公共財政責任與審計論文

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在市場經濟條件下，從理論上說，一個現代意義上的國家政府，要代表公共利益，維護不同市場主體之間和全體納稅人的合法利益，履行公共職責。其取得資源、分配資源和使用資源的行為，也必須納入國家的立法管理和監督程序，以保證行政行為符合人民群眾的公共利益，使財政的分配行為和使用行為得到必要的制約，其提供公共物品和公共服務的活動受到法定的監督。

強化政府的公共責任是推動依法行政和依法治國的關鍵。政府責任監督是政府責任機制的組成部分。政府審計是政府責任監督體系中不可或缺的重要組成部分。按照國家憲法的規定，建立的和不斷完善的我國政府審計制度，在維護和監督公共財政行為的真實性、合法性和有效性方面，具有不可替代的法定性和權威性。

一、公共財政的責任與公共財政審計

財政經濟理論告訴我們，在市場經濟體制下，市場是一種資源配置系統，是一種有效率的運行機制，但市場的資源配置功能不是萬能的，它有其本身固有的缺陷；政府也是一種資源配置系統，財政是一種政府的經濟活動行為；由于存在“市場失靈”和“市場缺陷”，為政府對公共活動的介入和干預，提供了必要性和合理性的依據。

財政作為政府行使職能和進行社會公共活動的一種財力保障，代表國家支配和管理公共經濟資源。在此過程中，國家的經濟責任也轉移到財政部門的預算行為和公共資金的分配使用；在現行體制下，財政活動主要應定位于彌補市場經濟的缺陷，滿足社會對公共物品的需求，建立相應的公共財政政策和制度，引導和不斷規范用財財政行為，維護國家公共資源的合理和有效使用。

財政部門和政府其他的預算執行部門，作為公共資源的管理者，執行著國家的各項財政收支計劃，其對公共資源行政作為的有效性，直接體現了政府的公共經濟責任的履行。由此而言，公共財政的執行部門，不僅需要按照政府的公共職能使用財政資金，謀求社會的公共利益，而且，還有責任對公共財政資金進行有效的管理。

社會公共資源是有限的，有限資源的分配和使用，如何才能促進經濟和社會的發展，以增加公共的益，這就產生了外部的評價問題。公共財政的支出，責任在于效率和效益，其根據就在這里。從這個意義上講，增強公共財政的責任行為，提高公共財政支出的使用效益，是公共財政支出的核心問題。

黨的十六屆五中全會提出，要堅定不移地以科學發展觀統領經濟社會發展全局，堅持以人為本，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道。

科學發展觀的提出，將為國家公共財政的體制發展，提供更加明確的導向，建立符合社會主義市場經濟要求的公共財政的框架，是現階段及今后一個時期財政體制改革與發展的目標。財政改革的重點應轉向優化財政支出結構，完善社會保障制度，增強公共物品的投資建設，完善財政管理制度的職能。使財政行為更好地維護社會公共利益、增強社會公共有效供給，促進經濟社會的協調發展。財政的社會公共屬性將更加明確。

公共財政的改革和發展，也給公共財政的審計提出了新的要求。公共財政審計是以國家法律法規為依據，對政府財政及其他預算執行部門分配、管理和使用公共資源，提供公共產品和公共服務等履行公共經濟責任的行為，進行監督、評價和報告的獨立控制活動，是與市場經濟條件下公共財政相聯系的一種財政審計形式。科學發展觀的要求，公共財政的改革和發展，正促使審計機關進一步更新思想觀念，調整審計理念，關注體制變化，從宏觀的、全局的、辯證的、跨專業的角度，去研究和思考公共財政審計的發展問題。根據政府財政的工作重點和資金流向，更加突出對重點部門、重點資金的審計，更加關注財政公共資金的使用與績效，更加顧及社會發展目標和民生的公共利益，即財政審計需要樹立財政審計一體化的工作理念。

二、關于財政審計一體化的實踐與討論

關注科學發展，關注公共財政的走向，審計機關應重視對財政審計一體化的認識和目標把握。財政審計一體化在一般意義上可理解為：集中配置審計資源，對公共財政資金從收入組織、預算編制、撥付執行、管理使用等過程環節的審計；對公共財政資金的運動過程進行審計監督，并對其真實性、合規性和有效性發表審計意見；最終以審計報告和審計信息的形式反映審計成果，影響和提供對政府公共財政行為的決策評價。

財政審計一體化與傳統的財政審計相比，在認識上更為深入，定位上更為靈活，組織上應更為周密。

首先認識上，傳統的財政審計是針對本級財政（或者說對財政部門）的年度預算收支審計，側重于預算審查、數據核審、批復程序、內部控制等環節的審查；而財政審計一體化更關注年度預算執行的一個系統性，從預算的編制、收入的組織，資金的撥付，預算的執行，使用的績效加以檢查和評價，沿著財政資金的走向進行重點沿伸和審計，因此，對公共財政資金運行一體化的認識和評價更加深入、更加全面。

其次，在定位上，傳統財政審計的目標定位，主要側重于收入的真實性和合規性。財政審計一體化的取向目標，更應注重公共財政支出的合規性和效益性；在資金的界定上，不僅要看財政預算資金，而且應該關注其他非稅性資金和國有資產的運行；在審計項目上，不僅要看本級預算執行，而且應該關注財政性投資建設、專項資金使用管理，主要預算部門預算執行的情況。在一個大的公共財政資金和資產運行框架內，來審視本地區財政綜合經濟的運行質量和存在的問題，反映和揭示宏觀層面的情況，結合黨委政府科學執政的方向和經濟社會發展的重點，來提升審計的運用成果。

其三，在組織上，財政審計一體化是審計機關在現有的審計對象、人員配備、裝備手段、審計組織程度條件下，對審計資源的一種整合和配置，以求在規定的時期內，能最大效能地實現審計目標，提升審計成果。這種資源整合，不僅有審計對象的配置，還有審計力量的配置，包括社會審計力量、內部審計力量的配合。在審計對象、審計力量、審計信息、審計資源共享的條件下，審計一體化的價值取向十分清晰，審計職能的履行具有高度的統一性和針對性，這對審計組織者來講，是一種考驗，需要一種宏觀的跨學科的駕馭意識，以便能生產出更好的“審計產品”。

有學者提出：“國家審計的產品就是審計信息”，這個觀點十分形象和恰當，如果審計最終產品-審計報告和審計信息，最終只是會計數據的確認和羅列，而不能經常地適時地從財政經濟一體化的角度提示分析，為黨委政府的科學執政的領導和公共財政的分配導向，提供有益的審計評價和監督，審計的公共性監督和評價的職能必將弱化。

近幾年來，在浙江省審計廳和杭州市審計局的領導下，杭州市下城區審計局在推進財政審計一體化方面作了如下的審計實踐：

實踐A：以預算執行審計為主線，以促進預算管理的規范性，提高財政資金的效益性為目標，在指導思想上樹立為黨委政府決策管理和人大常委會財經監督服務，推進公共財政審計制度的深入。連續三年來，審計機關對本地區財政預算執行進行客觀反映和提示問題的同時，對預算執行中16項重要事項提出審計建議，引起了黨委、人大、政府的高度重視，財政部門和有關政府部門有效執行審計意見，落實審計結論，區政府及有關部門隨之形成一批政策性的規定，極大的豐富了財政審計的內涵，使審計成果得到有效的轉化。

實踐B：區審計機關連續二年推行了六個預算執行部門的決算審計，圍繞預算執行，從預算編制的科學性、預算執行的嚴肅性、預算收支的合規性進行檢查，拓寬和增強了區級預算執行審計的深度和廣度，使財政審計一體化的工作，從預算編制的源頭和預算執行的過程中統一起來，為人大常委會加強預算執行監督提供了審計依據。

實踐C：圍繞黨委政府的工作中心，結合部門決算、財政績效、專項資金、轉移支付、政府采購等關聯問題，拓展財政審計一體化的內容，探索對財政重要的專項資金的跟蹤監督，在本地區已建立了對工業技改、商貿發展、農業開發、科技進步、外貿支助等五項政府貼息資金的年度定期審計制度，開始形成主管部門立項、財政部門分配、審計部門監督的工作運行機制，有效地促進了財政資金使用管理部門的責任意識，提高了財政資金使用的績效性。

實踐D：根據近年來，財政公共性建設投入增多的特點，按照省市政府的要求，我區落實和建立國家建設投資項目的審計制度，推進國家建設項目的必審制，審計機關全面介入國家建設投資的審計監督，并建立了有效的工作控制流程，二年半來，先后實施投資審計項目202個，核減和節約財政性建設投資5584萬，為提高財政投資的績效，筑起一條新的監督防線。

實踐E：按照公共財政體制下，財政資金、國有資產一體化運營的特點，在財政審計一體化中加大對國有資產的監督和關注，二年來，審計機關組織了對八個部門（街鎮）的國有資產資金審計，取得巨大的監督成效。為政府掌握本地區重要的公共資源、國有資金、土地存量、公有房產、或有債務提供了審計依據，使公共財政在資金和資產二種形態上的資源配置基礎更加清晰，為黨委政府對公共資源的統一調控和運營奠定了決策基礎。

浙江審計廳根據全省的審計實踐和科學發展觀的要求，以及公共財政審計體制發展的趨勢，對財政審計一體化已經作出新的定位，提出：財政審計一體化，除有關原有財政審計內容為基礎外，還應包括政府固定資產投資項目審計、政府基礎設施建設投資公司的審計、其它財政收支審計和專項審計調查。上級審計機關對財政審計一體化范圍和內容的涵蓋，結合審計的實踐來認識，我們認為具有很大的針對性，帶來很大的啟示，是一個切合實際的導向，值得引起我們在工作中深入研究和思考。

公共財政體制改革的深化和完善、科學發展理念的更新，標志著我們正步入構建公共財政建設新框架的階段，公共財政體制的改革，也必然會激發審計環境和審計觀念的全方位變革。在審計資源一定的情況下，解決問題的關鍵，要靠審計工作理念的轉變，審計監督職能的調整，并善于把握工作的取舍，以從更高的層次上認識財政審計工作的發展和創新，更好地把握全面審計、突出重點的工作內涵。

三、推進財政審計一體化的對策思考

實現財政審計一體化，要樹立財政審計“一盤棋”的觀念，充分發揮審計各專業部門的優勢，形成合力，統籌規劃，突出重點，使審計機關的整體效能大于分兵出擊，最終為社會公眾和黨委政府提供更加豐富的審計產品，使審計的成果得到有效的提升和利用。

（一）重視審前計劃提高組織管理

審計一體化可以看作一項系統工程，涉及的面廣點多，需要加強審計項目立項和審計計劃編制的思考，做好審前調查方案的形成，按照財政資金的走向和資金運動的規律，確定本地區的計劃目標。審計一體化工作，既是一個系統，就具備一定的網絡和層次，具備一定的時段和對應。審計的組織需要跨越時空和項目的單一觀察，從年度審計的重點和關注的傾向性問題，進行串聯和分析，分而不亂，合而為一，以提高年度財政審計項目的組織化程度。財政審計一體化，對審計機關內部來講，首先要做到審計項目組織管理的一體化，提高項目指揮協調、項目質量控制、項目問題綜合、項目成果提煉的一體化。

（二）綜合審計內容做到“六個結合”

審計機關內部各職能部門有著自己的特性和優勢，在財政審計一體化的目標下，各專業審計都承擔著為終極目標提供服務的責任。局部項目與整體工作目標是一個統一體，局部的問題不能局部看，應連貫看，綜合看。從中得出公共財政資金運行的真實性、合規性和有效性，加強各單項審計項目的綜合性、宏觀性。

因此，在財政審計一體化中，應努力做到“六個結合”：（1）加強專業審計目標與財政審計目標的結合；（2）加強一般部門單位審計與財政預算執行審計的結合；（3）加強財政財務收支審計和財政績效審計的結合；（4）加強經濟責任審計與財政審計的結合；（5）加強專項審計調查與財政審計的結合；（6）加強審計信息化建設與財政審計的結合。

（三）整合信息資源構筑信息平臺

我們說，從本質上講，財政作為一個經濟范疇，可以說是以國家（或政府）為主體的分配活動。財政收支體現了政府與其它經濟主體之間的利益關系。財政審計一體化的實施，使這種“分配活動”和“利益關系”在一個新的統一體方面得到觀察和思考。比如說一筆“財政專項資金”在預算執行審查中，觀察的要點是程序和合規。但在審計一體化的組織中，將沿著資金的流向，一直跟蹤到受益單位（企業）使用的真實性和有效性，得到的信息又反饋出該項財政支出的績效性和必要性。

因此，在財政審計一體化條件下，各類審計資源的整合尤為必要。這既包括審計機關內部的審計資源整合，也包括外部的社會審計和內部審計資源的整合。這些縱橫交錯的審計信息，同置于一個公共的審計信息平臺，通過各審計組信息的共享，使財政審計信息得到更好的開發利用?？陀^上，審計信息的一體化，信息的完備性，傳導的流暢性，在財政審計一體化的項目管理中具有決定性的意義。特別在審計計算機管理系統（OA）和審計計算機輔助審計系統（AO）條件下，使信息的搜索、傳遞、處理和反饋機制成為可能，審計信息的共享機制，將有助于財政審計一體化項目的有效推行。

（四）確定終極目標提高審計成效

推行審計一體化，其最終的目標，應該是不斷深化財政審計的內涵，提升財政審計的質量，綜合反映財政經濟的情況和問題，形成具有價值的“兩個報告”，為政府公共財政的發展提供評價，為人大常委員會審議財政的預算執行提供依據，使審計成果得到有效的利用。在新的歷史條件下，審計機關年度財政預算執行的審計報告，要求立意高、力度強、容量大，具備全局性和宏觀性，這是審計機關審計成果反映的最重要的載體，需要認真的把握。

由于財政審計一體化帶來審計項目的多樣化，也帶來審計目標的多元化，在年度審計任務執行中，各審計組應按財政資金運動的不同環節，財政資金使用的不同成效，對審計項目提出不同的評價，提供分項的審計報告?？陀^上來講，審計的信息或審計成果是豐沛的，但同時，對“兩個報告”的綜合整理難度也在相應提高。

審計機關應將年度審計工作與“兩個報告”的形成需求目標，有機的聯系起來。審計人員應提高洞察問題的敏銳性和選擇重點的敏感性，善于將分散的，孤立的問題歸集起來，從體制上、制度上剖析問題；作為審計組來講，要根據報告的主題和側重，把握重要性原則，按照主旨要求取舍綜合材料，對不同主題的分項審計報告進行整合，進行專業分類，圍繞財政審計的宏觀性、全局性目標，作好審計評價，發表審計意見，提出審計建議。

為了適應在財政審計一體化條件下“兩個報告”的改革和發展，適應審計文書走向社會公開化的趨勢，審計機關還應加強報告起草撰寫能力的培養，組織具有較高經濟理論素養、具有跨審計學科、具有宏觀性思辨能力的工作班子，以更準確地把握財政審計報告的基調；同時，在審計機關內部要建立嚴格的審計質量控制體系，對入選材料加強復核審查，避免不當的審計風險，使財政審計一體化的成果載體，發揮良好的社會評價意義。