扶貧的探究論文

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農(nóng)村貧困對我而言是一個沉重的話題，有時，我會故意回避它，因為我沒有勇氣再次觸及這個問題：我感覺到了個體在社會面前的弱小和無奈，也感覺到了我的思考沒有太大的現(xiàn)實意義。然而，我卻無法真正忘懷它，因為我是一個從貧困農(nóng)村走出來的孩子：我不會忘記童年生活過的鄉(xiāng)村，也不會忘記每次回家之后所看到的蒼涼的畫面。當(dāng)我忙忙碌碌的時候，它沉淀在了我的心底，而我空閑的時候，又禁不住去思考它。我想掙扎著逃脫，卻發(fā)現(xiàn)已經(jīng)深陷其中。現(xiàn)在，我不得不回顧曾經(jīng)走過的路，不得不對曾經(jīng)思考過的問題進(jìn)行重新思考，好像是在“還債”。

——作者題記

農(nóng)村貧困與貧困線的制定

建國后，不論在時期還是在時期，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針下，加之政治運(yùn)動此起彼伏連年不斷，農(nóng)民的生活水平都沒有得到大幅度的提高。從1952－1978年間，農(nóng)民人均消費糧食幾乎沒有什么增長，1952年為191.5公斤，而1978年也僅為195.5公斤，20多年間僅增加了4公斤。更有甚者，1959年的災(zāi)荒持續(xù)了近20年：在整個六七十年代，農(nóng)村人口消費糧食水平一直未達(dá)到1952年的水平；直到78年的豐產(chǎn)以及其后的體制改革，農(nóng)村才徹底消除了60年代初期災(zāi)荒的陰影（劉文濮和吳國寶，1997：54－5）。從以上的數(shù)字中我們可以看出，改革開放前，農(nóng)村人口中的基本消費水平是極其低下的，甚至可以說農(nóng)村人口的溫飽并沒有得到滿足，農(nóng)民或處于直接的饑荒中或處于饑荒的陰影中。

伴隨著肇始于安徽鳳陽縣小崗村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制80年代在農(nóng)村的普遍推廣，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性空前高漲，加之這一時期農(nóng)產(chǎn)品價格的提高及國家投資的明顯增加，農(nóng)民的生活水平有了很大的提高，貧困人口大幅度減少。據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，1978－1985年間農(nóng)村貧困人口從2.5億減至1.25億，每年平均減少近1800萬，農(nóng)村貧困人口發(fā)生率也由30.7％降到14.8％，而按世界銀行的估計每年平均減少2300萬（參見劉文濮和吳國寶，1997：67－8；陳俊生，1998：488）。然而好景不長，1986年農(nóng)民收入首次出現(xiàn)下降，此后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在政策的搖擺中又陷入了艱難的歷程，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

在這種背景下，國家制定了農(nóng)村絕對貧困線，以幫助農(nóng)村走出貧困的境地。需要指出的是，國家制定的貧困線并不是固定不變的，事實上，我國曾出現(xiàn)過多個貧困線，而且，貧困線的標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高。最早的貧困線是在1984年提出的，當(dāng)時確定的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)是人均年收入人民幣120元以下。1985年，國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心建議，按1984年不變價格，戶人均純收入200元作為貧困線，這個絕對貧困線在后來的扶貧實踐中經(jīng)常被采用。1988年，國家統(tǒng)計局采用人均純收入與基本生存費用相比較的方法，得出中國農(nóng)村戶人均純收入260元為該年的絕對貧困線（參見李強(qiáng)主編，1997：118）。而在2000年，農(nóng)民解決溫飽的標(biāo)準(zhǔn)是人均純收入625元，也就是說，該年的絕對貧困線是625元（參見《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》）。

需要說明的是，在扶貧工作實踐中，除了劃定絕對貧困線外，國家還確定了重點扶貧對象。比如，國家在“七五”計劃期間確定了331個國家重點扶持的貧困縣[1][1]；根據(jù)最近頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，國家將在中西部21個省（區(qū)、市）的少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)確定592個縣，作為新階段國家扶貧開發(fā)工作重點縣。應(yīng)該說，這兩個標(biāo)準(zhǔn)并不一致，絕對貧困線是個溫飽標(biāo)準(zhǔn)，是維持個人或家庭生存的基本生活水平所需的最低費用的標(biāo)準(zhǔn)，而扶貧標(biāo)準(zhǔn)是政府在扶貧工作中為確定工作重點而設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)；前者制定的根據(jù)僅僅是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而后者除經(jīng)濟(jì)因素外，還含有較多的政治因素在內(nèi)。

扶貧政策的歷史回顧

為了減緩農(nóng)村貧困，國家在改革開放后頒發(fā)了一系列扶貧文件，出臺了一些扶貧政策。其中有較大影響的有：（1）1984年9月30日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)改變面貌的通知》，該通知第一次把扶貧工作作為國家的一項特殊任務(wù)提出來，中國政府消除貧困的正式行動由此拉開了序幕。（2）1986年3月全國人大六屆四次會議將“老、少、邊、窮”地區(qū)迅速擺脫經(jīng)濟(jì)和文化落后的狀態(tài)作為一項重要內(nèi)容，列入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“七五”計劃》，中國政府消除貧困的正式行動由此進(jìn)入實質(zhì)性階段。（3）1994年3月，為了進(jìn)一步解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西部地區(qū)差距，實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，國務(wù)院制定了今后7年全國開發(fā)扶貧工作的綱領(lǐng)性文件《國家八七扶貧攻堅計劃》，也就是說，“從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。”（4）2001年5月，國務(wù)院制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》，就未來10年的農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)行了全面部署，明確提出“要把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對象；同時，繼續(xù)幫助初步解決溫飽問題的貧困人口增加收入，進(jìn)一步改善生產(chǎn)生活條件，鞏固扶貧成果。”

伴隨著一系列扶貧政策的出臺，我國的扶貧方式經(jīng)歷了從救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變。1980年以前，為了控制極端的貧困，主要采取救濟(jì)式扶貧，即國家每年向貧困地區(qū)調(diào)撥糧食、衣物等救濟(jì)物品及財政補(bǔ)貼，通過“輸血”維持貧困地區(qū)人民最基本的生活水準(zhǔn)。這種扶貧方式在特定的歷史時期取得一定成績的同時也出現(xiàn)了諸多問題：一是資金的利用率不高，造成大量的浪費；二是對落后地區(qū)“越輸血越貧血”，即中央政府將發(fā)達(dá)地區(qū)積累起來的資金以財政補(bǔ)貼或投資的形式調(diào)撥給貧困地區(qū)，但這并沒有形成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，反而助長了貧困地區(qū)和貧困人口的依賴行為，在此種意義上外部資金輸入悲劇性地成了貧困地區(qū)落后的原動力；三是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府向貧困地區(qū)直接救濟(jì)的同時，又將貧困地區(qū)的初級產(chǎn)品以低價調(diào)往加工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，結(jié)果使貧困地區(qū)成了發(fā)達(dá)地區(qū)的原料產(chǎn)地和銷售市場，而貧困地區(qū)卻不得不用政府的財政補(bǔ)貼以高價購買發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)制成品（王小強(qiáng)、白南風(fēng)，1986：95－119）。

80年代以后，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，中國的扶貧戰(zhàn)略開始由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，由單純的直接救濟(jì)向地區(qū)經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)的方向轉(zhuǎn)變，由單純地向貧困地區(qū)“輸血”向增強(qiáng)貧困地區(qū)“造血”功能轉(zhuǎn)變（朱鳳歧等，1996：42）。主要做法是（1）改變過去那種單純救濟(jì)的扶貧方式，調(diào)動干部和群眾的積極性，喚起貧困地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活力。（2）改變平均使用扶貧資金的辦法，集中人力、財力、物力，一片一片、一批一批地改變貧困地區(qū)的面貌。（3）在信貸、稅收和經(jīng)濟(jì)開發(fā)等方面給貧困地區(qū)優(yōu)惠政策。（4）由中央、地方政府和貧困地區(qū)居民共同投資，或通過實施以工代賑政策，改善貧困地區(qū)的道路、飲水和農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。（5）中央各職能部門在資金、物資和技術(shù)上向貧困地區(qū)傾斜（朱玲、蔣中一，1994）。

改革開放以來，為了緩解農(nóng)村貧困，中國政府和中國農(nóng)民都做出了不懈的努力，前者頒布了扶貧政策，把扶貧工作作為政府的一項重要任務(wù)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃；后者則沖破體制性束縛創(chuàng)建了農(nóng)村承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，掀起了被媒體和學(xué)者廣泛關(guān)注的“民工潮”。在兩股力量的“互動”下，農(nóng)村貧困人口大幅度減少，到1992年底，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口，從1978年的2.5億人減少到8000萬人；經(jīng)過7年的扶貧攻堅之后，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口減少到3000萬人，占農(nóng)村人口的比重下降到3%左右（，2001）。

扶貧政策中存在的問題像大多數(shù)海內(nèi)外的華人一樣，我為中國在減緩農(nóng)村貧困方面所取得的成績感到驕傲，但卻不應(yīng)由此而忽視存在的問題。在大多數(shù)情況下，我并不懷疑扶貧政策的正確性，但需要指出的是，政策的實現(xiàn)是有條件的，它必須有自己的物質(zhì)保障。換言之，反貧困目標(biāo)的實現(xiàn)需要有強(qiáng)大的資金投入作保證，而貧困資金投入的多寡取決于財政收入狀況和財政支出格局，在財政收入一定的情況下，財政支出格局對反貧困資金的多寡具決定性的影響。但是，財政支出格局是各階層、各地區(qū)間相互較量的結(jié)果，而貧困階層恰恰是談判能力最弱的社會階層，因此他們所得到的份額，即反貧困資金在財政支出中所占的比例，往往是低得驚人。

1986-1993年，全國每年投入貧困地區(qū)的扶貧資金（包括貼息貸款、財政撥款、中央各職能部門的扶貧資金）估計約100億元。其中，中央政府每年提供45.5億元扶貧資金，78%為貼息貸款，22%為財政撥款，也就是說，中央政府每年直接的扶貧資金支出僅有10億元。而1992年，我國財政支出4390億元，其中企業(yè)虧損補(bǔ)貼445億元，價格補(bǔ)貼322億元，共計767億元，可以說，2億多城市人口是這767億財政支出的受益者，而廣大農(nóng)村人口特別是貧困地區(qū)的貧困人口是無緣受用的（胡鞍鋼等，1995：410）。當(dāng)我們看到這樣的現(xiàn)狀，我們是否感到一絲悲哀呢？近年來，這些狀況或許有了些許改變，但不會有大的改變，因為農(nóng)民在各種各樣的競爭中依舊處于劣勢，他們是所謂的“弱勢群體”。從上述的數(shù)字中，我們可以看出，國家每年用于扶貧的資金是十分有限的，類似于“杯水車薪”。然而，這樣有限的資金卻很難發(fā)揮到應(yīng)有的作用。扶貧政策中存在的問題在某種程度上是與地方政府的財政狀況密不可分的，或許可以說，扶貧目標(biāo)與地方政府目標(biāo)之間的差異是導(dǎo)致扶貧政策錯位的關(guān)鍵所在。地方政府雖然對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有巨大的促進(jìn)作用，如地方政府既可提供優(yōu)惠政策，吸引資金和優(yōu)秀人才，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，提高本地產(chǎn)品的科技含量和競爭力，也可制定有效的公共政策，提供盡可能充分的公共產(chǎn)品[2][2]（如組織和鼓勵改善交通、通訊和能源的供給條件，修建大型水利設(shè)施等）。然而，一個政府的運(yùn)行是需要一定條件的，它需要一定的資金來支付政府人員的基本工資以及正常的辦公費用，只有在此基礎(chǔ)之上，它才能集中精力來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，關(guān)注當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的貧困問題。如果地方政府自身的正常運(yùn)行都受到資金的威脅，怎么又能指望它關(guān)心農(nóng)民疾苦，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)呢？事實上，貧困地區(qū)的政府正面臨著資金的威脅。

資金短缺是扶貧政策失靈的一個重要因素，而現(xiàn)行扶貧政策中存在的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)比這要復(fù)雜得多。人類學(xué)者潘年英通過對貴州省某貧困縣一年的扶貧經(jīng)歷，揭示了扶貧中存在的種種問題：流于形式，作表明文章；毀林開荒，盲目建扶貧項目；扶貧中存在著“話語霸權(quán)”及“文化中心主義”等等。就某個貧困地區(qū)而言，扶貧資金盡管投入不少，由于不了解實際情況，盲目開荒建廠，結(jié)果使環(huán)境遭到破壞，而貧困沒有減緩，反而變得更差了，于是群眾怨聲載道，“扶什么貧呢？老百姓說，求求你們，不要扶了，你們越扶，我們越貧”（潘年英，1997：194）。

當(dāng)對扶貧政策的中存在的問題有了一定的了解之后，我們不免要提出如下問題：扶貧政策在多大程度上能真正緩解農(nóng)村貧困，簡言之，扶貧政策的效果如何？問題的答案可能是個未知數(shù)。這在某種程度上或許印證了法國組織社會學(xué)家克羅齊耶（M.Crozier）的觀點：“法令改變不了社會”（克羅齊耶，1986）。

參考文獻(xiàn)1.1.陳俊生，1998，《扶貧工作文集》，貴陽：貴州人民出版社。

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3.3.[法]克羅齊耶，1986，《論法國變革之路——法令改變不了社會》，上海：上海譯文出版社。

4.4.李培林，1995，《中國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型——經(jīng)濟(jì)體制改革的社會學(xué)分析》，哈爾濱：黑龍江人民出版社。

5.5.劉文濮、吳國寶，1997，《地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和減緩貧困》，太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社。

6.6.毛壽龍，1996，《中國政府功能的經(jīng)濟(jì)分析》，北京：中國廣播電視出版社。

7.7.潘年英，1997，《扶貧手記》，上海：上海文藝出版社。

8.8.王小強(qiáng)、白南風(fēng)，1986，《富饒的貧困》，成都：四川人民出版社。

9.9.，2001年9月20日，“在中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話”。

10.10.朱鳳歧、高天虹、邱天朝、楊青著，1996，《中國反貧困研究》，北京：中國計劃出版社。

11.11.朱玲、蔣中一，1994，《以工代賑與緩解貧困》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社