剖析金融監管的價值及依托

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由于我國金融監管的相關法律中把防范和化解金融風險作為其目標，因此，安全和效率成為了金融監管的法價值追求，這一法價值定位，具有法律價值的共性，也是為理論學界所通認。

一、金融監管中的法價值追求

在金融體系結構和運行方面，我國選擇了銀行主導型，這為我國經濟高速增長做出了巨大的貢獻。但是也導致了多年全局性的資源浪費和系統性金融風險的積聚。銀行大量不良貸款的積累就是金融風險的集中體現，金融監管的必要性越來越緊迫。

一般認為，金融監管是伴隨著銀行危機的局部和整體爆發而產生的一種以保證金融體系的穩定、安全及確保存款人利益的制度安排，它是在金融市場失靈(如脆弱性、外部性、不對稱信息及壟斷等)的情況下而由政府或社會提供的糾正市場失靈的金融管理制度。金融監管的一般目標有兩個：一是防范和化解金融風險，維護金融體系的穩定與安全；二是保護公平競爭和金融效率的提高，保障中國金融業的穩健運行和貨幣政策的有效實施。這也決定了金融監管的兩個法價值追求：安全與效率。

(一)金融監管的法價值追求之一：安全

一般認為，金融監管是伴隨著銀行危機的局部和整體爆發而產生的一種以保證金融體系的穩定、安全及確保存款人利益的制度安排。金融業與其他經濟部門相比，有其自身的特殊性。在現代市場經濟條件下，金融市場有著比其他市場更高的風險性。首先，金融市場的參與者成分復雜。為了維護公平、公正、公開、健康的市場秩序，使金融市場在規范的軌道上運行，要防止可能出現的欺詐、壟斷和不合程序的內幕交易，保護投資者合法權益和公平競爭，排除、抵御市場波動風險。其次，金融業(尤其是銀行)是高負債行業。金融機構在經營過程中面臨著諸多風險，其中任何一項風險都會對金融機構的經營成敗產生重大影響，但是金融機構為了追逐高額利潤，往往盲目擴張資產導致資產狀況惡化。再次，金融風險具有很強的傳染性，是系統性風險非常高的行業。一家銀行或幾家銀行出現危機會迅速波及其他銀行形成整個金融業的危機，并危及社會經濟的健康發展。正是由于金融市場的高風險性，金融監管就顯得格外重要，同時也決定了金融監管所追求的價值之一是金融安全。

(二)金融監管的法價值追求之一：效率

金融市場作為市場機制，帶有一定的自發性和盲目性，能否具有較高的效率，需要進行監督和管理及必要的引導、干預和調控。金融監管正是在金融市場失靈(如脆弱性、外部性、不對稱信息及壟斷等)的情況下而由政府或社會提供的試圖以一種有效的方式糾正市場失靈的金融管理制度。金融市場失靈主要是指金融市場對資源配置的無效率，主要針對金融市場配置資源所導致的壟斷或者寡頭壟斷，規模不經濟及外部性等問題。關于完全信息和對稱信息的假設，在現實經濟社會中是不能成立的，正是這一原因形成了引發金融危機的重要因素——金融機構普遍的道德風險行為，造成金融監管的低效率和社會福利的損失。

道德風險是由于制度性或其他的變化所引發的金融部門行為變化，及由此產生的有害作用。在市場經濟體制下，存款人(個人或集體)必然會評價商業性金融機構的安全性。但在受監管的金融體系中，個人和企業通常認為政府會確保金融機構安全，或至少在發生違約時償還存款，因而在存款時并不考慮銀行的道德風險。為了解決對道德風險的監督問題，只能由沒有私利的政府來提供金融監管這種準公共產品，提高金融效率，克服信息非對稱條件下的道德風險問題。研究表明，金融監管的目標是金融體系的社會福利最大化。由此，金融監管所追求的恰恰是金融穩定基礎上的金融效率。

二、金融監管應堅持安全與效率并重

安全與效率是法價值內的一對矛盾。在金融監管中，如何處理金融效率與金融安全的關系，金融監管的價值目標究竟應當以效率為本位，還是立足于安全的保障，是當下中國金融監管制度變革必須解決的首要問題。

首先，金融監管應立足于金融效率。金融市場效率是資金在融通市場上所表現出來的有效性，注重金融資源配置的最優化，這種最優化在通常情況下表現為創造最大的經濟價值。金融市場效率的高低對市場收益和風險的影響很大。在高效率的金融市場上，投資者通過自己的效率組合減少其“個別風險”，市場通過高效運作減少其“系統風險”，以使收益穩定在較高水平上。在低效率的金融市場上，市場剔除系統風險的能力很弱，易受外來因素的沖擊，投資者也因找不到或不能及時找到效率組合而缺乏抵御個別風險的能力，致使收益與風險波動很大。金融市場剔除風險能力的高低就成為市場效率的主要衡量標準。

其次，金融監管應兼顧金融安全。金融安全首要追求的是金融業的穩定發展。穩定的金融環境使微觀主體的成本和收益可以準確分析和預測；各交易主體，可以準確評估交易風險和收益。安全與穩定并不是一個靜態的概念，不排斥效率與競爭。事實上，有序競爭和不斷提高的效率可以增強銀行業抗擊風險的能力。為此，監管者應致力于為銀行業創造一個公平競爭的市場環境，制止各種不正當競爭行為，確保市場主體平等的法律地位和市場機會。金融安全正是為提高效率提供一個良好的環境。因而，追求效率與效益的同時必須要兼顧金融系統的安全與穩定。

三、金融監管法價值追求的現實歸依

人對法的價值追求，即人通過法這種中介手段所要追求的理想和愿望。就法律的價值而言，是指作為客體的法律對于主體的人的有效性和積極性。法的價值的主體是人，是指具有社會性的社會人的總稱。法的價值的客體就是法本身，這個法是指廣義的法，即法律規范和法律事實的總稱，它包括法的制度、法的運行事實和以觀念形態存在的法。依此傳統觀點，金融監管法的價值，就是金融監管法作為一種社會規范對人類社會的滿足和有用性。因此，我們應盡量從客觀出發，以達到主觀上美好的理想追求，給主觀以現實的依托，使二者能在最大程度和范圍內統一起來。要實現金融監管的法價值追求就應當在金融監管的實務中找到其現實依托，以使法的價值追求與法的本身價值統一。

長期以來，國內銀行監管往往立足于運用法律、政策的力量，通過采取直接的行政性控制手段，從外部規定整齊劃一的監管措施來實施嚴格的風險控制，應當說這對我國銀行業的穩定起了重要的作用，但這種穩定是短期的和相對的，缺乏可持續性。因為它不僅束縛了銀行的自主性。而且大大損害了銀行的創造性和競爭力，其結果往往是“風險防范力度加大了，但金融效率降低了”。我國的金融監管正處于轉型和開放時期，安全與效率協調并重理念已經得到廣泛認同。為此，我國銀行監管機構要切實轉變監管理念，調整過去那種只注重風險防范而忽視效率的做法，使兩者有機結合、相輔相成。具體講應做好以下幾方面的工作。

1．在監管目標上，要以效率的提高為著眼點，堅持防范風險與促進發展相兼顧。只有提高了效率，得到了發展，才能談得上防范和化解風險，也才有金融穩定的基礎。

2．建立和完善金融機構內部控制制度。目前我國關于內部控制制度方面的相關法律規定過于原則，對于內部控制系統是否完善也未予重視，勢必使該機制處于虛設的狀態。此外，我國盡管組建了全國性的銀行業協會，但是其地位和作用尚未予以充分關注。我國應根據巴塞爾銀行監管委員會《有效監管的核心原則》的建議，內部控制應從組織結構、會計規則、對資產和投資等方面來構建。

3．要規范信息披露制度。金融安全與金融效率事實上是會受制于信息效率這一要素的。一方面，監管系統信息能力的不足，造成金融秩序的混亂，難以保障金融安全；另一方面，在金融監管信息不足的情況下即使加強了金融監管當局的控制能力，有利于維持金融秩序，金融效率仍然是低下的。因此，信息披露是金融監管的基礎。我國金融監管當局尚未制定一套適應當前發展形勢的信息披露規定。應盡快建立一套既能體現巴塞爾要求精神又符合我國實際的披露指引。披露指引應特別注意加強對資本充足率、資本結構、貸款質量、盈利能力和市場風險管理技術等方面的披露。并以法律的形式進一步明確規定有關金融活動信息披露的義務人、信息披露的內容和形式、信息披露的原則和標準。此外，還應特別注意操作風險、信用風險等的披露，提高風險管理技術水平。

4．建立存款保險制度。存款保險制度的運行機理是由參與保險的各金融機構向監管當局交納一定數量的資金，當銀行失敗或擠兌現象發生時，這批資金即被用于償付存款。根據傳統理論，傳染性不是特例，它在任何沒有存款保險或獨立央行的銀行體系中都可能發生。為了避免發生銀行危機，當局必須對每一銀行倒閉提供保護，或通過向存款人提供廣泛的保險來避免危機在銀行體系中擴散，否則個別銀行的倒閉將最終導致整個貨幣和信用體系的崩潰。

因此，應加快建立存款保險制度，設立功能完善、權責統一、運作有效的存款保險機構，增強金融企業、存款人的風險意識，防范道德風險，保護存款人合法權益。存款保險制度要覆蓋所有存款類金融企業。

5．完善金融市場的退出監管制度。金融穩定是各國監管的目標之一，但它不應該成為監管當局的最終目標，金融監管的最終目標應該是在金融穩定的基礎上，追求金融效率的提高，金融穩定是一個全局性的概念，金融穩定并不意味著沒有金融機構倒閉，個體金融機構的退出可能是金融效率和競爭共同作用的結果，反過來金融個體的市場退出，從本質上也提高了金融市場的資金配置效率。

市場退出是金融機構經營失敗的最后一種處理方式，市場退出對整個金融體系乃至國民經濟都可能產生巨大影響，因此，一個健全、合理的市場退出機制，會最大限度減少金融企業市場退出對國民經濟的破壞作用。不良資產的大量存在，是我國金融企業市場退出問題的最主要的金融背景。目前中國缺乏市場的退出機制，對于出現嚴重問題的金融機構，要該清算的清算，該破產的破產，不能政府一味買單，應使金融風險處于有效的處置體系之下，從而為有效控制風險，實現金融安全與效率奠定基礎。加快建立金融機構市場退出機制，有利于及時清理金融體系中的不健康肌體，確保金融體系的健康運行。