歐盟區(qū)域經(jīng)濟合作機制

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一、歐盟區(qū)域經(jīng)濟合作的成功經(jīng)驗

1.完善的機構設置，為跨界治理提供制度基礎

當今世界組織間網(wǎng)絡合作的成功典范莫過于歐盟的區(qū)域合作。在縱向上，歐盟區(qū)域合作的組織體系形成了超國家、國家、跨境區(qū)域、地方等多個等級層次，實現(xiàn)了各個層次的權利平衡和利益表達機制的暢通。就橫向看，歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)組織名目繁多，在整個區(qū)域合作政策的制定、執(zhí)行和反饋過程中擔當著重要的角色，日益彰顯出公共部門、私營機構與第三部門的“合力”作用。在這些組織群體中，區(qū)域協(xié)會、銀行、利益團體、政策聯(lián)盟、政黨、公共輿論等形成幾股重要的力量。這一系列區(qū)域合作的制度框架，形成了一套穩(wěn)固的制度基礎。

歐盟是一個“特殊政體”，一種遠遠超過國際組織，但又不符合聯(lián)合國國家思想的政治體制。這一“特殊體制”顯示了歐盟在協(xié)調(diào)跨界行政主體方面的能力，其能力是由一系列行之有效的政策目標和工具以及執(zhí)行政策目標和運用政策工具的組織形式所構成。歐盟共有5個主要機構，歐洲理事會、歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院。其他重要機構還有歐盟審計院、歐洲中央銀行、歐洲投資銀行、經(jīng)濟和社會委員會、區(qū)域委員會、歐洲警察局和歐洲軍備局等。

2.堅實的法律基礎，保證了合作組織與政策工具的合法性

政策是行為主體制定的，而且還需要由行為主體來運用，行為主體制定和運用政策工具還要有相應的合法性。因此，組織機構及法律框架構成了歐盟經(jīng)驗不可或缺的重要方面。《歐洲經(jīng)濟共同體條約》是歐盟的法律基礎，它規(guī)定了歐盟的政策目標、政策工具以及政策行為主體的組織架構。根據(jù)這個法律，歐共體的行為主體形成了主要由歐洲委員會、部長理事會、歐洲議會及區(qū)域委員會等組成的組織架構。歐盟的區(qū)域合作取得的重要進展，與其合作的法治文化和健全的法制規(guī)則是分不開的。無論是在起初的《歐共體共同體條約》還是在后來的《歐盟條約》中，區(qū)域合作法制化的思想一以貫之。歐盟及成員國各級政府非常重視對法律法規(guī)的制定，且文本內(nèi)容非常詳細，操作性很強。據(jù)歐盟官員介紹，在廣泛征求意見基礎上形成的規(guī)劃和法律法規(guī)文本，能夠充分反映企業(yè)、居民和政府的意愿，并能使企業(yè)、居民和政府有章可循，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。歐盟各項政策實施的每一方面和每一步都遵循嚴格的定義、規(guī)范和量化標準，以保證政策實施的科學性、高效性、公平性和公正性。由定義、規(guī)范和標準構成的機制指導援助決策可以避免長官意志，避免地方與決策機構間的糾紛，以及避免由此造成的決策拖延，同時也有可以鏟除腐敗的根源。

3.實施共同農(nóng)業(yè)政策，促進農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展

1962年1月，在統(tǒng)一市場、共同體優(yōu)先和財政一致的前提下，歐盟前身——歐洲共同體的歐洲委員會建立了歐洲共同農(nóng)業(yè)政策的基本框架。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策最大的特點是：對內(nèi)實行價格支持，對外實行貿(mào)易保護。同時，歐盟部長理事會確定的實施共同農(nóng)業(yè)政策的三項基本原則：單一市場原則；共同體優(yōu)惠原則和共同財政原則。共同農(nóng)業(yè)政策的運行主要是通過價格機制、市場機制、貨幣補償金機制、歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金(EAGGF)和共同市場組織來實現(xiàn)的。

歐洲共同農(nóng)業(yè)政策從成立之初就成為日后歐盟建立包含商品、服務、人員、資本均能自由流動的單一市場的基礎，并因農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中的基礎地位成為協(xié)調(diào)共同體內(nèi)政治、經(jīng)濟情況各不相同的各經(jīng)濟體的黏合劑。回顧共同農(nóng)業(yè)政策的演變，歐盟農(nóng)業(yè)政策目標在過去40多年間發(fā)生了重大變化，已經(jīng)從促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提高農(nóng)產(chǎn)品自給率水平轉(zhuǎn)變?yōu)闇p少過剩、提高產(chǎn)品質(zhì)量、保護生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)村發(fā)展和維護農(nóng)村社區(qū)等。綜觀共同農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展變遷可以看出，歐洲各國在各個階段針對不同經(jīng)濟形勢而制定的農(nóng)業(yè)政策是比較成功的。共同農(nóng)業(yè)政策極大地促進了歐洲農(nóng)業(yè)的發(fā)展和歐洲經(jīng)濟的復興，推動了歐洲一體化事業(yè)的進程。

4.歐盟推行區(qū)域政策，縮小成員國間的差距

早在歐共體成立之初，就已經(jīng)認識到地區(qū)差距會威脅到一體化的進程。1958年的《羅馬條約》前言強調(diào)，“切望通過縮小存在于各地區(qū)間的差距和降低貧困地區(qū)的落后程度，加強各國經(jīng)濟的一致性和保證它們的協(xié)調(diào)發(fā)展”。下面簡單介紹一下歐盟區(qū)域政策兩個重要的舉措。

問題區(qū)域的確定?！坝袉栴}地區(qū)”包括為了形成一種能夠促進經(jīng)濟長期增長的經(jīng)濟和社會的基礎結(jié)構而需要提供長期援助的不發(fā)達地區(qū)；為了通過生產(chǎn)性投資來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，抑制夕陽工業(yè)的發(fā)展，促進新興工業(yè)的建立而需要短期或中期援助的地區(qū)；受世界經(jīng)濟形勢變化的影響或受共同體政策影響以及預計要受到影響的地區(qū)；邊境地區(qū)。在法律的框架內(nèi)得到確認的“有問題區(qū)域”能夠得到區(qū)域政策的支持和直接的財政援助。

協(xié)調(diào)成員國的政策工具。政策工具涵蓋了歐洲區(qū)域發(fā)展基金(ERDF)、歐洲社會基金(ESF)、歐洲農(nóng)業(yè)指導和保證基金(EAGGF)、結(jié)構和聚合基金(StructuralandCohesionFunds)以及其他的投資機構。這些資金來源于歐盟共同財政預算，主要是通過歐盟內(nèi)經(jīng)濟區(qū)域、成員國和歐盟委員會3個級別之間互協(xié)商，以長期區(qū)域發(fā)展項目形式或?qū)ｉT計劃的形式通過財政轉(zhuǎn)移支付手段來實現(xiàn)的，用于援助成員國貧困地區(qū)進行經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整。

5.實行共同社會政策，逐步實現(xiàn)歐盟社會聚合

歐洲聯(lián)盟是由世界上一些社會政策體系最為完備的福利國家組成的，但歐盟沒有把成員國中發(fā)展完善的社會再分配制度統(tǒng)籌起來，根據(jù)歐洲統(tǒng)一大市場的需要，通過成員國和歐盟的雙重努力，逐步建立獨特的社會政策體系。在一體化的發(fā)展過程中，歐盟逐步建構了一個“社會政策區(qū)域”，以解決其在社會發(fā)展與進步中所面臨的諸如失業(yè)、貧困等重要社會問題。這個“社會政策區(qū)域”是通過一系列社會保障制度的簽署而逐步形成和完善的。1994年，歐盟委員會通過了《社會政策白皮書》，1997年通過的《阿姆斯特丹條約》將社會政策的發(fā)展導入了一個更新更廣的領域。2000年，歐盟《社會政策議程》提出了社會歐洲的建設目標：實現(xiàn)歐洲社會模式的現(xiàn)代化。

歐盟的經(jīng)驗就是，把經(jīng)濟一體化的過程與消除社會排斥結(jié)合起來，使歐盟的成員國在經(jīng)濟一體化過程中，把原有的不同國家的社會政策粘合起來，并通過歐盟的作用，縮小它們之間的差距，在一體化的范圍內(nèi)進行社會整合。

6.重視科技發(fā)展戰(zhàn)略，實施科技一體化

自1984年歐共體實施《第一個科技發(fā)展和研究框架計劃(1984-1987)》以來，歐盟已經(jīng)落實了六個科研總體規(guī)劃，它們在促進共同體范圍的科研合作，克服成員國間重復研究、浪費資金及勢單力薄等弊端，發(fā)揮歐洲整體科技優(yōu)勢方面，做出了貢獻?？萍伎蚣苡媱潖墓餐w出發(fā)，指明未來4年或5年期間共同科技研究總的發(fā)展方向，通過整體規(guī)劃，確定共同體的所有研究與開發(fā)行動，包括這些行動的科學技術目標、優(yōu)先領域、項目安排、經(jīng)費預算等?？萍伎蚣苡媱澋木唧w執(zhí)行方式主要包括3種，即由共同體研究中心進行的直接行動、由共同體資助并在成員國的研究中心進行的間接行動、可以超越共同體范圍的所謂聯(lián)合行動(如在成員國間或在成員國與有關聯(lián)系國之間展開)。顯而易見，由于共同體的大力介入，歐洲科技框架計劃不僅有利于進一步加強成員國間的科研活動協(xié)調(diào)，而且可以在很大程度上避免重復以提高研究項目的效率，并最終對提升歐洲科技水平產(chǎn)生積極的推動力，因此它在共同科技政策的發(fā)展中具有里程碑的意義。

二、歐盟區(qū)域經(jīng)濟合作的教訓

歐洲聯(lián)盟僅僅是一個國家邦聯(lián)，但它不是一個聯(lián)邦國家。過去50年里，它的政治制度不斷演變，建立在一系列條約基礎之上。在實現(xiàn)經(jīng)濟政治一體化的進程中，也不可避免地存在一些弊端，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是歐盟的決策機制問題。歐盟的決策機制是首腦會議和歐盟理事會。首腦會議實行共議制，如果在某個問題上一時無法取得共識，則推遲到下次首腦會議再議。這種決策機制雖然降低了大國操縱的機率，但在公平與效率問題上出現(xiàn)了無法兼顧的兩難境地。此外，對歐盟委員會(歐盟的執(zhí)行機構)的大小和席位分配、對歐盟議會席位多少和分配也都存在著爭議。隨著歐盟的擴大和一體化進程的深化，歐盟在政策協(xié)調(diào)上難度增大，甚至出現(xiàn)僵持局面。

二是利益分配問題。成員國內(nèi)部經(jīng)濟差距大，擴大后機構和協(xié)調(diào)更加困難；為應對日益增長的各項開支，2004年初歐盟委員會提出了今后十年的年度預算框架，預計預算額將從目前的1，000億歐元增加到2013年的1430億歐元，即占到歐盟生產(chǎn)總值的1.15%。這一建議遭到凈攤款國的反對。由于各成員國經(jīng)濟基礎不同，受惠國和凈受惠國之間就存在無法避免的利益分配問題。

此外，歐盟對自己未來的發(fā)展方向也存有一定困惑，這在目前的制憲問題上反映得尤為明顯。歐盟是在摸索中成長的，今后究竟是走向邦聯(lián)、聯(lián)邦還是其它形式的超國家聯(lián)合，歐盟領導人至今也沒有一個明確一致的意見。

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