小議鄉鎮欠賬的原因及其對策

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隨著改革的不斷深入，鄉鎮欠賬已制約了經濟社會的進一步發展，甚至在一些較為貧困的地方已嚴重阻礙了改革的進一步發展。本文從形成欠賬的幾種原因入手，深入淺出地論述了解決欠賬的對策和辦法，值得相關職能部門和人員借鑒。

一、探析當前鄉鎮欠賬形成的原因

一是違背客觀規律；二是脫離客觀實際；三是地方經濟體制尤其是農村經濟體制與國家政策存在一定程度的不相配套的問題；四是違規操作，不按規定使用各種專項資金，挪作它用；五是政策體制的變化，使原計劃的資金不能按時按量到位；六是行政區劃調整；七是人事變動。

二、解決鄉鎮欠賬的對策和辦法

一是全面貫徹落實科學發展觀，科學統籌，全面發展，大力發展循環經濟；二要加強對各級政府預算內外資金的管理，避免債未清償，消費依舊的現象；三是探索信用、財政體制改革新路子，嚴把收支兩條線，不斷增強對農村賬務管理工作的透明度，把清欠工作落到實處；四是樹立正確的政績觀，強化民主監督，增強干部的責任意識，從制度上轉變“新官不理舊事”的觀念；五是堅持分類指導，拓寬監督途徑，引入多重監督。

鄉鎮欠賬是一個影響全方位的怪圈，只有妥善處理好才能促進我縣經濟社會的穩步發展，才能推進全面建設小康社會的進程。

由于本人水平有限以及研究得不夠充分，如有不妥之處請予批評指正。

隨著改革的不斷深入，特別是近幾年以來針對農村的一系列改革——稅費改革、教育體制改革、農村合作醫療等等，為廣大農村的發展注入了新的活力。鄉鎮農村從經濟到社會各項事業全面發展，但是在改革和發展不斷深入的同時，絕大多數鄉鎮，尤其是縣的大多數鄉鎮都產生了一個怪圈——欠賬。大量的欠賬，制約了進一步改革與發展前進的步伐，甚至在一些較為貧困的鄉鎮，欠賬已成為嚴重阻礙其改革發展進一步深入的攔路虎和拌腳石。為進一步探尋欠賬產生的原因，尋找解決的途徑，通過本人的調研，提出如下拙見，一起探討。

一、探析當前鄉鎮欠賬形成的原因

在改革開發放過程中，由于各地實際情況的差異性，導致各級政府機關對國家體制、機制的貫徹和對政策的執行存在一定偏差，特別是一些地方領導人為了一己私利，甚至于違規操作，盲目于政績，忽視了發展的客觀規律，造成了欠賬。結果是越欠賬越貧困，越貧困越欠賬，這樣的惡性循環使這些地方的經濟發展難以自拔，越陷越深。

1、少數黨政領導違背客觀規律，貪大求多，盲目上馬各種政績工程、面子工程、獻禮工程，致使許多華而不實的建設在建后閑置或與當地需求不相適應，無法發揮其應有的作用，最終造成了大量的欠賬。如筆者所在的縣，一些領導為了炫耀政績，向上級領導表功，在沒有充分考慮縣情、沒有進行可行性論證的情況下，就在進城環島處花巨資修建了一座街心噴泉，建成后甚為壯觀，可由于耗電、耗水較多，對于一個國家級貧困縣來說，根本無力負擔，整個噴泉自建成后僅使用過幾次，不僅沒有發揮好的效益，還造成了所屬鄉鎮的大量欠賬。

2、少數地方不結合客觀實際，熱衷于追求潮流，互相攀比，他搞開發區，我就搞工業區等等之類。雖然投入了大量的資金，但由于違背了市場規律，違背當地經濟社會發展的實際，致使投資無法收回，造成了大量的欠賬，如一些地方的爛尾樓之類等。筆者曾經到過海南省的銀灘，途經那里成片的閑置建筑，遙想當時之奢華，雖未親歷猶歷歷在目，近觀其蕭索于繁華都市之中，不勝感傷。當然，本地雖然沒有這樣大規模的情形，但也或多或少存在一些類似的情況。

3、由于地方經濟體制尤其是農村經濟體制與國家政策存在一定程度的不相配套的問題，即使政策的出發點是好的，可由于經濟體制的差異，也會出現脫離實際的現象，造成當地政府的負擔。如中央、省、市、縣號召普及九年義務教育要在一定時限內完成，但由于各地方經濟基礎不一樣，經濟發達地區按時、按質完成了。但在貧困地區只能靠大量的貸款，甚至挪用其他專項資金以及工程隊墊資等形式完成，最終造成了大量的欠賬。

4、一些地方政府和單位，違規操作，不按規定使用各種專項資金，挪作它用，上面檢查時，急于應付，“拆東墻補西墻”，造成其他項目工程不能完成，同時為完成任務又大量借款，形成大量的欠賬，造成惡性循環。

5、由于政策體制的變化，使原計劃的資金不能按時按量到位而造成的欠賬。如一些地方幾年前靠農民集資辦學、捐資辦學、貸款建設完工后，稅費改革政策來了，規定不得向農民收費、集資，資金來源斷了，可教育不能斷，致使當地政府另覓他途以籌資金，再次形成了欠賬。

6、由于行政區劃調整造成的欠賬。如筆者所在的縣鄉水庫建設原項目文件由市人民政府下達，明文規定由市、縣、鄉三級配資新建，建設過程中，劃轉，市人民政府規定的配套資金沒有落實，造成工程建設欠賬達萬元。

7、由于人事變動造成的欠賬。人事變動是一種政府行為，是為了更好地促進人才資源的整合，做到人盡其才，更大限度地提高工作效率。但是，如果因人事變動就“規隨官遷”，這種“朝令夕改”的做法，必將使發展思路不連貫，人事變動也就失去其應有的意義，出現消極因素便不可避免。如在一些單位和部門，工作沒有連續性，前任領導或政府既定的方案，投入之后還未見效益，后來者新官不理舊事，另辟他途造成欠賬。

除以上各種主觀客觀欠賬的類型外，在現實生活中還有各種形形色色的欠賬，如一些地方只看到眼前問題，對局部進行規劃，而沒有科學、全面地規劃整個地方的建設，隨著社會的發展，時間推移，問題出來了，又再重新規劃建設，這樣的重復建設，既勞民傷財，又造成大量欠賬。面對這些現實，特別是鄉鎮一級政府工作壓力大，干部情緒大，工作難以開展。政府既要維持正常運轉，又要還賬，還要發展，處境確實不易。但是我認為只要各級黨委政府高度重視，尊重歷史，立足現實，進一步完善決策機制，困難局面會得到逐步改善。

二、解決鄉鎮欠賬的對策和辦法

鄉鎮欠賬的形成有很多主、客觀因素，更多是在改革、發展過程中政策、體制轉軌而形成的。這也就是小平同志說的：在發展過程中，難免會碰到這樣、那樣的問題，不解決這些問題，勢必影響發展、改革、社會穩定的大局。上級黨委、政府除了應從財力、物力上給基層更大的關心、支持，盡量減輕基層政府的負擔外，還應在平等條件、合乎政策規定時給予基層政府優先考慮，適當政策傾斜，基層政府也應不等不靠，在上級政府輸血的基礎上，充分發揮其造血功能，自力更生，勤儉節約，逐步解決這些問題。同時，各級黨委、政府要進一步提高對清欠工作重要性的認識，切實加強領導，主要領導負總責、親自抓，把此項工作納入重要議事日程，作為一項重點工作和一件緊迫政治任務抓緊抓好，進一步加大清欠工作力度，加快工作進度。

1、全面貫徹落實科學發展觀，科學統籌，全面發展，大力發展循環經濟。首先各部門要以科學發展觀為指導，加強協調，相互支持，密切配合，各負其責，各理其事，提高資金的使用效益。同時，注意協調配合，不要盲目投資、重復建設，更不要人為造成新的欠賬。其次要大力發展循環經濟，按照節約優先、開發節約并重的要求，堅持再利用、資源化的原則，大力推進節能、節水、節地、節材，加強資源綜合利用，完善可再生資源回收利用體系，全面推行清潔生產，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的節約型增長方式。積極開發和推廣資源節約、替代和循環使用技術，加快企業節能降耗的技術改造，對消耗高、污染重、技術落后的工藝和產品實施強制性淘汰制度，實行有利于資源節約的價格和財稅政策。在冶金、建材、化工、電力等重點行業以及先鋒工業片區，開展循環經濟試點，健全法律法規，探索發展循環經濟的有效模式，形成健康文明、節約資源的消費模式。

2、要加強對各級政府預算內外資金的管理，避免債未清償，消費依舊的現象。一是由辦公室統籌安排，做到少開會、開短會，盡量控制會議規模，倡導電子政務，壓縮會議時間，減少會議文件。按照務實高效的原則，對人代會、常委會、工作會議等會務工作進行改革，在保證會議質量的前提下，注重提高會議效益，以最大限度減少會議開支。二是本著熱情、周到、勤儉、節約的原則，大力推行人性化、人情化、人文化接待，嚴格執行接待制度，嚴格控制陪餐人員，做到合理安排，精打細算，既讓賓客滿意，又不鋪張浪費。三是以構建節約社會為目標，加強內部管理，節約各項開支。要嚴格車輛管理，按規定標準和審批程序購置、更新、報廢公務用車，嚴格執行車輛使用審批手續，到縣區辦事提倡合并用車，注意節約油料和材料，減少車輛損耗。要嚴格辦公用品管理，實行定點招標采購，貨比三家，能省則省。要充分利用網絡辦公辦文，大力推行電子政務，提倡在電子媒介上修改文稿，盡量減少清印次數。要加強機關日常用電、用水管理，盡可能使用節電、節水設施，嚴禁“長明燈”、“長流水”現象的發生。

3、探索信用、財政體制改革新路子，嚴把收支兩條線，不斷增強對農村賬務管理工作的透明度，把清欠工作落到實處。筆者所在的縣，下屬的鎮采取了這樣的一種做法：首先是由鎮成立財務管理中心，在不改變各單位集體資產的所有權、使用權的前提下，取消村組會計、出納，村組只設一名報賬員。其次是取消各社區、村委會、村民小組在金融機構的所有銀行賬戶，由鎮財務管理中心開設管理專戶，按照“理財民主化、管理電算化、監督制度化”的要求，把所有收入和支出全部納入專戶進行管理核算。在收入方面，嚴格執行“零戶統管、收支兩條線”管理，各村組取得收入時開具財務管理中心統一制作的專用收款收據，并且所收款項必須在次日內繳存專戶，不允許坐支收入。在支出方面，各村組規定了嚴格的審批權限，經審批后才能使用。并實行分類管理，對村組日常零星開支，每個村組留有一定數量的備用金，采取先支出，支出后按權限審批后到財務管理中心進行報賬；對村組大額支出采取先由村民代表會議討論決定，然后在村組公示，公示期滿后按相關程序審批后才能辦理使用。在民主監督方面，村組成立理財小組，對村組所有開支特別是大額資金的使用進行全程監督，如果村民對賬務有疑慮，村組理財小組可以隨時到鎮財務管理中心查閱。各村組定期向群眾公開財務情況，并實行財務公開舉報有獎制度，動員群眾積極參與監督，使民主監督貫穿于整個財務管理的始終。

通過“村帳鎮管”的財政體制改革，嚴把收支兩條線，達到村務公開、賬務公開，增強農村賬務管理的透明度，大大減少了因不必要、不合理支出而引發的欠賬。據統計，鎮自年底實施“村帳鎮管”至今，全鎮減少專職村組財務管理人員122名，僅此一項，每年就可以節約人頭經費70多萬元。辦理報賬12筆，報銷資金385.7萬元，拒報違規支出4筆，涉及金額30多萬元，納入財務管理中心管理的集體資金已達1260多萬元。通過“村賬鎮管”，既把住了收支關，又加大了監督力度，取得了明顯成效。一是有效地強化了農村基層組織政權建設。鎮“村賬鎮管”，科學理財，規范管理，民主監督，改進了財務公開方式，提高了賬務管理透明度，做到了對農村財務全方位、全過程的動態管理和立體監督，對一些別有用心的村組干部實現了“權有所限，錢有人管，事有人監”，失去了撈取“好處”的機會，相應地避免了一些靠勢力、出錢拉選票等不正當的選舉現象，從而保證了農村基層組織選舉的民主性，農村基層黨組織的執政能力建設和民主政治建設有了質的飛躍；二是提高了村組財務管理水平。由于用制度管人，用制度約束人，使以往記賬不規范、手續不齊全、坐收坐支、白條抵據等問題得到徹底根治。取消了村組會計、出納，減少了人員編制和工資支出，有效地降低了村組財務管理成本。財務開支事前有審批，事中有監督，事后有規范，約束了村組干部行為，避免了不合理開支；三是維護了社會穩定，促進了農村經濟社會發展。實行“村賬鎮管”，建立嚴格的財務收支審批制度，強化村級財務監督，增強了村級財務透明度，維護了村組集體和農民群眾的利益，改善了黨群干群關系，使農村有限的資金真正地用在了刀刃上，激發了廣大農村干部群眾建設社會主義新農村熱情，農村民族團結，社會穩定，經濟發展。

4、樹立正確的政績觀，強化民主監督，增強干部的責任意識，從制度上轉變“新官不理舊事”的觀念。首先，“新官”上任不理“舊事”，換一屆領導換一種思路。此類情況在基層并不少見。現在一些“新官”之所以不理“舊事”，不惜血本要搞自己的“大手筆”，說到底還是責任的落實機制不健全，還是缺乏正確的政績觀。在他們看來，順著前任的思路做下去，“成績斐然”后，功勞往往算到前任頭上，忙到別人頭上去了，自己無名利可圖。只有拿出自己的一套，才能顯示自己比前任更高明，顯示自己的魄力和能力。

其次，一些“新官”之所以不理“舊事”，往往還與一些上級機關和領導同志指導工作缺乏科學態度、看人片面有關。比如，有的過分強調下級要有“新思路”，否則就是因循守舊，思想不解放；有的則以偏概全，僅僅把有沒有“新思路”作為衡量一個地區、一個部門領導班子和領導干部是否有水平、有能力的主要標志，甚至提拔重用了個別作風不實，熱衷于標新立異、嘩眾取寵的人，從而誘發和助長了干部中的不求真務實作風。

再次，這種“規隨官遷”的現象，事實上是“朝令夕改”，使發展思路不能連貫，短期行為頻發，嚴重阻礙地方發展，其惡果是導致不少鄉鎮幾年后仍山河依舊，經濟社會發展“原地踏步”。今天是昨天的繼續。領導干部出思路作決策，應注意保持本地區、本部門工作的連續性。特別是新上任的領導同志，對前任領導班子所確定的工作思路和作出的決策，凡實踐證明是切實可行的，都應當繼續抓好貫徹落實。在此基礎上，再根據形勢發展的需要和實踐中不斷出現的新情況，適時提出新的對策，決不能割斷聯系，全盤否定，凡事另起爐灶，從頭開始。

最后，要加強民主監督建立科學合理考核和評價干部的政績的制度。要杜絕一些領導自以為是、輕易否決前任的思路，讓前任的心血“打水漂”之類的情況在基層發生。只有建立和完善干部政績考核標準和獎懲制度，把欠款納入各級政府乃至官員的責任制考核，納入選拔任用干部考核的基本要件之一，真正樹立正確的用人導向，使勤政為民、求真務實、踏實肯干的干部得到褒獎，使追名逐利、好大喜功的干部受到懲戒，才能促使干部規規矩矩施政，才能消除“不理舊事，只圖政績”的觀點，從而使地方發展在長期穩定局面下獲得長足的動力。

5、堅持分類指導，拓寬監督途徑，引入多重監督。對多年未能解決的欠賬用法律的手段進行處理，采取法律、行政的強制手段監督當事人進行償還；因管理不善造成欠賬的，要追究當事人的責任；因體制、機制造成欠賬的要給予適當補償。首先要充分發揮好人大的監督作用，各級黨委、政府要把接受人大監督放在各項工作的首位，積極聽取人大代表意見，加強同各級人大代表的聯絡，拓寬多種渠道與人大代表聯系、溝通，使人大監督與黨委、政府工作實現良性互動。一是要從體制上理順黨委、人大、政府的關系，從制度上為人大充分行使權力提供保證。根據憲法及黨章的有關規定，黨對人大和政府的領導主要是政治、思想和組織的領導，必須保證他們積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。政府作為人大的執行機關，必須自覺接受人大的領導，對它負責、受它監督。從當前人大工作的現狀看，黨委應多從支持與理解的角度加強對人大工作的領導，堅決地支持人大依法行使憲法賦予的立法權、人事任免權和監督權。二是要積極探索人大行使監督權的有效保障機制。筆者設想，能否將監察和審計部門從政府系統脫離出來，直接接受人大的領導，這樣既解決了“同體監督”的問題，又解決了人大缺乏有效監督手段問題，使審計和監察充當人大對“一府兩院”監督的“偵察兵”和“突擊隊”。三是要增強人大機關的人員素質，建立工作量化考評和激勵機制，提高監督效益。要改變以前黨委政府及所屬各部門領導退下來后到人大任職的慣例，調整人才機構，配齊配強人大領導和工作人員。在這方面，中央已帶了一個好頭，上一屆中央五套領導班子主要負責人沒有一人到新一屆人大、政協任職。

其次，要在黨內進一步深化紀檢監察體制改革。從現行體制來看，紀檢監察機關缺乏相對的獨立性和權威性，職責和權力不相統一，監督作用難以發揮。要使紀檢監察機關的監督職能真正落到實處，須進一步改革現行體制。一是要加強上級紀檢監察機關對下級紀檢監察機關的垂直領導。逐步將下級紀檢監察機關的干部任免、經費撥付和人員的工資福利、考核評定交由上級紀檢監察機關負責；下級紀檢監察機關可以直接向上級紀檢檢察機關報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題；對橫向“條條”方面實行派駐紀委(紀檢組)，統一管理，直接領導。二是各級紀檢監察機關應有相對獨立的案件調查審批權。對紀檢監察對象的違紀問題，各級紀檢監察機關按干部管理權限，獨立行使初查權、立案調查權以及提出處理意見。

最后，還要堅持政務公開，加強審計力度，用制度保障審計工作的順利開展。在增強工作透明度的同時，定期向百姓公開審計結果，將政府的決策與行為置于公眾輿論監督之下，成為陽光下的工程。正如國家審計署審計長李金華所說：“我不希望老刮審計風暴，我希望它形成一種自然性的制度，大家慢慢去習慣，習以為常，風調雨順，不一定要刮審計風暴?！?/p>

鄉鎮欠賬是一個影響全方位的怪圈，處理不好很容易造成惡性循環，還將影響整個地方的團結與穩定，影響全面建設小康社會的進程。各級黨委政府要切實加強對欠賬清償工作重要性的認識，把清欠工作列為重要議事日程，同時加強對預算內外資金的管理，大膽探索財政體制改革的新模式，積極探索監督新途徑、新模式。各職能部門也應切實履起職來，敢管并管好自己該管之事。欠賬單位也應不等不靠，充分發揮造血功能，自力更生，探索發展新途徑?？傊?，通過各級部門的共同努力，欠賬必將在一定程度上，一定區域內逐漸減少或消失。

參考文獻：

1、《中國人大》2005年半月刊第20（總第152期）、21期（總第153期）；

2、縣人民政府文件（政發【】號《縣人民政府關于切實做好清欠工作的通知》）；

3、縣保持共產黨員先進性教育活動工作簡報（年x月x日《管好“票子”、管住“帽子”——縣鎮“村帳鎮管”見成效》）。