債務(wù)，應(yīng)根據(jù)債務(wù)的數(shù)量和期限，制定中長期償還計(jì)劃，并建立相應(yīng)的償債基金；對直接隱性債務(wù)，應(yīng)預(yù)測未來各年度的支出缺口，制定彌補(bǔ)支出缺口計(jì)劃；對或有顯性債務(wù)，應(yīng)堅(jiān)持“誰借誰還”的原則，清償債務(wù)，必要時(shí)可用法律手段進(jìn)行追討；對或有隱性債務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)管理，盡可能在經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域“就地”化解；對無法追討的或有顯性債務(wù)和無法“就地”化解的或有隱性債務(wù)，應(yīng)納入直接顯性債務(wù)進(jìn)行清償。地方政府化解存量債務(wù)的資金可從預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入中籌集，中央財(cái)政也應(yīng)給予一定的債務(wù)豁免或資金援助。

（二）加快地方政府投融資體制改革。（1）規(guī)范政府投資范圍。按照市場經(jīng)濟(jì)要求，政府投資應(yīng)盡快從一般競爭性領(lǐng)域退出，投向交通、能源、市場基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、教育等公共產(chǎn)品領(lǐng)域，做好政府應(yīng)該做的事情。（2）建立政府投資項(xiàng)目庫。凡是政府投資范圍內(nèi)的項(xiàng)目，都應(yīng)組織專家進(jìn)行投資與收益分析，確保項(xiàng)目投資建立在科學(xué)、可行的基礎(chǔ)上。所有經(jīng)過專家可行性論證的項(xiàng)目都應(yīng)進(jìn)入政府項(xiàng)目庫。（3）統(tǒng)一政府融資管理。政府投資項(xiàng)目所需資金，無論是對外債務(wù)，還是國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款、國債、地方公債等，一律由財(cái)政部門舉借和擔(dān)保，其它部門不得舉債和擔(dān)保。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)政府投資計(jì)劃編制財(cái)政融資的預(yù)、決算，加強(qiáng)對政府債務(wù)借、用、還全過程的管理和監(jiān)督。（4）建立兩種不同的償債機(jī)制。對主要體現(xiàn)社會效益而經(jīng)濟(jì)效益低下的公益性項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)以稅收和其它經(jīng)常性收入作為資金來源建立償債專項(xiàng)基金，清償債務(wù)。對道路、橋梁、機(jī)場、碼頭等具有可見經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，應(yīng)堅(jiān)持“誰借誰還”的原則，用項(xiàng)目收益償還債務(wù)。（5）制定包括政府投融資決策條件、債務(wù)償還條例和項(xiàng)目決策失誤責(zé)任追究條例在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政府投融資管理的規(guī)范化和制度化。

（三）建立經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)的分散和化解機(jī)制。（1）強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、社會利益主體的風(fēng)險(xiǎn)自我約束。加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府對經(jīng)濟(jì)、社會微觀事務(wù)的過多干預(yù)，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵和約束作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會利益主體責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，強(qiáng)化利益主體的風(fēng)險(xiǎn)自我約束，形成分散、化解經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線。當(dāng)前最為迫切的是要規(guī)范地方政府行為，減少地方政府對商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸業(yè)務(wù)的干預(yù)；加快國有企業(yè)改革步伐，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)從競爭性領(lǐng)域的有序退出；放開糧食市場，實(shí)現(xiàn)市場對糧食生產(chǎn)的調(diào)節(jié)；認(rèn)真貫徹《擔(dān)保法》，禁止政府為競爭性領(lǐng)域的一切企業(yè)融資提供擔(dān)保。（2）大力發(fā)展民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)。放寬市場準(zhǔn)入，提供政策支持，大力發(fā)展保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會利益主體自身無法抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，形成防范、化解經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)的第二道防線，減少經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)向最后防線——財(cái)政的轉(zhuǎn)嫁。（3）政府應(yīng)加強(qiáng)對國有公益性事業(yè)單位（如高校）的融資管理。對融資項(xiàng)目應(yīng)組織專家進(jìn)行可行性論證，對融資數(shù)量應(yīng)進(jìn)行償債能力分析，既要滿足事業(yè)發(fā)展的需要，又要防止公有產(chǎn)權(quán)形成的融資沖動，避免不良債務(wù)的形成。

（四）完善分稅制財(cái)政體制。（1）減少政府層次。分稅制財(cái)政體制要求一級政府一級事權(quán)一級財(cái)權(quán)，我國目前共有28個(gè)稅種，而要將這28個(gè)稅種分到5級政府并形成與各級政府事權(quán)相對應(yīng)的穩(wěn)定的財(cái)權(quán)，是非常困難的。因此，建議實(shí)行三級加兩個(gè)半級政府，即中央、省、縣三級政府和地（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別作為省、縣政府的派出機(jī)構(gòu)，為完善我國分稅制財(cái)政體制奠定良好的前提。（2）在減少政府層次的基礎(chǔ)上，以公共產(chǎn)品受益范圍為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理地劃分各級政府之間的事權(quán)。屬于全國受益范圍的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府來提供，比如基礎(chǔ)教育，按照全國公共產(chǎn)品均等化的原則，以及全國范圍內(nèi)勞動力流動加快，受益范圍的擴(kuò)大，應(yīng)由中央政府來承擔(dān)，這也是發(fā)達(dá)國家通行的做法。屬于地方受益的公共產(chǎn)品，再按受益范圍的大小由相應(yīng)級次的政府來提供。各級政府之間事權(quán)劃分后應(yīng)用法律的形式確定下來，堅(jiān)決克服上級政府隨意變更下級政府事權(quán)的做法。（3）合理劃分各級政府之間的財(cái)權(quán)。根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相對應(yīng)的原則，以及我國目前的稅制和發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，中央政府的稅收應(yīng)以增值稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅為主，省級政府稅收應(yīng)以營業(yè)稅為主，縣級政府稅收應(yīng)以財(cái)產(chǎn)稅為主。同時(shí)，還應(yīng)擴(kuò)大地方政府的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)。（4）規(guī)范和加大轉(zhuǎn)移支付。按照全國公共產(chǎn)品供給均等化原則，中央應(yīng)縮小、取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大對事權(quán)大于財(cái)權(quán)的貧困地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付，堅(jiān)決杜絕上級政府“創(chuàng)租”、下級政府向上級政府“尋租”的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的相對稱。

（五）開放地方公債市場。地方公債是國家公債的重要組成部分，發(fā)行地方公債是分稅制財(cái)政體制下地方政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，是西方實(shí)行分稅制財(cái)政體制國家的普遍做法。我國目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的一個(gè)重要原因就在于現(xiàn)行的分稅制下，地方政府享有的財(cái)權(quán)有限。又無權(quán)發(fā)行地方公債，地方財(cái)力無法償還經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中地方政府必須承擔(dān)的事權(quán)形成的債務(wù)。隨著我國市場化進(jìn)程加快，城市化作為一項(xiàng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的任務(wù)已擺在各級地方政府面前。要加快城市化，地方政府就必須加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，這就需要巨額的資金。因此，從完善分稅制財(cái)政體制和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，建議在中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管的前提下。逐步開放地方公債市場，允許地方政府發(fā)行一定數(shù)量的公債，以化解目前地方政府的存量債務(wù)和防范新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成。

（六）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，不僅涉及政府舉借和擔(dān)保的國內(nèi)外債務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)，而且涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政的償債能力，涉及財(cái)政的管理水平。這些因素長期積累，一旦形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將會對地方乃至全國的財(cái)政運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定造成極大的危害。因此，建議中央制定包括直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性債務(wù)在內(nèi)的完整的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，并結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及早預(yù)警，采取措施，做到防患于未然。