金融監管體制法律問題及對策

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一、我國金融監管體制的發展及現狀

金融監管體制是指一國對其金融市場實施金融監管的機構設置，以及對金融監管機構的權責劃分和協調配合依據金融法律法規作出結構性體制安排。從世界范圍來看，各國依據本國國情、不同的歷史時期、不同的經濟發展背景所建立的金融監管體制各有所異。從1986年中國人民銀行行使專門的中央銀行職能以來，我國金融監管體制的發展可分為以下幾個階段：（一）混業監管時期。1980年左右我國建立多種金融機構并存的金融體系之初，金融機構可同時經營多種金融業務，這時期我國金融經營體制實質是混業經營。與此相匹配，我國金融監管體制采用了混業監管模式。1986年國務院頒布《中華人民共和國銀行管理條例》，首次確認中國人民銀行的法律地位，除承擔制定和實施貨幣政策外，在法律上授權中國人民銀行對金融業的所有金融機構進行監管。（二）分業監管時期。九十年代以后，我國金融市場在建立后高速發展，但監管體制相對脫節，甚至造成局部金融混亂的局面，金融監管開始受到重視。1993年國務院出臺《關于金融體制改革的決定》，提出“要轉換中國人民銀行的職能，并對保險業、證券業、信托業和銀行業實行分業管理。”隨后，1995年《中國人民銀行法》頒布，第二條“中國人民銀行在國務院領導下，制定和實施貨幣政策，對金融業實施監督管理”確立了中國人民銀行對金融業的法定監管地位。1992年中國證券監督委員會成立、1998年《證券法》制定，將對證券業的監管職能從人民銀行分離；1998年中國保險監督管理委員會成立、2002年《保險法》修訂，從法律上明確了保監會對全國保險業進行統一管理的職責；2003年中國銀行業監督管理委員會成立、同年12月《銀行業監督管理法》制定，授予銀監會對全國銀行業金融機構及其業務活動的監管權，自此確立了沿用至今的我國“一行三會”的金融分業監管體系。（三）分業監管兼。顧協調監管時期2003年至今，隨著我國金融業混業經營的范圍日趨擴大和日趨成熟，為順應經營模式的轉變，同時也是借鑒國際經驗，我國金融監管體制開始從嚴格的分業監管開始向混業監管轉變，并在此過程中有了制度創新——2013年8月“一行三會”會同中國外匯管理局建立了“金融監管協調部際聯席會議制度”（以下簡稱聯席會議）以加強監管機構間的協調監管。2017年3月，“一行三會”會同多部門《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》，這被視為“金融監管協調機制邁出的一大步”。此前，各金融機構的資產管理類業務因為監管主體和法律規章不一致，存在著極大的套利空間。此次通過聯席會議，“一行三會”及外匯局在資管的統一監管上協調一致，再加之各部門接下來將會制定的細則，能有效防止各金融機構利用監管標準不一進行監管套利并防止市場不公平競爭。

二、當前我國金融監管法律制度存在的缺憾

自2003年銀監會成立起算，我國分業監管體制至今只實行了十四年。我國金融業高速發展，但監管制度本身存有滯后性，導致金融監管法律制度與金融業現狀存在脫節。金融監管法律制度的缺憾造成混業經營趨勢下金融監管難以協調，并且對監管主體權責劃分的不明確也造成對多種金融業務（尤其是金融創新業務）的監督管理活動中并存著監管重疊和監管空白。（一）金融監管協調機制不完善，監管效力有限。1.監管協調難度大在現有體制下，金融監管體制之基礎仍為分業監管，因此部門利益仍是協調監管的最大障礙。目前法律上沒有明確各監管部門在聯席會議中的權利義務以及工作目標，導致部門權責不清、監管效率低下。再者，聯席會議只是金融監管相關部門的協調議事機制，并未形成統籌監管的權威性，也沒有相關法律法規確定其監管地位。此次聯席會議統一資產管理類業務監管標準，但該標準最終需在不改變現有監管體制、不違背現有金融法律法規、兼顧各機構職能差異下作出規定，其操作難度不言而喻。2.信息共享不充分盡管《中國人民銀行法》第三十五條、《銀行業監督管理法》第六條以及中國人民銀行“三定方案”都規定中國人民銀行應當會同國務院其他金融監管機構建立信息共享機制，中國人民銀行《金融監管協調部際聯席會議制度》明確提出“金融信息共享和金融業綜合統計體系的協調”是聯席會議的主要職責和任務之一，但這些規定仍屬于引導性的要求，事實上中國人民銀行與監管部門之間、監管部門之間仍未建立起系統、高效、權威的信息共享機制。（二）金融監管法律體系有缺憾，存在法律真空。1.立法層次低，可操作性不強由于法律制定本身的滯后性與金融業發展的快速性同時存在，致使對于當前的許多金融創新工具和業務的監管大多是由監管部門根據自身職責頒布規章或辦法，這些法律規范立法層次較低、缺乏權威性，不能及時徹底理清監管規范之間的沖突與協調的問題。再者，現有法律規定過于籠統，沒有具體的實施細則、處罰后果及量化標準，因此相關法律的可操作性也不強。2.相關制度不完善當前我國仍有許多金融監管相關制度尚未完善，主要有：一是金融機構信息披露制度不完善。《證券法》第三章“持續披露信息”一節，連同銀監會頒布的《商業銀行信息披露辦法》對我國金融機構信息披露制度做出總體上的規定。但這些規定相對簡要，很多仍缺乏向公眾披露的細則，并且披露標準相較于國際標準略寬松。二是金融消費者保護制度不完善。當前我國金融消費者保護制度主要由《消費者權益保護法》《商業銀行法》以及中國人民銀行2016年頒布的《金融消費者權益保護實施辦法》等作為基本框架，但事實上這些規定仍較概括，適用性不強。例如《商業銀行法》第一條規定：“保護存款人和其他客戶的合法利益”，但未有利益沖突調整、處理機制。三是缺乏金融控股公司的專門立法。金融控股公司是金融業混業經營的主要表現形式，但我國在此方面存在法律空白。2003年《三大監管機構金融監管分工合作備忘錄》確立了“金融控股公司的主監管制度”，但其沒有對金融控股公司的監管原則、權責劃分做出具體規定，對于金融控股公司的監管難以有效，造成多處監管重疊或監管漏洞。3.地方金融監管有形無實隨著地方經濟和地方金融的發展，在我國傳統的“自上而下”的金融監管體制下，地方（尤其是縣級以下）的金融業出現監管空白，地方政府實際上承擔了這部分監管職能。但從法律層面上看，地方政府存在著嚴重的金融監管權利和風險處置責任不對等，其實行金融監管的職能沒有法律依據，也沒有科學規范的監管原則和標準。權責分離使得地方政府難以有效應對地方金融系統性風險，也難以保證事后處置效率。

三、我國金融業混業監管的法律對策

當前各界對金融監管體制改革的必要性已基本達成共識，但具體如何改革，除應適應我國混業經營的經營體制相適應外，還應考慮到我國的政治體制、監管水平以及監管體制本身存在的問題。（一）金融監管體制改革短期目標和長期目標相結合。1.提升部門監管協調性和有效性。由于我國金融監管體制尚“年輕”，監管水平較低，金融法律體系尚未完善，因此金融監管體制改革一步到位不現實，短期內我國金融體制改革的目標應是提升部門監管協調性和有效性。有學者建議，當前可根據《中國人民銀行法》第九條“國務院建立金融監督管理協調機制”的授權，由國務院牽頭將“聯席會議”上升為金融監管協調委員會，并在立法上確立其法律地位。此外，由金融監管委員會牽頭建立并完善監管信息共享機制，以促進監管部門之間政策的協調性和有效性，進而消除監管真空、監管沖突，防止監管套利。2.建立統一的金融監管機構。雖然短期內我國金融監管體制改革適宜溫和地轉向協調監管，但當我國金融業全面形成混業經營，并且監管主體積累到足夠的經驗、監管水平提升到一定程度時，我國仍應選擇混業監管模式，建立起統一的金融監管機構。統一的金融監管機構更能在金融業混業經營下順應金融業的發展需求，實現監管信息共享，降低監管成本、提高監管效率。（二）修訂和補充金融監管法律。1.推進現有金融法律法規的修訂。當前應及時理清現行金融法律體系，推進《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等現行金融法律法規中與金融業發展現狀以及近期趨勢不符部分的修訂。例如，在正在審議的《證券法》修訂稿中擴大“證券”的定義和范圍，不僅包括原來的證券和股票，也應延伸到多種經濟權益憑證（包括集合理財產品等），以適應混合經營的新形勢。2.補充制定新的金融監管法律。針對當前金融監管制度的不足也應補充立法以填補法律空白。一是規范信息披露機制。有學者建議從立法上進一步明確金融機構信息披露的具體規則，尤其需要明確風險計算的標準以及信息披露人的責任。二是完善金融消費者保護制度。首先，推動金融消費者保護立法，可將金融消費者保護納入法定監管目標；其次，健全金融消費者權益保護自律機制，規范金融機構行為，從源頭上保護金融消費者合法權益。三是補充金融控股公司立法。除整合現有金融法律法規對于金融控股公司的規范外，許多學者認為在條件成熟時我國應制定《金融控股公司法》，以防范和化解作為混業經營主要表現形式的金融控股公司給金融市場帶來的金融系統性風險。（三）加強金融監管監督。從立法層面完善金融監管體制固然重要，也不能忽視對監管行為的監督。當前金融反腐活動正在如火如荼地進行，折射出金融體制改革以來我國金融監管體制在人員行為規范上存在諸多弊病。為防止監管人員行為扭曲，應根據權責相一致的原則，在立法上確定監管人員的責任及違法后果；同時應加大監管透明度，引導社會各界對監管行為進行監督。

參考文獻：

[1]羅培新．美國金融監管的法律與政策困局之反思——兼及對我國金融監管的思考．中國法學．2009．

[2]原巍．混業經營趨勢下我國金融監管的法律研究．中央民族大學．2012．

[3]喬軍．從分業到混業：我國金融業發展路徑及監管法律制度選擇．攀登．2016．

作者:楊雪萌 單位:西南財經大學法學院