費改稅研究論文

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一

所謂費,是根據國家法律、法令、制度,由各地區、各部門、各單位自行收支,不納入預算內的財政資金。稅收是國家憑借其政治權力強行分配而取得的財政資金。從目前我國收入組成來看,稅收收入是主要來源,費只是補充部分。但從另一方面講,稅費并存也必然會產生矛盾,在一定時期內,由于社會總產品的數量和價值是既定的,也就是說,可供分配的剩余產品的數量和價值是有限的,稅和費作為分配手段來說,存在著此消彼長的關系,若收費過多、過濫,必然會加重納稅人的負擔,不可避免地影響到稅源的開發和建設,侵蝕稅基影響稅收收入,從而影響財政收入,最終會導致收費不能抵消稅收損失的狀況。因此,有必要將一部分費改為稅。

從目前我國的收費來看,大體上包括事業性收費、經營性收費、行政性收費。從費的特點來看,它和稅具有相似的特征,存在著某些共性。這就為費改稅在理論上提供了可能性。二者的共性主要體現如下:

(一)二者的主體都是國家和政府受權的職能部門和機構。

(二)收取的依據都是國家法律、法規和制度,收取的手段都是國家賦予的權力,具有不同程度的強制性。

(三)從收費來源看,屬于社會再生產的分配范疇;從其征收對象上看,都是單位及個人。

(四)從作用來看,稅和費都是為滿足社會公共需要,實現國家、社會管理職能。

(五)從實質上看,無論是收稅還是收費,都直接或間接屬于財政性收入。

相比之下,費的固定性相對稅要差一些,不如稅規范,另外,費在某種程度上來講,具有直接補償性,這是稅所不具有的。從其差異看,可以通過立法或建立法律、制度的辦法來規范,變費為稅。

費要改為稅,就要相應尋找稅基代替(稅制要素),主要是課稅對象,不外乎有三種:一種是商品或勞務的交易額,即銷售收入;一種是生產要素的交易額,即生產要素所有者的收入,通常為工資、地租、利潤;一種是財產占有或占用額,通常表現為不動產的價值和租金。從我國現行稅制上看,對此三種稅基都是全部征稅的費改稅,才必然在此基礎上確定的某種特殊稅收。在目前,費改稅的來源不會離開上述三項稅基,二者都存在著共同的來源,這為費改稅操作提供了可靠性。

我國費改稅的領域相當廣闊。我國現階段存在相當數量的費實質上都是稅。費改稅只不過要把費的管理形式轉為稅的管理形式。例如教育費附加,名稱上是費,其實質也是一種稅。無論從征收主體,還是從征收來源上來看,都是稅中的一種特殊個體,它是以商品和勞務交易額作為間接稅基,而以流轉稅基額作為直接稅基的。在其他領域,如衛生、治安、交通、社會福利方面的收費。這些收費從表現上看是費,但從其實質上看,是交納者可支配收入中的一部分。它和稅具有相同的來源,因此改為稅的操作性也較強。

稅費可以并存,費改稅能改變目前費擠稅,納稅人負擔沉重,收費過多過濫的現象。但不能完全以稅取代費。費作為收入的一種形式,有其存在的合理性和必然性,例如公用事業。因此,如果公共部門提供的商品和私人消費受益發生直接的聯系,同時又找不到合適的稅基,就可以以費的形式來存在。其次稅的征收有其要素限制。費相對自由靈活,可以作為稅的補充,共同起到收入、調節經濟職能。

二

費改稅中,也存在著一些應注意的問題:

(一)費改稅后權力和利益的分配問題。從我國費的收取來看,數量巨大,費種繁多,極大影響和破壞了國家的財政收入。因此,費改稅勢在必行。但費改稅后,也存在一個權力和利益的分配問題。一是費往往由各地方政府為彌補開支而自行制定。費改稅后,征稅權及稅的立法權如何確認、費改稅后的收入如何劃分?是作為中央稅、地方稅,還是共享稅?二是分配比例問題。例如農村三提五統,開征農村公益建設稅后,農村建設資金來源如何處理?這就需要正確處理中央和地方關系。原收費多用于地方建設,如收歸中央,則勢必會增加地方負擔,或者造成中央支出增大的趨勢。如共享稅,返還時如何處理,是否原為哪級收費返還哪級?返還比例多少?分稅制后,以劃分事權為基礎劃分收入,如事權不變,收入如何處理?三是費改稅后,原有的征收部門的處理。原有征收部門往往人員冗多,機構重疊,費改稅后,人員和機構如何處理。四是原有征收部門的職能是否保留,如保留經費如何開支。

針對立法權來說,從目前看,費改稅工程巨大,阻力重重,沒有中央立法恐怕難以展開。所以立法權應暫歸中央。同時,也可考慮賦予地方政府相應的立法權。但立法應在遵循中央統一政策和在憲法、法規允許的范圍之內。從收入分配看,費改稅后收入應作為地方稅和共享稅收入。原因是:1、費的起源是在于國家財力不足而由地方及機構征收的。2、費改稅后中央支出必然會增大。對于費改稅,其中一部分原因就是機構冗多,人員過多,造成亂收費。所以費改稅后,必須精簡機構,裁減人員。這里要注意三個問題:一是要精簡迅速、力度要大;二是注意分流人員安置,不宜安排到行政或二級事業單位,因為二級單位雖屬事業編制,但實際上也等于吃皇糧,可能更方便吃“收費”;三是原征收部門原行政職能依舊保留,取消收費后,可由國家適當增加撥款。

(二)費改稅后稅務部門的變化。費改稅后,將原預算外收入大多納入預算內收入,收入的完成則依賴于稅務部門的征收。但由于費改稅的費的繳納人較為分散,不易管理,則為稅務部門的征收帶來相當大的難度。同時稅收成本必然會增大。對稅務部門來說,是否采取代扣代繳的征收方式。從稅務登記到納稅申報的征收方式未必會適應新的形式,如采取源泉扣繳的方式和代征代繳的方式,是否存在換湯不換藥的問題,從而影響到稅收的嚴肅性和剛性。

(三)費改稅必須謹慎,必須選擇正確處理好成本與收益的關系。一是費改稅從稅收中性角度看,有扭曲資源配置的可能性,為了削弱或消除這種可能性,就必須精選稅種,使該稅種價格彈性小而收入彈性大;二是費改稅在過程中面臨著嚴重困難,在我國稅種并不覆蓋全部稅基,在此基礎上的費改稅有可能導致不公平性的加劇;三是費改稅的機會成本無法作出定量分析,在成本和收益上只能根據經驗來推斷,稅收成本的增加無法正確計算,征收成本的增加是必然的,納稅成本的衡量無法明確。作為納稅成本其來源也是國民收入中的一部分。其耗費的大小也會影響到財政收入,稅收效益也是必須考慮的一個因素。如把社會保險費,改為工薪稅,看來是可行的,但工薪收入往往并不代表納稅人的全部收入,因此,工薪稅根本上不能起到保障作用,此外,在實際操作中,確定貧困的成本就會非常昂貴。

從目前來看,費改稅是必然的,也是必需的。但在改革過程中,應注意費的特性及存在的必要性,并非一定要去掉費而全部改稅,作為收入的來源,二者都是必要的。