功能金融分析

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一、農信社體制的內在沖突

農村信用社的工作走不出困局，不能從根本上改觀的重要因素是體制不順。筆者就農村信用社體制的現狀與改革思路談一點初淺的認識。

合作制在政策上反復強調農信社是“農民自己的銀行”，不斷要求落實農信社的理事會、監事會、社員代表大會（以下簡稱“三會”）制度，可“三會”仍是形式主義。某市38家基層農信社，1999年、2000年沒有一家的“理事會”作過重大事項的決定、決議，“社代會”只是為了迎合上面的要求，完成上面的任務，應付檢查、考核而敷衍為之，“監事會”更是形同虛設。最近對該市38家農信社的監事會工作情況的全面調查表明，基層農村信用社“三會”的職責已讓位于聯社無所不包的行業行政管理。眾所周知，聯社一級真正的最高領導、決策機構是聯社黨委。“黨委領導和決策+強力行業行政管理+國家負擔經營風險”構成了農村信用社在運作中的國有制特征。因此，實際運行中的國有制管理，與名義上的合作制的形式，構成了農村信用社在體制上的一個基本悖論，造成了嚴重的認識上的混亂和實際工作中的無所適從，甚至導致部分缺乏實事求是精神的基層干部將工作往死胡同里做。

問題還不僅在此，考慮到農村金融管理人才匱乏的現狀和農民的基本信貸需求，我們發現，民主管理無力改變基層信用社的控制權結構——農村信用社必然控制在少數略有金融知識的人手中，而這些人就成為農村金融領域的土皇帝。換句話說，民主制的前提是“參與投票人員的偏好和可供選擇的侯選人的多樣化”，問題恰恰在于金融知識現實地掌握在少數人手中，農民根本無從選擇。因此，“三會”制度除了造成形式主義，耗費了巨大的人力、財力、物力，降低了工作效率，瀕添了農村信用社的經營成本之外，不可能形成任何實質意義上的產出。故，現實地考慮農村、農業和農民的信貸需求，以一切有利于農民信貸需求的滿足作為農村金融的現實出發點，我們發現，農村信用社放棄合作制，進而對整個農村金融進行制度創新已刻不容緩。

二、民主制的悖論：合作制的投票原則與內部人控制

農村信用社的合作制最初只是作為一種社會主義公有制的特殊形式而被確立的，直至上個世紀90年代以后，隨著改革的不斷深入才逐漸被賦予現代企業制度和法人治理結構的含義。本意是通過引入民主管理機制，從而構建一個能自我約束、自我發展、充滿活力的農村金融企業組織。合作制有效運行的基礎是民主管理。近幾年的實踐已表明，在農村金融領域大力推進以“三會”制度為主要內容和載體的合作制并未取得預期的積極效果，問題就在于“民主管理”這個基礎環節上。

1.理論與實際脫節導致農村信用社民主管理機制難于構建。從理論上講，合作制度是勞動和資本直接結合的一種特殊的公有制形式，它具有維護勞動權利和部分限制資本權利的本質特征，即強調全員聯合勞動和股份平均化傾向（限制大股東的存在，參與企業事務管理的表決權按人頭分配而不按股金分配），社員個人利益是通過勞動價值分配、股金分紅和對企業產品（服務）的優先交易權三種方式和企業利益掛鉤，從而促使社員積極參與企業的管理，努力為企業工作。但是現實有現實的特殊性，實際情況完全并非如此。首先，金融業不是勞動密集型產業，只有極少數社員能成為農信社的職工，參與企業的勞動，絕大多數社員不可能從企業獲得勞動報酬。其次，合作制的股本結構排斥大股東（農信社現行規定最大股東持骰不能超過總股本的2％），股本結構的過度分散，導致企業利益對任何單個股東利益的彈性很低，其結果必然是所有社員對企業經營的好壞漠不關心。第三，在農信社能提供的金融服務中（主要指信貸服務），作為股東的社員，充其量也只是必要條件，而不可能成為充分條件，因而不會對社員有特別的吸引力。上述的分析和基層的實際情況是一致的，社員沒有社員意識，對信用社的工作普遍不感興趣，社員的入股動機有三類：一類說股金比存款利率高，合算；一類說因為農信社工作人員上門勸說；一類說以為入了股就能貸款。有一點是可以肯定的，那就是沒有社員能找到主人翁的感覺，沒有社員認為農信社經營的好壞與他們有直接關系，事實上也沒有直接關系，普遍股金存款化的現實難于改變，農信社的虧損最終是國家兜底。這表明農村金融的合作制違背經濟規律，屬于“生產關系不適合生產力發展狀況”的矛盾，我們應從體制上進行審視和反思。

2.農村信用社外部條件限制，使民主管理機制難以實現。合作制不能有效實現民主管理，構建健康、高效的法人治理結構，主要是這種企業制度本身的先天缺陷與現代金融業不相適應所致。不僅如此，農村信用社的外部條件也制約著民主管理的實現。中國廣大農村經濟、文化發展很不平衡。按照現行作法，農信社的設立以鄉鎮劃片，許多情況下在落后農村的一個狹窄的區域內，湊出有議事能力、管理能力的“三會”班子十分困難，何談民主管理。農村金融企業制度的選擇不能忽視中國農村社會文化的發展狀況。

3.民主制下內部人控制的必然性和“鄉鎮企業病”的產生。由于農村經濟的發展現狀、農村金融機構布局和農村居民的信息與金融知識結構，三會的民主制本身發生扭曲幾乎是必然的后果。由于農村信用社社員在選擇王任方面往往別無選擇，致使該民主權利的實際履行比基層政權的直接選舉還要復雜得多。信用社主任人選往往是確定無疑的，因此，對其個人的外在所有者激勵基本無從談起，內部人控制也就是順理成章的制度后果，在理論意義上，中國農村信用社的內部人控制問題與西方經典意義上的信息不對稱導致的內部人道德風險存在一定差別。前者是解集約束，后者是信息約束。在解集約束下，所有者（社員）和信用社主任都意識到其職位的“舍我其誰”性，因而后者的行為往往取決于主任個人的道德品質與獻身精神。在信息約束下，內部人的不良行為往往要在隱蔽狀態或高等級技術狀態下進行，致使外部人員（所有者和監管當局）無從觀察，或因缺乏必要技術手段即便可以觀察卻無從準確判讀。因此，中國農村信用社內部人的非規范行為是無法通過經典意義上的治理結構安排加以妥善解決的。這就是所謂的“鄉鎮企業病”：在80到90年代，絕大部分存在鄉鎮企業的農村地區都出現了集體資產被內部人濫用的問題；其解決途徑只有兩個，一是回歸公有，二是徹底私有化。一般地，各地選擇了后者，實行股份化改制，變為內部人持股企業，以解決激勵問題。對于農村信用社而言，金融機構的高負債性和技術特質性，使得私有化成為一項高風險的制度選擇——小額出資無法阻止信用社內部人的道德風險。因此，我們必須找到一條解決內部激勵問題的路徑。

4.復雜的國情不允許農信系統真正實行合作制，使國有制內核成為客觀取向。從50年代農村信用社組建至今，由于歷史原因，整個農信系統已累積了數額巨大的壞賬，部分農村信用社的支付風險問題將會長期存在，若全國30000多個農村信用社中任何一個發生存款不能兌付事件，如果政府坐視不管，勢必在某個地區甚至全國整個農信系統引發超級“多米諾”現象，出現全局性的金融危機，危及整個國民經濟。從這個意義上講，中國的農村金融問題，已不只是經濟問題，更主要是政治問題。因此，在農村信用社的現實運作中，無論是地方政府還是監管當局，甚至社員自身，都沒有把“三會”真正當作信用社的最高權力機構。

首先，從現實風險化解看，由于人民銀行的地市中心支行和縣支行事實上具有“保一方金融平安”的職能，當前700多億的對農信社再貸款也充分體現了其化解支付風險的力度和責任。既然存在責任，則相應介入治理結構的權力分配是是順理成章的。其次，畢竟在人民銀行的金融監管部門存在更具備金融知識的人員，其監管可以彌補社員的知識與信息缺陷，對內部人構成現實與潛在的威脅。最后，既然信用社主任的權力不能無限擴張，那么依靠“上級”進行行政上的控制是必然且必需的——聯社取得事實上的管理權也順理成章。這里還必須指出，一般，信用社分布于廣大農村地區，人民銀行的監管存在地理分布上的難度；聯社管理的引入可以簡化管理環節：只要控制聯社主任，相應的問題就可以在一定程度上得以解決。

因此，為了填補治理結構層面的權力真空，作為替代性治理結構，農村信用社實行了人民銀行管理行業和業務監管、聯社黨委起領導作用的基本治理格局，國有制內核基本形成。