金融業差異化監管法律規制研究

導語：金融業差異化監管法律規制研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［提要］全球金融一體化進程正在穩步加快，中國金融業也努力向前邁進。但是，相關立法滯后于金融實踐，金融綜合管理監管仍處于探索階段，中國的金融監管也迫切需要改變監管方式和適應方式。本文從金融科技對金融業的影響開始，闡述金融差異化監管相關理論依據，對當前我國金融業差異化監管立法現狀進行分析，最終提出我國金融業差異化監管制度的內在要求，強調有必要協調監管立法與監管模式，修訂現行法律，合理分配金融立法機構、金融監管機構和受監管機構之間的財務規則制定權利，最終實現對中國金融業差別監管。

關鍵詞：金融科技；金融綜合經營；差異化監管；金融規制制定權分配；法律規制

一、引言

金融發展的腳步印證科技的不斷進步，而與金融業伴生的金融監管則一同跟隨著科技創新的步伐不斷向前發展。科技創新推動金融業發生變革式的升級與轉型，曾經橫亙于金融與非金融之間的界線逐漸模糊，金融新業態也必將在科技創新中誕生、走向成熟。由金融一體化帶來的競爭壓力增大，內在性的要求各國積極尋求金融市場體制變革，改變當前監管模式，適應性地進行金融綜合經營監管探索，結合各自的國情，在機構監管、功能監管、傘形監管和“雙峰式”監管等模式中尋求適合本國國情的監管模式，從而實現金融監管的適應性跨越與轉換。當前我國仍處于推動金融綜合經營嘗試階段，2015年交行混改便是我國金融業混合經營的標志性事件，此后，2017年11月成立的國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金穩會”）便是同步嘗試監管體制改革的一次良好開端。金融綜合經營監管嘗試體制化變革，但并未涉及相關配套法律法規的制定、修改及完善，存在立法空白問題。盡管金穩會已經成立，但其宗旨在于協調“一行兩會”在監管中產生矛盾的地方，并彌補現行監管體制“一行兩會”在監管中的盲區，但能夠呈現的監管力度有限，到目前為止，并未從根本上改變我國當前的金融監管主要體制，實際上仍然保持著相對獨立的分業監管體制。

二、我國金融業差異化監管理論基礎

（一）差異化監管內涵。1、對金融綜合機構和其他金融機構的差別監管。金融綜合管理實際上是一種跨越式的運作。傳統金融機構在單一業務中運作，金融綜合運營機構開展多種業務。雖然集成管理是多個業務的集合，但會有交叉。相反，有必要探討如何相互協調，并實現從監管目標到監管行動的最有效監督。雖然在全能銀行及金融控股公司兩種模式下的銀行子公司的業務相對單一，但是實際中的業務運作模式卻十分豐富。如果一個企業的性質難以定義，則必然很難將其歸因于某個領域。金融綜合運營組織跨越橫向業務運營的多個領域，垂直行為涉及多個方面。適當規范金融機構的行為也是必要的。因此，傳統的單獨業務在金融監管和金融監管方面存在差異，差異化監管是必要的。2、母公司與各子公司在金融一體化經營中的差別監管。母公司是獨立的法人實體，且存在控制權集中或分散的情況。在控制權集中的環境中，如果母公司過于介入子公司的運營，將剝奪子公司的自主經營權；然而，在控制權過度分散的環境中，盡管賦予子公司高度自治的權力，但是可能面臨母公司對子公司約束力大幅削弱的情況，將可能導致子公司在過于業務自由的環境中脫離母公司的整體規劃目標，這對母公司的發展也可能造成不利影響。基于母子公司的領導與被領導的關系，無論處于控制權集中或分散的情形，母公司始終承擔主導地位，子公司則必要地負有業務執行的職責。就母子公司在設計誕生之初的根本任務的差別，監管也應當審時度勢，適用不同的監管標準與監管方法。如，子公司同母公司的關聯方聯系密切，則可以合理且必要的懷疑二者之間存在關聯交易。但母子公司均為獨立的法人實體，盡管母公司對子公司享有控制權，但一般情況下，其并不對子公司承擔額外義務。此時，對于此類潛在關聯交易可能出現監管失靈，因此在防止內部交易的基礎上，有必要設計一個系統來實現監管的正常化，并強調通過加強對母公司的預防性監督來防止母公司不當行為的可能性。監管主要針對風險監管，因此監管方式自然不同。在監管方面，銀行普遍重視資金安全，通過貨幣資金監管等各種檢查活動實施監管；其次，由于監管程度的原因，子公司基于決策權獨立性的差別而產生不同責任。同時，考慮到不同子公司對母公司的貢獻程度之差別，子公司也應當受到不同程度的監督。（二）包容性監管理念。金融包容性監管包括差異性、適當性和靈活性等內涵。差異性是指具體情況具體分析，比之傳統金融機構，金融綜合經營機構必然存在較多差異，不可避免地要求實施差別監管；適度監督主要是掌握監督的極限。過度監管會降低監管效率，滋生道德風險。此外，過度監管必然壓縮金融市場的適當發展空間，確保適度監管，為金融機構創造穩定的有發展空間的商業環境才是監管的恰當目標；靈活的監督主要是監督手段不能過度興奮，組織內部的人員是理性的經濟人。綜合管理本身就是對金融包容性概念的解釋，因此將包容性監管的概念應用于金融一體化管理是合理的。金融機構通過風險分散保持行業穩定。包容性監管便是將對金融機構的監管擴大至其子公司或關聯方，乃至上述機構的工作人員，實現下沉式包覆性監管。以人員監管為取向而非權力監管。此外，包容性監管強調發揮監管機構的作用，從而最大限度地發揮社會合力。

三、中國金融業差別監管法現狀分析

（一）金融差異化監管無法可依。金融綜合經營已經成為我國金融市場發展之大勢，多元化的金融機構相繼崛起，但到目前為止，還未出臺相關法律法規以規范金融綜合經營中出現的不合法不合規之現象。作為典型的成文法國家，中國通過立法、修法的方式逐步完善對不同階段的社會進行引導與規制。但到目前為止，金融差異化監管仍然無法可依。交行作為混改試點企業，為我國銀行業混合改革拉開帷幕，盡管四大銀行均已獲得經營兩類以上金融業務的許可證，可是卻沒有明確的法律根基，金融一體化經營尚未得到法律承認。中國的金融綜合經營監管缺乏相關法律和政策的指導。無法面對其發展的風險，之后的糾正和救濟成本也會增加。現行法律是針對不同行業的單獨業務的法律，交叉運營領域仍然存在監管漏洞。此外，現行法律側重于對金融機構的某一種行為進行監管，而未能實現將多個有業務關聯的行為串聯起來進行整體化監管，缺乏對金融機構經營行為的全面性監管。監管層依照現有法律法規展開監管，法律法規制定的缺失致使出現監管空白或監管斷層現象，某些金融領域肆意生長而出現亂象。金融綜合經營已經先行，檢測出諸多問題與疑點，因而，筆者認為，金融差異化監管無法可依是當前亟待解決的問題。（二）現行立法不能滿足需要。在具體的法律法規方面，監管只指出應該努力建立一個沒有具體規定的協調監管機制。在上層法律中，相關部門法中有一項排除條款為放寬綜合行動留下了空間，故此，其他法律法規不太可能產生偏差。但現實情況是，相關法規實際上已經嚴重滯后。法律法規的制定落后于金融實踐，但金融實踐卻不會因此放慢步伐。缺乏統一的法律標準，便導致各監管部門未能明確界定各自監管職責，監管權力亦未能明晰地分配到位，監管空白和監管重復便成為監管模式更替時期的主要問題。即使金融綜合管理機構依舊按照分業監管模式進行監管，由于銀行業為我國金融行業的支柱，而證券和保險業的發展仍處于相對落后的階段，故以綜合經營的銀行為例，假設每個監管機構都可以有效地監督該領域，但由于缺乏有效的信息共享機制，對各項業務可以實現有效監管，但對于整體風險則較難把控。近年來，綜合管理已成為一大趨勢，中國已建立了金融綜合經營三方聯席會議制度。然而，由于其持有的數量很少，它不是一個持續的監管行為，并沒有發揮應有的作用。

四、我國金融業差異監管體系可行路徑建議

（一）監管立法與監管模式的協調。中國金融綜合治理的監管，首先必須解決不能依賴的問題，監管立法與監管模式是配套協調的。若某國金融一體化采用統一管理模式，則直接監管模式將更加適合統一管理模式，此時建立統一的監管法律體系將最大化發揮直接監管的作用，一如我國臺灣地區的金融立法便是采取統一的監管法律體系；反之，若某國金融一體化選擇二元甚至多元化的模式，簡介監管模式則更加適用于此種情形，不設立統一法律，轉而選擇改善相關的部門規定，以完善監管立法，如加拿大便是采用此種模式。由于中國的金融綜合經營采用多元化的業務模式，基于監管法規和監管模式的內部一致性，中國的金融綜合管理監督立法應該更適合多元化的立法模式，可以改進相關的部門法律，而不是引入新的法律。因為單一的專業法很難滿足復雜財務關系的需要。根據現行立法，對部門法進行修訂和完善，可以調整多元化的社會關系。同時，在現行法律的基礎上維護法律，立法工作量小，對現有社會關系的影響也很小。（二）統一立法與分別立法的選擇。統一立法模式是將現行商業銀行法，證券法和其他適用于金融綜合業務的部門法的規定納入新的法律。適用于金融綜合業務的大型業務運營的法律，如臺灣地區的金融控股公司法。但是，這種立法模式意味著除了引入新法律之外，還需要調整商業銀行法和公司法等相關部門法律的不一致之處，無疑工作量巨大；另一種方法是在各部門法律中增加金融綜合業務的相關規定。在金融一體化運作中，各種制度不僅需要考慮公司法的一般規定，還需要考慮證券法、金融法和保險法的規定。由于各部門法律中存在許多重復性規定，因此有必要進行整合和刪除，以便協調相關的法律規定。由于中國目前的金融部門法已經運作了幾年，金融業的發展使得金融法的修訂勢在必行。因此，選擇修訂現行法律比重新制定新法律更為可行。在修訂法律的過程中，要注意資本充足率，金融綜合經營機構的準入和退出等監管盲點。同時，要注意相關部門法的協調，不存在沖突。（三）合理分配財務規則。盡管監管趨嚴，筆者認為在尊重金融法律基本原則的基礎上，面對由金融科技創新帶來的極端信息不對稱情形，仍然有必要堅決給予監管機構金融監管規則的自主權以適應金融市場，同時通過制定內部規則賦予受監管機構實現合規的自主權。一方面立法機構與金融監管機構之間確定規則制定權分配。立法機構制定的金融規則不得隨意變動，相對保持穩定，遇及需要修改金融規則的情形，應當按照特定程序實現相應修改；金融監管機構制定的財務規則相對充滿活力，以適應金融市場的波動和變化。這一動態規則調整機制通過在監管過程中的監管-信息反饋-規則調整來實現；另一方面是金融監管機構和受監管機構之間確定規則制定權分配。金融監管機構要求最低監管要求，并要求監管機構采取更高的審慎標準。在金融法律規則層面，立法機構應當將相對穩定的法律規范固定為法律層面的內容并做相應的詳細規定；在金融監管規則層面，金融監管機構具有較強的自主決定權，以實現對于金融市場變化密切相關的業務規則和技術性監管規則的動態適應性調整；在受監管機構自律規則的層面上，受監管機構應在滿足金融監管規則規定的監管要求的前提下，設定更為審慎和保守的比率。

作者:李康 單位:中央財經大學法學院