費改稅的研究論文

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摘要:稅收和收費都是政府取得收入的形式,兩者具有一定的共性,但在性質上有很大的區別。在當今任何一個國家政府收入均分為兩部分:一是稅收收入;另一是非稅收入即收費。其中稅收收入占絕大比重,非稅收入只起補充作用。而在我國現實經濟生活中,稅收收入下降,收費膨脹,名目繁多的收費給社會經濟生活帶來諸多的負面效應,已到了非治理不可的地步。

在我國現實經濟生活中,名目繁多的收費已給社會經濟生活帶來諸多的負面效應,特別是國家規定以外的各種收費使企業負擔沉重。因此,擺正稅費位置,正確處理稅費關系,實行“費改稅”,已勢在必行。

一、稅與費關系分析

稅收是國家憑借其政治權力,按照法律規定的標準,強制地、無償地、固定地組織財政收入的一種形式。費指中央或地方政府因提供公共服務或批準使用國有資源而向直接受益者收取的費用,它屬于非稅收入。當今世界任何一個國家的財政收入均分為兩部分:一是稅收收入,另一是非稅收入。在我國非稅收入包括行政性收費、事業性收費、政府性基金和集資。稅與費都是國家取得財政收入的形式,都可以用于財政性支出。這是稅與費的相同之處。同時稅與費又是有區別的。稅收具有固定性、強制性、無償性,收費具有靈活性、適度強制性、補償性;并且稅收還具有程序性,需要通過立法程序,收費只需通過行政程序即可;稅收的征稅對象具有普遍性,向稅法規定范圍內的所有納稅人普遍征收,收費的征收對象是特定的受益者,只有涉及某些特定行政管理和享受某些特定服務的直接受益者才繳費,具有受益與支出的直接對應性;稅收收入由國家納入國家預算,統籌使用,一般與政府的事權掛鉤,用于一般性的財政支出,滿足共同需要,收費除了一小部分“規費收入”上繳國家財政統籌使用外,其余一般與特定的行為掛鉤,用于特定支出,滿足特定需要;稅收一般具有彈性,隨著經濟的發展,收入的提高而增加,又隨著經濟的萎縮而減少,收費一般具有剛性,并且也不考慮受益者的支付能力。

綜觀世界各國的財政收入中,稅收收入占絕大比重,非稅收入只起補充作用,在政府預算收入中只占很小比重。如美國1995年的聯邦預算中,非稅收入僅占6.7%,而韓國僅占政府預算的5.7%。日本目前的非稅收入約占5%。而我國近年來全國各類收費金額卻以年均15%的漲幅遞增,1997年全國各類收費總額近4200億元,相當于我國同期財政收入的45%,以費擠稅,費強稅弱,稅費矛盾相當突出。

二、我國目前的稅費狀況及存在的問題

(一)費強稅弱,侵蝕了稅基,影響了國家的財政收入,削弱了中央政府的宏觀調控能力

按國際通行貫例來看,稅收應在一國的財政收入中占絕大比重,大多數發達國家的稅收一般占政府收入的80%左右,但在我國各級政府收入中,稅收收入、預算外收入和各種收費各占1/3,稅收收入不但遠遠低于發達國家,也低于亞洲地區的平均水平。近年來,稅收收入中占政府收入的比重逐年下降,而收費占政府收入的比重卻迅速提高,費強稅弱,財政收支格局本末倒置,致使國家財力增長嚴重滯后。其中一個重要原因是各級政府都把收費作為解決財政困難的重要渠道,在國家規定以外巧立名目,自定政策向國企、農民、個體戶和私營企業征收各種費用,久而久之,收費項目越來越多,收費規模越來越大,亂攤派、亂收費,最后造成費大于稅。加上不少收費本身就是稅基的重要部分,由于收費與與地方政府及所屬部門利益直接相關,地方政府往往重費輕稅,甚至明令先收費,后征稅,“費”硬“稅”軟,收費擠占了稅收,必然造成侵蝕稅基,沖擊稅收。納稅人多交費必然少交稅,以致稅收占國民收入的比重不斷下降,從而導致國家應得的稅收以費的形式流入一些地方政府、部門、甚至個人的腰包,沒有成為國家的財政收入,這樣就分散了國家財力特別是中央財力,使國家行使職能缺乏應有的財力支持,消弱了中央政府的宏觀調控能力,使國家的宏觀發展戰略無法實施。

(二)收費項目繁多,收費部門林立,收費數額巨大,加重了企業和老百姓的負擔

據財政部不完全統計,1997年中國各級政府的收費項目約6800多項,其中全國性和中央部門的收費有300多項,地方收費項目各地情況不一,少則幾十項,多則幾百項,最多的省有400多項。全國的各種政府性基金有400多項,除40余項是正常批準的之外,其余基金項目均為各級政府部門越權設立,而且收費多門,不一而足。目前,國企、農民、個體戶和私營企業負擔沉重,不是國家稅收重,而是政出多門的費負重。國家經貿委調查表明,國有工業企業的各種不合理負擔,大體占到當年其實現利潤與稅收之和的20%,有的甚至超過了當年實現的利潤,過多過亂的收費使企業不堪重負,擾亂了企業的生產經營秩序,加重了國有企業的負擔,更影響了投資環境,特別是影響了外商投資的積極性。同樣農民負擔過重,不是重在農業稅和按國家法律規定不得超過上一年農民人均純收入5%的“三提五統”,而是重在國家規定外收費、集資、攤派太多,稅收以外的不合理負擔不斷增加。實踐證明,亂收費、亂罰款、亂攤派使個體戶和私營企業不堪重負,不少個體戶和私營企業因“三亂”而倒閉,嚴重制約了個體經濟和私營經濟的發展。

(三)收費管理不規范,財政監督弱化,擾亂了國民收入的分配秩序,為腐敗提供了滋生的土壤和溫床

根據我國現行規定,各級政府、部門出臺的各項收費是一種不納入國家預算,由地方部門自收自支的預算外資金。由于自收自支,收費項目的多少和收費額的大小與地方、部門利益直接掛鉤特別是與個人利益掛鉤,于是各地方和各部門隨意超過規定的標準和范圍收費,這樣就不可避免地出現重復收費,巧立名目的收費,甚至強行攤派。由于收費不納入國家預算,導致支出去向不受各級人民代表大會和廣大人民群眾監督,使財政監督弱化,濫收費、濫罰款使大量收費游離于國家預算外,既肢解了財政職能,削弱了政府集中性財力,還擾亂了國民收入的分配秩序,為各種開支提供了財力基礎。費大于稅的實質是政府部門收入機制的不規范以及由此引發的政府部門的行為不規范,且不少部門違反財經紀律,以權代法,以權干預法律,擅自截留并濫支濫用收費,給以權謀私、以權謀錢、化公為私、中飽私囊等腐敗行為提供了滋生的土壤和溫床,進而助長了腐敗現象的滋生和蔓延。由于工業、交通、教育、衛生、城建、工商、公安等非財政部門收費介入了國民收入的分配領域,使國民收入的分配渠道陷入了混亂狀態。

(四)收費項目增加和機構人員膨脹互為因果,惡性循環

由于財政收入保證不了日益膨脹的機構和人員開支就要去立項收費,收費的單位經費寬綽,就要增加人員,形成龐大的部門隊伍,又增大了經費開支,在財政撥款有限的情況下,就不得不靠加大收費規模、數額進行自我維持,收費的過多過濫為政府機構的膨脹和人員膨脹提供財力基礎,機構膨脹和人員膨脹又為過多的收費創造了客觀需求。

三“費改稅”的改革

最近幾年,各種基金、收費項目很多,除預算外資金允許收費以外,地方政府各部門還在國家規定以外亂收費、亂罰款和巧立名目搞各種形式的亂攤派,名目繁多的收費項目,形成企業和群眾的沉重負擔,破壞了黨群關系、政群關系和干群關系。因此,清費立稅,實行“費改稅”已經是一個非常迫切的問題。

(一)清理整頓現有的收費項目,取消大量不合理的收費

1.將目前的各種收費進行徹底清理,堅決取消不合理的收費。將現行行政事業收費能夠納入稅收的,依法納入稅收征管,將收費中屬于經常性收入的,劃為經營性收入,依法按規定納稅,對極少數確需保留的收費或必須收取的基金,納入財政預算,凡不符合國家行政事業收費和政府性基金審批管理規定的由地方或部門越權設立的各種收費、基金都應一律取消。清理“三亂”,規范收費,少數收費基金改為稅。“費改稅”是社會分配關系的一次梳理、整頓和調整。

2.重新鑒別現有各種收費的合理性,分別不同情況進行處理。對屬于政府一般性管理職能,收費養人的收費項目,都應予以取消,有關行政管理費用通過一般性稅收籌集,由財政預算安排。對國家支持某些重要事業發展或重點工程建設而設立的基金,已規定期限的征收期原則上截止2000年底,個別確需延長征收期限的基金,須經國務院批準后繼續執行。

3.合并取消重復設置的收費。對一些重復設置的收費,該合并的合并,該取消的堅決取消,要結合機構改革和部門職能及政府事權的合理劃分,分別予以取消。

4.降低某些過高的收費標準。對一些必要的收費如證照工本費,除具有特許權使用性質的證照費外,一般證照費應按每證最高不超過10元的統一標準收取,以減輕社會和有關方面的不合負擔。

(二)將部分事業性收費轉作經營性收費管理

隨著社會主義市場經濟下政府職能的轉變,一些原由政府機構負責管理的事務,逐步轉由一些從事經營服務活動的市場中介服務組織承擔,相關的事業性收費不再體現政府行為,應轉作經營性收費進行管理。這類費主要包括:委托檢驗收費、科技信息、咨詢開發收費、社會有償服務收費等。

(三)將部分具有稅收性質的收費,以相應稅種取代,納入法制管理

在取消不合理、不合法收費基金項目,并將部分事業性收費轉為經營性收費管理的基礎上,對一些體現政府職能,收入數額較大,來源相對穩定,具有稅收性質的收費、基金,適宜轉為稅收的,并入現行稅種,不能并入現行稅種的收費,可考慮設立新的稅種。如:將交通部門征收的公路養路費等6種收費和基金,合并為“燃油稅”;將各類文化教育方面的教育費附加等6種附加基金合并改征“教育稅”;將農村征收的農業稅地方附加和“三提五統”等8種附加基金并入“農業稅”;將目前分散在勞動、民政、人事、衛生等部門的社會保險基金等5種基金合并為“社會保險稅”。但這些新稅種不可設立過多,以免稅種繁多,違反簡化稅制的基本原則。

(四)對有必要保留的少量政府收費,實施規范化財政管理,加強人大監督

實行“費改稅”后繼續保留的收費、基金大體包括這幾類:一是政府向法人或城鎮居民實施特定管理和提供特殊服務收取的各種證照、注冊費。二是政府機關為維護國家主權而實施的收費。三是政府機關或政府授權機構,向國有資源使用者收取的使用費和補償費。四是一些帶有懲罰性質的收費。五是少量暫不宜取消或規定的征收期未滿,改稅困難的政府性基金。經國務批準后,在一定時期內可繼續征收。對這些保留的收費,要改革征管辦法,實行規范化管理,同時加強人大監督,避免超范圍、超標準收取。

任何改革都不可避免地會遇到許多困難和挫折,“費改稅”尤其如此,它的出臺,將給某些部門利益和運作帶來根本性的變化,必然要涉及到地方政府和部門的切實利益。“費改稅”不是單槍匹馬的革新,它牽涉到國家法律、機構、財稅等各項改革的同步配套。應該看到它出臺的不可阻擋性和不可急就性同時存在。因此,我們要加強宣傳,正確引導,形成有利于“費改稅”順利實施的社會氛圍。

參考文獻

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