功能金融分析

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一、農(nóng)信社體制的內(nèi)在沖突

農(nóng)村信用社的工作走不出困局，不能從根本上改觀的重要因素是體制不順。筆者就農(nóng)村信用社體制的現(xiàn)狀與改革思路談一點(diǎn)初淺的認(rèn)識(shí)。

合作制在政策上反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)信社是“農(nóng)民自己的銀行”，不斷要求落實(shí)農(nóng)信社的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、社員代表大會(huì)（以下簡稱“三會(huì)”）制度，可“三會(huì)”仍是形式主義。某市38家基層農(nóng)信社，1999年、2000年沒有一家的“理事會(huì)”作過重大事項(xiàng)的決定、決議，“社代會(huì)”只是為了迎合上面的要求，完成上面的任務(wù)，應(yīng)付檢查、考核而敷衍為之，“監(jiān)事會(huì)”更是形同虛設(shè)。最近對(duì)該市38家農(nóng)信社的監(jiān)事會(huì)工作情況的全面調(diào)查表明，基層農(nóng)村信用社“三會(huì)”的職責(zé)已讓位于聯(lián)社無所不包的行業(yè)行政管理。眾所周知，聯(lián)社一級(jí)真正的最高領(lǐng)導(dǎo)、決策機(jī)構(gòu)是聯(lián)社黨委。“黨委領(lǐng)導(dǎo)和決策+強(qiáng)力行業(yè)行政管理+國家負(fù)擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)”構(gòu)成了農(nóng)村信用社在運(yùn)作中的國有制特征。因此，實(shí)際運(yùn)行中的國有制管理，與名義上的合作制的形式，構(gòu)成了農(nóng)村信用社在體制上的一個(gè)基本悖論，造成了嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)上的混亂和實(shí)際工作中的無所適從，甚至導(dǎo)致部分缺乏實(shí)事求是精神的基層干部將工作往死胡同里做。

問題還不僅在此，考慮到農(nóng)村金融管理人才匱乏的現(xiàn)狀和農(nóng)民的基本信貸需求，我們發(fā)現(xiàn)，民主管理無力改變基層信用社的控制權(quán)結(jié)構(gòu)——農(nóng)村信用社必然控制在少數(shù)略有金融知識(shí)的人手中，而這些人就成為農(nóng)村金融領(lǐng)域的土皇帝。換句話說，民主制的前提是“參與投票人員的偏好和可供選擇的侯選人的多樣化”，問題恰恰在于金融知識(shí)現(xiàn)實(shí)地掌握在少數(shù)人手中，農(nóng)民根本無從選擇。因此，“三會(huì)”制度除了造成形式主義，耗費(fèi)了巨大的人力、財(cái)力、物力，降低了工作效率，瀕添了農(nóng)村信用社的經(jīng)營成本之外，不可能形成任何實(shí)質(zhì)意義上的產(chǎn)出。故，現(xiàn)實(shí)地考慮農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的信貸需求，以一切有利于農(nóng)民信貸需求的滿足作為農(nóng)村金融的現(xiàn)實(shí)出發(fā)點(diǎn)，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村信用社放棄合作制，進(jìn)而對(duì)整個(gè)農(nóng)村金融進(jìn)行制度創(chuàng)新已刻不容緩。

二、民主制的悖論：合作制的投票原則與內(nèi)部人控制

農(nóng)村信用社的合作制最初只是作為一種社會(huì)主義公有制的特殊形式而被確立的，直至上個(gè)世紀(jì)90年代以后，隨著改革的不斷深入才逐漸被賦予現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)的含義。本意是通過引入民主管理機(jī)制，從而構(gòu)建一個(gè)能自我約束、自我發(fā)展、充滿活力的農(nóng)村金融企業(yè)組織。合作制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)是民主管理。近幾年的實(shí)踐已表明，在農(nóng)村金融領(lǐng)域大力推進(jìn)以“三會(huì)”制度為主要內(nèi)容和載體的合作制并未取得預(yù)期的積極效果，問題就在于“民主管理”這個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)上。

1.理論與實(shí)際脫節(jié)導(dǎo)致農(nóng)村信用社民主管理機(jī)制難于構(gòu)建。從理論上講，合作制度是勞動(dòng)和資本直接結(jié)合的一種特殊的公有制形式，它具有維護(hù)勞動(dòng)權(quán)利和部分限制資本權(quán)利的本質(zhì)特征，即強(qiáng)調(diào)全員聯(lián)合勞動(dòng)和股份平均化傾向（限制大股東的存在，參與企業(yè)事務(wù)管理的表決權(quán)按人頭分配而不按股金分配），社員個(gè)人利益是通過勞動(dòng)價(jià)值分配、股金分紅和對(duì)企業(yè)產(chǎn)品（服務(wù)）的優(yōu)先交易權(quán)三種方式和企業(yè)利益掛鉤，從而促使社員積極參與企業(yè)的管理，努力為企業(yè)工作。但是現(xiàn)實(shí)有現(xiàn)實(shí)的特殊性，實(shí)際情況完全并非如此。首先，金融業(yè)不是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，只有極少數(shù)社員能成為農(nóng)信社的職工，參與企業(yè)的勞動(dòng)，絕大多數(shù)社員不可能從企業(yè)獲得勞動(dòng)報(bào)酬。其次，合作制的股本結(jié)構(gòu)排斥大股東（農(nóng)信社現(xiàn)行規(guī)定最大股東持骰不能超過總股本的2％），股本結(jié)構(gòu)的過度分散，導(dǎo)致企業(yè)利益對(duì)任何單個(gè)股東利益的彈性很低，其結(jié)果必然是所有社員對(duì)企業(yè)經(jīng)營的好壞漠不關(guān)心。第三，在農(nóng)信社能提供的金融服務(wù)中（主要指信貸服務(wù)），作為股東的社員，充其量也只是必要條件，而不可能成為充分條件，因而不會(huì)對(duì)社員有特別的吸引力。上述的分析和基層的實(shí)際情況是一致的，社員沒有社員意識(shí)，對(duì)信用社的工作普遍不感興趣，社員的入股動(dòng)機(jī)有三類：一類說股金比存款利率高，合算；一類說因?yàn)檗r(nóng)信社工作人員上門勸說；一類說以為入了股就能貸款。有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是沒有社員能找到主人翁的感覺，沒有社員認(rèn)為農(nóng)信社經(jīng)營的好壞與他們有直接關(guān)系，事實(shí)上也沒有直接關(guān)系，普遍股金存款化的現(xiàn)實(shí)難于改變，農(nóng)信社的虧損最終是國家兜底。這表明農(nóng)村金融的合作制違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，屬于“生產(chǎn)關(guān)系不適合生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r”的矛盾，我們應(yīng)從體制上進(jìn)行審視和反思。

2.農(nóng)村信用社外部條件限制，使民主管理機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)。合作制不能有效實(shí)現(xiàn)民主管理，構(gòu)建健康、高效的法人治理結(jié)構(gòu)，主要是這種企業(yè)制度本身的先天缺陷與現(xiàn)代金融業(yè)不相適應(yīng)所致。不僅如此，農(nóng)村信用社的外部條件也制約著民主管理的實(shí)現(xiàn)。中國廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡。按照現(xiàn)行作法，農(nóng)信社的設(shè)立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片，許多情況下在落后農(nóng)村的一個(gè)狹窄的區(qū)域內(nèi)，湊出有議事能力、管理能力的“三會(huì)”班子十分困難，何談民主管理。農(nóng)村金融企業(yè)制度的選擇不能忽視中國農(nóng)村社會(huì)文化的發(fā)展?fàn)顩r。

3.民主制下內(nèi)部人控制的必然性和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)病”的產(chǎn)生。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)布局和農(nóng)村居民的信息與金融知識(shí)結(jié)構(gòu)，三會(huì)的民主制本身發(fā)生扭曲幾乎是必然的后果。由于農(nóng)村信用社社員在選擇王任方面往往別無選擇，致使該民主權(quán)利的實(shí)際履行比基層政權(quán)的直接選舉還要復(fù)雜得多。信用社主任人選往往是確定無疑的，因此，對(duì)其個(gè)人的外在所有者激勵(lì)基本無從談起，內(nèi)部人控制也就是順理成章的制度后果，在理論意義上，中國農(nóng)村信用社的內(nèi)部人控制問題與西方經(jīng)典意義上的信息不對(duì)稱導(dǎo)致的內(nèi)部人道德風(fēng)險(xiǎn)存在一定差別。前者是解集約束，后者是信息約束。在解集約束下，所有者（社員）和信用社主任都意識(shí)到其職位的“舍我其誰”性，因而后者的行為往往取決于主任個(gè)人的道德品質(zhì)與獻(xiàn)身精神。在信息約束下，內(nèi)部人的不良行為往往要在隱蔽狀態(tài)或高等級(jí)技術(shù)狀態(tài)下進(jìn)行，致使外部人員（所有者和監(jiān)管當(dāng)局）無從觀察，或因缺乏必要技術(shù)手段即便可以觀察卻無從準(zhǔn)確判讀。因此，中國農(nóng)村信用社內(nèi)部人的非規(guī)范行為是無法通過經(jīng)典意義上的治理結(jié)構(gòu)安排加以妥善解決的。這就是所謂的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)病”：在80到90年代，絕大部分存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村地區(qū)都出現(xiàn)了集體資產(chǎn)被內(nèi)部人濫用的問題；其解決途徑只有兩個(gè)，一是回歸公有，二是徹底私有化。一般地，各地選擇了后者，實(shí)行股份化改制，變?yōu)閮?nèi)部人持股企業(yè)，以解決激勵(lì)問題。對(duì)于農(nóng)村信用社而言，金融機(jī)構(gòu)的高負(fù)債性和技術(shù)特質(zhì)性，使得私有化成為一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的制度選擇——小額出資無法阻止信用社內(nèi)部人的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們必須找到一條解決內(nèi)部激勵(lì)問題的路徑。

4.復(fù)雜的國情不允許農(nóng)信系統(tǒng)真正實(shí)行合作制，使國有制內(nèi)核成為客觀取向。從50年代農(nóng)村信用社組建至今，由于歷史原因，整個(gè)農(nóng)信系統(tǒng)已累積了數(shù)額巨大的壞賬，部分農(nóng)村信用社的支付風(fēng)險(xiǎn)問題將會(huì)長期存在，若全國30000多個(gè)農(nóng)村信用社中任何一個(gè)發(fā)生存款不能兌付事件，如果政府坐視不管，勢(shì)必在某個(gè)地區(qū)甚至全國整個(gè)農(nóng)信系統(tǒng)引發(fā)超級(jí)“多米諾”現(xiàn)象，出現(xiàn)全局性的金融危機(jī)，危及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。從這個(gè)意義上講，中國的農(nóng)村金融問題，已不只是經(jīng)濟(jì)問題，更主要是政治問題。因此，在農(nóng)村信用社的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，無論是地方政府還是監(jiān)管當(dāng)局，甚至社員自身，都沒有把“三會(huì)”真正當(dāng)作信用社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。

首先，從現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)化解看，由于人民銀行的地市中心支行和縣支行事實(shí)上具有“保一方金融平安”的職能，當(dāng)前700多億的對(duì)農(nóng)信社再貸款也充分體現(xiàn)了其化解支付風(fēng)險(xiǎn)的力度和責(zé)任。既然存在責(zé)任，則相應(yīng)介入治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力分配是是順理成章的。其次，畢竟在人民銀行的金融監(jiān)管部門存在更具備金融知識(shí)的人員，其監(jiān)管可以彌補(bǔ)社員的知識(shí)與信息缺陷，對(duì)內(nèi)部人構(gòu)成現(xiàn)實(shí)與潛在的威脅。最后，既然信用社主任的權(quán)力不能無限擴(kuò)張，那么依靠“上級(jí)”進(jìn)行行政上的控制是必然且必需的——聯(lián)社取得事實(shí)上的管理權(quán)也順理成章。這里還必須指出，一般，信用社分布于廣大農(nóng)村地區(qū)，人民銀行的監(jiān)管存在地理分布上的難度；聯(lián)社管理的引入可以簡化管理環(huán)節(jié)：只要控制聯(lián)社主任，相應(yīng)的問題就可以在一定程度上得以解決。

因此，為了填補(bǔ)治理結(jié)構(gòu)層面的權(quán)力真空，作為替代性治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)村信用社實(shí)行了人民銀行管理行業(yè)和業(yè)務(wù)監(jiān)管、聯(lián)社黨委起領(lǐng)導(dǎo)作用的基本治理格局，國有制內(nèi)核基本形成。