論非農(nóng)用地使用權(quán)對策

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現(xiàn)行法律規(guī)定“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，換言之，集體土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設(shè)用地供地渠道的單一性，使得集體土地各種產(chǎn)權(quán)不僅先天發(fā)育不足，而且后天還受到種種歧視，集體建設(shè)用地一直游離于土地市場之外。即使進入市場。也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉(zhuǎn)，一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于：人為制造了國家所有制和農(nóng)民集體所有制在土地收益權(quán)上的不平等。以現(xiàn)行的征地制度為例來分析，不難看出這一點：在用地者所要支付的總地價的構(gòu)成來看，第一部分為用地單位所要支付的被征地農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織的土地補償、安置等費用；第二部分為上繳國家的各項稅、費；第三部分為交地方政府的土地出讓金及各項配套費用。在這過程中，用地者動用了國家征地權(quán)（實際上顯得過于泛濫），以相當?shù)土氖褂觅Y源的“補償”價格代替國家解決了對農(nóng)民集體土地永久性所有權(quán)的“買斷”，取得了一定年限的土地使用權(quán)；國家在得到用地者支付的土地稅、費后，擁有了永久性的土地所有權(quán)；農(nóng)民（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）在得到了一定的土地補償（這種補償在總地價中所占比例是較低的）后永久性失去了在土地上投入、收益的權(quán)利。

這種由于歷史原因形成的不合理已引起越來越多的有識之士的關(guān)注和政府管理部門的反思。在市場經(jīng)濟條件下，如何確保經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展對資源的合理利用，如何切實保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，維護集體土地所有者的合法權(quán)益，促進農(nóng)村的社會穩(wěn)定，已成了從中央到地方各級政府普遍關(guān)注的熱點問題。筆者以為，在《憲法》承認農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)并存的今天，國有土地、集體土地不同的“出身”不應(yīng)該影響各自主體產(chǎn)權(quán)的地位。如同國家對城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)擁有土地處置、收益等相應(yīng)權(quán)利一樣，農(nóng)村集體土地的處置、收益權(quán)也應(yīng)交還給集體土地所有者。兩種產(chǎn)權(quán)，納入同一市場，可促使其互為補充，共同發(fā)展，這是本文立論的基礎(chǔ)。下面，本文將就集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理方面存在的幾種矛盾作些剖析，并結(jié)合實際談?wù)剬Σ摺?/p>

一、當前面臨的主要矛盾

（一）在城市化進程中大批集體土地轉(zhuǎn)為國有與離開土地的農(nóng)民進城后缺少基本生活保障之間的矛盾

新《土地管理法》實施以來，隨著城市化進程的加快和土地用途管制的逐步到位，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各功能區(qū)的劃分越來越具體。而所有權(quán)則體現(xiàn)為單一化。以近郊工業(yè)園區(qū)為例，按現(xiàn)行政策，這類項目用地必須使用國有土地。考慮到招商引資的“門檻”問題，一般工業(yè)用地地價普遍較低，而地方政府在這其中又不可能貼補資金，因此，犧牲較多的往往是集體土地所有者的利益。這種情形類同于20世紀70—80年代初各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)大規(guī)模興起時。所不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)以低成本取得地價，以后土地增值部分的產(chǎn)權(quán)仍界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，而且從理論上講，每一個集體經(jīng)濟組織成員都將有可能享受未來土地增值所帶來的利益。而現(xiàn)行工業(yè)園區(qū)以低成本取得地價，源源不斷的增值部分卻名正言順歸企業(yè)（轉(zhuǎn)化為利潤）及國家（轉(zhuǎn)化為稅收）所有。雖然出讓金的大部分返還給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但一次性較低的補償費不足以解除失去土地后的農(nóng)民長期的后顧之憂。

不少農(nóng)民雖然進了城。但由于種種復(fù)雜的歷史原因，使他們在諸如就業(yè)機會、社會保障等方面不可能真正與城市居民享有同等權(quán)利，由此造成這一大批“非農(nóng)業(yè)人口”進了城卻離不開村。為了維持基本的生活，出租、買賣宅基地等隱形交易現(xiàn)象就產(chǎn)生了，客觀上造成了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理上的混亂。且大量農(nóng)村待業(yè)人員的存在也成了潛在的社會不穩(wěn)定因素，反過來，又加劇了農(nóng)村人多地少的矛盾。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體的約定性與流轉(zhuǎn)方向客觀上的要求多元化之間的矛盾

集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受現(xiàn)行法律規(guī)章的制約，一般都嚴格設(shè)定了范圍：①地域范圍在規(guī)劃區(qū)以外；②使用主體為同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，一般外來經(jīng)濟成分原則上要求使用國有土地。但實際操作中，往往陷入兩難境地：首先，從主觀意愿來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織希望在更大范圍內(nèi)盤活存量資產(chǎn)，確保集體土地資產(chǎn)利益實現(xiàn)的最大化；其次，從客觀條件來講，既然承認集體建設(shè)用地是一種資產(chǎn)，它必然要隨同其他資產(chǎn)進入市場。而在資產(chǎn)盤活中，必然不可能受“同一集體經(jīng)濟組織”的限制。以湖州市為例，改革開放以來，個私經(jīng)濟、民營企業(yè)發(fā)展迅猛，使用集體建設(shè)用地成本低、方法靈活等優(yōu)勢吸引了一些尚處在資本原始積累階段的小型作坊式企業(yè)。因此，跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)承租、受轉(zhuǎn)集體存量建設(shè)用地（連同廠房、機器設(shè)備等）的現(xiàn)象相當普遍。如按現(xiàn)行習(xí)慣做法，所有這些項目用地都要先征為國有再補辦出讓，企業(yè)不堪重負，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織也沒有積極性。此外，抵押作為一種準轉(zhuǎn)讓行為，集體建設(shè)用地隨同地面建筑物一并抵押時，一旦抵押權(quán)實現(xiàn)，也涉及集體建設(shè)用地跨越“同一集體經(jīng)濟組織”進行流轉(zhuǎn)。因此，在當前法律己允許國有土地使用權(quán)的使用主體擴展到境內(nèi)外所有經(jīng)濟組織或自然人的情況下，對集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在強調(diào)規(guī)劃協(xié)調(diào)、用途管制前提下，也不應(yīng)該人為設(shè)置障礙。客觀存在的實際要求我們在設(shè)定集體建設(shè)用地使用主體時應(yīng)有所突破。

（三）農(nóng)村村民一戶一宅政策的硬性規(guī)定與實際上隨著大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進城而帶來的宅基地被動連同私房買賣現(xiàn)象之間的矛盾

新《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)村居民只能一戶一宅。且法律嚴禁宅基地買賣。在城郊結(jié)合部，如涉及全隊（組）農(nóng)轉(zhuǎn)非，宅基地通過整體置換、復(fù)墾的，就不存在宅基地買賣問題。但大部分遠離城市的鄉(xiāng)村，村民或異地打工進了城市，或投親靠友離開了故土的現(xiàn)象不同程度存在著。在變賣房產(chǎn)中，勢必涉及宅基地轉(zhuǎn)移。據(jù)前幾年調(diào)查，集體土地流轉(zhuǎn)中占相當比例的就是宅基地的買賣；此外，在各種經(jīng)濟活動中，以農(nóng)村村民私宅進行擔保、以致?lián)崿F(xiàn)時法院裁決房產(chǎn)（連同宅基地）過戶的現(xiàn)象也不在少數(shù)。雖不合法，但卻在情理中，因為宅基地上建造的房屋屬于農(nóng)民的私產(chǎn)，是農(nóng)民投資所形成的。如簡單規(guī)定為“不予辦理”，一是剝奪了農(nóng)民住房的私有財產(chǎn)權(quán)，人為制造房與地的分家；二是客觀上縱容了私下買賣行為（在政府部門“不予辦理”的同時，不少城市居民以低廉的價格購得鄉(xiāng)村農(nóng)民住宅作為別墅，就是例證）。但如按現(xiàn)行做法補辦出讓，則矛盾更多：一是征用主體難以界定；二是土地補償難以到位；三是不便于管理-規(guī)劃區(qū)外村民住宅群中夾雜著零零星星的國有土地，這些零零星星的國有土地，往往會成為集體管不了、國家又管不好的管理“空白區(qū)”。

（四）集體土地所有權(quán)變更補償?shù)团c改變用途后（尤其是征為國有后）帶來巨額土地收益之間的矛盾

以集體建設(shè)用地使用權(quán)從村級所有變更為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級所有為例，一般對所有權(quán)的界定是按照原集體企業(yè)的隸屬關(guān)系：企業(yè)原是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）投資興建的，土地界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級所有；是村投資興建的，則為村所有。然而，20世紀七八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在起步階段辦理使用手續(xù)時，對農(nóng)民的補償是極其有限的，且方式多樣。有的僅以安排村民進企業(yè)的方式處置。企業(yè)一旦轉(zhuǎn)制，這些村民大多又回到了村里，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體對村級集體（包括農(nóng)民）的土地安置補償往往落了空。所以，這個問題如處理不妥，就侵犯了村集體經(jīng)濟組織的利益；另一種情況是規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征為國有的（尤其是規(guī)劃一旦確定為商貿(mào)、房地產(chǎn)用途的），往往所有權(quán)一轉(zhuǎn)變即地價猛漲。同一宗地，無期限的集體土地所有權(quán)征地補償?shù)停袡?quán)變更后一定年限的土地使用權(quán)價格高，這前后巨大的反差刺激了集體土地所有者。于是，一方面在企業(yè)補辦征用手續(xù)時，集體土地所有者抵觸強烈；另一方面，規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地新的私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象又頻頻發(fā)生，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自改變土地用途，進行房地產(chǎn)開發(fā)、建造商業(yè)用房私下轉(zhuǎn)讓、出租等案件時有發(fā)生。

（五）集體資產(chǎn)的捉襟見肘與集體土地收益使用的隨意性之間的矛盾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展走過了20多年的歷程，其發(fā)展也有類似于國企發(fā)展的階段與過程。到進行轉(zhuǎn)制時，集體經(jīng)濟三大資產(chǎn)中，貨幣資產(chǎn)匱乏，固定資產(chǎn)也差不多折舊光了，所剩的就是土地資產(chǎn)，它成了加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理開發(fā)、保證農(nóng)村社會長期穩(wěn)定、增加農(nóng)民收入的最重要的資金來源。然而，長期以來由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體被虛化，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為最基層的一級國家行政機關(guān)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資產(chǎn)管理委員會作為集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)代表兩者之間的關(guān)系容易被混淆，其結(jié)果往往導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益最后成了補充鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政不足，用于支付機關(guān)干部工資福利的財源，而失去了土地的農(nóng)民的后顧之憂仍然沒法解決。同時，相比較國有土地收益由土地管理部門、財稅部門實行嚴格收支兩條線的管理及制約機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地收益的使用缺乏相應(yīng)的制約與監(jiān)督。

二、主要對策

市場經(jīng)濟條件下，土地管理部門作為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理者，其職能除了以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地年度使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃利用以及計劃利用外，主要還在于對土地市場的培育和規(guī)范：通過制定相應(yīng)的游戲規(guī)則、公開辦事程序、設(shè)置入市條件等，來規(guī)范各類土地的市場行為，以確保國有、集體土地資產(chǎn)利益實現(xiàn)最大化；同時，通過合理分配和調(diào)節(jié)土地收益，確保各種土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

（一）以用途管制為龍頭，以稅費調(diào)節(jié)為手段，確保集體土地所有者在處置權(quán)上的公正地位和在收益上的利益實現(xiàn)

正像通過企業(yè)轉(zhuǎn)制來打破所有制的界線，使無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)都將處在同一起跑線上公平競爭一樣，土地進入市場的條件也不應(yīng)區(qū)別“出身”。具體而言，國有土地、集體土地應(yīng)進入同一市場，共同受規(guī)劃、稅收的調(diào)控和建設(shè)用地年度計劃的約束。

首先，應(yīng)把“征用”范圍嚴格限制在法律所規(guī)定的“公共利益需要”內(nèi)；除“公共利益需要”外，需要將集體土地轉(zhuǎn)為國有的，必須按等價交易的原則，由政府以市場價予以收購。以避免將“征用權(quán)”內(nèi)涵和外延任意擴大，造成對農(nóng)民集體土地所有權(quán)永久性的侵害。

其次，為確保集體經(jīng)濟組織憑借土地所有權(quán)獲取源源不斷的土地收益，就必須保證集體建設(shè)用地擁有一定庫存量。在土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍內(nèi)應(yīng)留出一定比例保留集體土地所有權(quán)的工業(yè)小區(qū)、個私園區(qū)用地，由集體經(jīng)濟組織進行配套建設(shè)（報批程序依法進行），用以儲備。既可解決企業(yè)用地成本過高的矛盾，又保證了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有源源不斷的土地收益，以確保廣大農(nóng)民的增收和農(nóng)村社會的長治久安。

再次，對受轉(zhuǎn)主體的限制應(yīng)盡可能打破界線，使用集體建設(shè)用地，不應(yīng)受所有制、區(qū)域的限制。除國家法律明確規(guī)定必須使用國有土地的以外（列出用地目錄清單），一般經(jīng)濟組織和個人都可以選擇使用集體建設(shè)用地。

最后，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所帶來的土地收益應(yīng)合理分配。一般而言，國家不參與分配。但可通過收取級差地租和土地增值稅等形式獲取國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境發(fā)展方面投入的相應(yīng)回報。

（二）以市場價格為基準，以各種細化的權(quán)利為依托，盡快建立完善集體土地基準地價體系及相應(yīng)的地價評估體系

土地作為特殊商品進入市場的核心問題就是產(chǎn)權(quán)的明晰和價格的確定。但目前，我國的基準地價體系是相當不完整的，占據(jù)建設(shè)用地半壁江山的集體建設(shè)用地使用權(quán)，由于產(chǎn)權(quán)本身一直未被承認，在價格體系上更是空白，典型的例子是《擔保法》規(guī)定，集體土地不能單獨設(shè)定抵押權(quán)，只有在房產(chǎn)抵押時，土地才可隨之抵押。因此，要將集體土地推入市場，當務(wù)之急是要盡快細化各種權(quán)利，建立相應(yīng)的地價體系及地價評估體系。具體如下：

集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（含作價入股）及其轉(zhuǎn)讓價格。適用于保留集體所有權(quán)不變的集體土地內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價格。

集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃及其租賃價格。適用于短期出租，以支付租金形式支付土地收益。

集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押及其抵押價格。適用于以集體土地抵押融資時設(shè)定的價格。

集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地及其補償標準。適用于辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)手續(xù)時，對承包農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織的補償。

集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地及其補償、征購價格（不包括因公共利益需要而征用土地）。主要是一次性對終極所有權(quán)的收購價格，除了對承包農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織的補償及安置，還應(yīng)包括憑借土地所有權(quán)，在用途改變后永久性對該宗地所能享有的預(yù)期收益權(quán)價格。而且，這個價格不應(yīng)由用地單位來支付，而應(yīng)由未來的土地所有者-國家來支付。現(xiàn)在有一種比較普遍的說法，把工業(yè)用地以較低的成本出讓的原因歸結(jié)為降低企業(yè)用地成本、降低招商引資的門檻。這話其實混淆了一個最基本的概念，即企業(yè)購買的是一定年限的土地使用權(quán)而非所有權(quán)，國家要讓利給企業(yè)，不能以慷集體土地所有者之慨作為代價。

（三）以規(guī)范管理為手段，以推進土地市場一體化為目標，將集體建沒用地流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)一、有序、公開的市場管理軌道

為了推進集體土地的集約、高效利用，培育公正、公開、公平的有形市場，逐步實現(xiàn)以市場規(guī)則來配置集體土地資產(chǎn)的目標，同時也為了拓寬建設(shè)用地的供應(yīng)渠道，緩解用地壓力，必須將集體建設(shè)用地納入到統(tǒng)一的市場，充分利用國有土地市場運作的固有機制及信息渠道，真正實現(xiàn)兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場的管理。

首先，要把好儲備關(guān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體土地資產(chǎn)進行經(jīng)營管理，通過工業(yè)園區(qū)等建設(shè)，使存量建設(shè)用地達到一定保有量，以供應(yīng)市場的用地需求；也可通過土地置換、收購等方式儲備集體建設(shè)用地。

其次，要把好供應(yīng)關(guān)。積極探索運用市場機制來促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有效途徑。在土地有形市場，要逐步建立和完善公告、公示等制度，嘗試引入招標、拍賣等行之有效的供地方法。

最后，要把好地價關(guān)。為了體現(xiàn)公正、公平，流轉(zhuǎn)價格應(yīng)委托有資質(zhì)的土地專業(yè)評估機構(gòu)進行評估。同時，應(yīng)合理核定土地增值額及應(yīng)上繳的增值稅、費。

（四）以規(guī)范資金管理為“抓手”，確保集體土地收益在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮作用

集體土地流轉(zhuǎn)收益原則上應(yīng)專款專用，主要用于被用地農(nóng)戶的安置補償，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公益事業(yè)發(fā)展，土地開發(fā)整理以及包括興辦企業(yè)在內(nèi)的投資等，為集體經(jīng)濟組織所有成員謀求源源不斷或直接或間接的收益。

資金的收繳直接在項目報批中完成。按規(guī)定的比例分配給相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織。

集體土地收益要設(shè)立資金專戶，嚴格執(zhí)行收支兩條線管理辦法。資金使用要接受集體經(jīng)濟組織所有成員的監(jiān)督，嚴禁移作他用；

建立相應(yīng)監(jiān)督機制，增加集體土地收益收支管理上的透明度，促進基層的廉政建設(shè)。監(jiān)察部門、土管部門、財政部門，應(yīng)按各自權(quán)、責加強對流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督，以防止侵犯農(nóng)民利益及腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（五）以制度創(chuàng)新為前提，以依法行政為保障，盡快制定相關(guān)的法律規(guī)章

市場經(jīng)濟從根本上講是法制經(jīng)濟，沒有相應(yīng)的法律規(guī)章及制度作保障，就不可能從根本上維護土地權(quán)利人的利益。

首先，要盡快制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的辦法，內(nèi)容包括范圍、形式、程序等，以平衡區(qū)域范圍內(nèi)的政策，規(guī)范面上的工作。

其次，應(yīng)盡快健全完善相應(yīng)的土地登記制度，實現(xiàn)用前、用中、用后的全程管理，解除用地者使用集體土地的后顧之憂，保障各種權(quán)利人的利益。要細化各種權(quán)利，完善各項登記，如土地收益收繳情況、抵押情況等。

更為重要的，為了使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入有形市場軌道規(guī)范運作，最終還必須有法律規(guī)章的保障。否則，一旦涉及訴訟等。政策畢竟不能代替法律，土地使用者也缺乏安全感。集體建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)的客觀存在呼吁著相關(guān)法律法規(guī)的盡早出臺。

早在300多年前，英國著名經(jīng)濟學(xué)家威廉。配第就曾意味深長地把土地稱作“財富之母”。土地使用制度改革（嚴格意義上應(yīng)稱之為國有土地使用制度改革）10多年來的實踐印證了這一點。不少城市正是借助于土地的滾動開發(fā)，完成了現(xiàn)代化建設(shè)所必需的資本積累。這一點，同樣也適用于集體土地。集體土地是廣大農(nóng)民賴于生存的根本。為了維護占全國總?cè)丝诮^大多數(shù)的農(nóng)民的利益，集體土地所有權(quán)不可能最終為國有土地所有權(quán)所代替，換言之，經(jīng)濟和社會的發(fā)展不可能以犧牲廣大農(nóng)民（尤其是這一階層中的弱勢群體）的集體利益為代價。

總之，集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理，既要體現(xiàn)有償、有限期、有流動的“地改”總體要求，又要兼顧國家、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民三者的利益。通過法律規(guī)章的保駕護航，將其統(tǒng)一納入公平、公正、公開的土地有形市場，真正實現(xiàn)兩種產(chǎn)權(quán)一體化管理的目標。