市場權利競爭行為探討論文

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政府壟斷行業的市場開放，是一個備受矚目的話題。僅以自己的經驗看，自1998年發表關于電信競爭的一系列評論以后，經常被讀者、同學和記者朋友問到有關壟斷的經濟問題。有一個問題不容回避，當時提出的關于電信開放競爭的見解，究竟在電信業得到了什么樣的驗證，要不要修訂、補充或推翻？在其他類似產業領域里又可否被驗證？為了確定進一步研究的方向和重點，階段性地加以衡量是必要的本文側重梳理已發表意見中有推測力的命題及其驗證，重點不是舊作，而是于今的回顧和重溫。

電信論戰的癥結

開門見山地說，1998年電信開放的論戰中，我高舉的旗幟是“數網競爭”。那么，何謂數網競爭？“數網”是對電信產業現狀的一種事實陳述——同一個國家或經濟體內，并存著幾個基礎電信網絡。中國早就存在著數網。在計劃經濟時代，除了郵電部門通訊網絡(稱“公網”)，還有鐵道、軍隊、電力等幾十個部門專網；廣電部門的有線電視更是一個早就存在的全國性網絡。

1994年國務院決定成立中國聯通，從此結束了“數網并存、但彼此不競爭”的局面。經政府授權，聯通作為全國性第二大公眾電信網絡，可以與原先獨占電信市場的中國公司展開競爭。這就是說，早在我發表文章之前，“數網競爭”就在電信市場初露端倪。

那么，為什么到了1998年，還要把“數網競爭”作為一種電信改革的主張提出來呢？回顧起來，主要是三個背景情況：第一，聯通的發展頗不順利，從國務院批準設立到4年以后的1998年底，聯通公司僅占全國電信市場份額的1%；第二，聯通主要靠發展新興的移動通訊，因此，原先的構想——把鐵道和軍隊等專網資源動員到電信市場參與競爭——并沒有得到實施；第三，其他部門的專網資源，特別是廣電的有線電視網，究竟在何種體制下參與擁有巨大市場需求的電信服務，仍然是一個沒有解決的問題。這三件事情圍繞一個中心問題：要不要在基礎電信網絡的層次，開放市場競爭？

當時一種主導性的思路，是維持基礎電信網的政府獨家壟斷，然后開放電信服務競爭。略有區別的是，當時政府主管部門首長主張“由國家主體電信企業”掌控基礎網絡，而一些研究者則主張，“把我國已經形成規模的電信基礎網和有線電視基礎網從經營性企業中獨立出來，成為由政府控制的國家基礎信息網”。

針對“基礎電信網政府壟斷”論，我提出如下疑問：在政府獨家壟斷基礎電信網絡的條件下，是不是真的可以“做到面向競爭性的電信服務公平開放、公平接入、合理收費”？根據分析，我的回答是否定的。

首要的問題，是政府壟斷的電信基礎網絡，要不要向利用者收取費用？如果無須收費，那么建設和維持電信網絡的巨大花費，就由國家財政來支付。免費當然妙不可言，但有幾個問題要面對：一，電信網絡具有“誰接入、誰受益”的性質，政府僅僅向電信接入者提供免費服務，且接入越多者，得到的財政補貼就越多，這對于那些沒有接入和少接入的公民，是否公平？二，政府究竟能有多大的財力，可以滿足建設和維持國家基礎電信網絡的巨大資金需要？三，免費服務通常會刺激較大的電信需求，如果政府壟斷的基礎網絡供不應求，如何解決網絡的“擁擠”問題？四，獨家壟斷的服務質量如何保證，是靠民主政治、行政紀律、還是靠工作人員的自律和自覺？

不免費嗎？那么在基礎電信網絡由政府壟斷的條件下，電信服務的接入費用究竟是怎么決定的？要是聽任“自由定價”，那么多家電信服務商之間的彼此競爭，勢必抬高獨家網絡的接入費用水平——其后果，就是行政壟斷高價對電信需求量的抑制。此外就要由政府來管制電信網絡的價格決定。問題是，政府根據什么準則實施價格管制？

傳統之見，就是“成本加價”，即政府機構考核電信網絡公司的成本，然后參照諸如社會平均利潤之類加上“合理利潤”，就是政府劃定的電信網絡價格了。問題是由政府對自己擁有的壟斷網絡實施價格管制，其中的利益沖突怎么解決？政府又怎樣知道壟斷電信網絡的真實成本，而壟斷電信網絡公司又何以具備主動節約成本、主動申報真實成本的動機？

1999年，我在《經濟學消息報》發表了“離開競爭體制，不知成本為何物”的文章。該文集中分析一個現象：為什么那些行政壟斷部門的服務價格一直由政府管制，但無一例外都是辦公樓豪華、花錢“大方”、獎金福利令人羨慕？我認為那正是“沒有賣方競爭”的結果。因為大到蓋什么樣的辦公樓和配置什么樣的設備，小到用什么樣的信箋筆墨，離開了市場競爭結構，根本無從知道究竟怎樣才算“合理的成本”。當人們爭先恐后地拿5000元作為初裝費來安裝一部電話的時候，獨家供應商就是個個以奔馳代步上班——成本是也——又有什么不合理？結論是：價格管制需要的成本信息之巨大，被理論家忽略了，所以無論怎樣設計出來的價管模式，都不如開放競爭那樣具有推動公司不斷節約成本的強大能力。

有的報告把電信基礎網絡比喻為“高速公路”，各類電信增值服務則是彼此競爭的“運輸公司”，因此論證“網絡壟斷、服務競爭”的模式就是可行的。這在我看來，不過是以機智的比喻代替具體的經濟行為分析。我們要追問：高速公路收費不收費？不收費，投資從哪里來？又怎樣解決“擁擠”問題？收費，怎樣決定費率水平？事實上，真實的高速公路，總受鐵路、航空和不收費公路的競爭壓力，而相對于電信基礎傳輸網路，既沒有“鐵路”和“航空”的競爭，也沒有“不收費公路”的競爭。

這樣追問下去，我認識到“政府壟斷基礎網絡、開放電信服務競爭”的構想，根本不可能帶來電信市場的實質性開放。不是邏輯上不可能，而是研究者不能憑純粹的邏輯推理，只顧描述理想模式的巨大收益，而忽略了實施此模式的巨大費用。

辨證“重復建設”

“數網競爭”就是針對“政府壟斷基礎電信網絡”提出來的。我認為電信市場競爭絕不可能停留在增值服務的層面，必須在基礎電信網絡的層面開放市場競爭，即允許數個擁有基礎網絡的公司彼此競爭。“數網競爭”當然也要付出自己的成本，首當其沖的，就是“重復建設”。

說來有趣，在我國經濟政策問題的討論中，“重復建設”向來是一頂無須說明就成立的大帽子。經濟不景氣，“供過于求”或“產能過剩”，大家罵重復建設；賣者競相殺價，許多公司虧本、退出和轉產，更要罵重復建設。到了電信產業，聯通自建網路，當然是對原電信網絡的重復建設；廣電放著現成的電信網(且有剩余能力)不租用，非要自建自投，是重復建設；電信擴展自己的寬帶網絡，而不是租用廣電現成寬帶網絡，還是重復建設。

究竟什么是“重復建設”？我的看法，重復建設是市場競爭的同義詞。甲建了一座鞋廠出產鞋子，乙又建一座也出產鞋子，說“重復建設”與說“市場競爭”是沒有區別的。完全不準重復建設，市場競爭從何談起？

“市場”當然不能免費組織經濟活動。其實，“重復建設”就是市場競爭得以開展的一個代價。流行的看法，集中于資源耗費的絕對量看問題：對小量的重復建設——例如重復開小餐館和小工廠——人們不以為意；如果一次性投資巨大，那樣的重復建設就很容易被認定為浪費。

我換了一個角度提問題：重復建設固然要付代價(無論這代價的絕對量多大)，但是不準重復建設——維持行政壟斷——就沒有代價了嗎？如果行政壟斷也有代價，那么是不是需要仔細權衡兩種代價的大小，才能得出合適的判斷呢？這當然不是什么深不可測的思維。中國人的老話說，兩害相權取其輕。我不過堅持，即使在電信網絡這樣的“大”問題上，常識仍然管用。

問題是，一旦開放電信市場競爭之后，競爭降價還將刺激電信需求量的增加，改革的收益成本要動態來算。更重要的是，一旦開放電信網絡的市場進入，重復建設的收益和成本由各個投資和經營的主體分別做出。在這種情況下，怎樣保證加總的重復建設預期收益，一定就抵得過加總的重復建設成本？

我對這個問題的回答是：要害在于投資和建設主體的產權約束。如果投資主體的產權邊界清楚，投資主體就必須承擔投資行為的后果。本來，有效的產權就是用來約束分權投資必定要帶來的風險的。競爭性投資體制雖然不能完全消滅“錯誤的重復建設”，但它可以通過產權約束投資沖動，加上信息交流機制和學習機制，競爭性投資的“失誤”就可以控制在一個較低的水平上。因此，問題不在于重復還是不重復，而在于投資責任的約束。缺乏有效的投資約束，就是“單一建設”也可能錯誤百出。比如，耗資百億建成的上海磁懸浮鐵路，在全世界范圍內沒有第二條，絕不可能是“重復建設”，但一定就是成功的投資嗎？

總之，我從來不否認數網競爭要支付重復建設的代價。我的意見不過是，我們不能僅從重復建設的絕對量就定案。合理的經濟思維是，堅持在重復建設的代價與堅持獨家壟斷的代價這兩個量之間反復權衡。為防止重復建設超越合理的限度，我認為電信改革不但要打破電信主體公司的獨家壟斷，而且要打破國有制的壟斷。允許非電信的、非國有的以及境內外多種投資主體一起來參與，才能有效約束電信的投資和建設行為。

政府開球與市場繼續

在論證了數網競爭后，我們要進一步回答：怎樣從電信的行政獨占走向基礎網絡的競爭開放？從其他國家的經驗看，起步的途徑有兩條：一是所謂“英國模式”，即允許原壟斷電信營運商繼續擁有完整的電信網絡和全套業務，同時設立新的全能電信公司與之展開競爭。與這條“分立”路線并行的，是美國的“分拆模式”，即以法律手段分拆原先的獨家電信商，其中，按業務分拆叫“豎切”，按地區分拆叫“橫切”。

我的看法是，無論“分立”還是“分拆”，也無論“橫切”還是“豎切”，統統不過是實現基礎網絡競爭的手段。只要認定了基礎網絡層面的可競爭準則，條條大路通羅馬。從歷史經驗看，當年中國設立聯通與原中國電信競爭，選的就是“分立”策略。因為進展不順利，才又轉過頭來借重“分拆”對在位超大壟斷商豎切又加橫切。這無非說明，行政壟斷的產業，非政府有所作為就不可能開放競爭。要是政府不“開球”，誰動作得了？

問題是當政府開啟了電信市場的開放后，要知所適從。既然各國電信開放最后是殊途同歸——都形成數個綜合性電信公司支撐起競爭性市場的基本構架，中國為什么就不可以放手讓經由分立和分拆而來的每一家電信公司，都成為有權經營多業務的綜合電信營運商？為此，只需給每家電信公司頒發所有國際、國內、長途、市話、移動、IP通訊的經營許可就可以了。余下的問題——主要是電信市場結構的進一步變化——完全可以交給完成股份化改造的電信公司通過市場重組去繼續推進。

恰恰在增發電信經營許可、形成綜合電信營運商的問題面前，中國止步不前。其結果，就是迄今擁有數億用戶的中國電信市場，居然沒有一家公司可提供全方位的電信服務。那么，為什么拒絕增發基礎電信經營許可？我的看法，撇開既得利益，思想上的原因是人們共享一種從來沒有清楚講出來的假設——似乎政府發出的每一個電信經營許可，都可以在市場上取得成功。在這個假設的前提下，增發許可就等于增加重復建設，就可能帶來“過度競爭”的危險。

問題是政府發出的許可和牌照，并不一定在市場上成功。僅以聯通為例，那是目前我國惟一擁有經營各項電信業務許可的電信公司。但是，聯通事實上還不就是一家移F動通訊公司嗎？為什么政府不可以只管發牌，而把能不能在市場上取得成功以及怎樣成功的問題，交由市場競爭過程去決定呢？

市場競爭是一種權利

其實，早在1998年我就指明數網之“數”，不是任何一個政府或專家事先劃定的電信經營商的具體數目，而是一種“可以存在數個基礎電信網絡并彼此競爭的權利”。原話是這樣講的：

要注意，我的論點不是每種電信服務都必須自建自己的網絡，而是必須有可競爭進入(和退出)的數網并爭的架構可供各類電信服務商選擇。從技術上講，電信服務可以租借別人的網絡。從經濟上看，在現有網絡供給能力過剩的條件下，只要租價合理，“以租代建”就是合算的。但是，必須知道，在只有一個出租者(或者只準一個出租者合法存在)的條件下，由于不存在(或不準存在)出租者之間的競爭，就沒有產生租金合理化的機制。于是，“租不如建”。如果法律允許別人另起爐灶修建網絡，那么甚至在新的網絡建成之前，網絡的租金價格就可能下降，因為原來那個惟一的出租者，面臨自己的網絡能力過剩，客戶被潛在的網絡商“搶”走的威脅。市場的力量會迫使它坐到網絡租借的談判桌旁來，并進行競爭性的討價還價。

于今回顧，這里面包含著一個更一般的論點，即市場競爭實際上是一種準入的權利。這就是說，我們要從市場之門是不是開放、是不是準許進入的角度看問題，而不能簡單地從市場上究竟有一個、還是有幾個供應商來判定壟斷和競爭。只要市場的進入之門開放著，即便只有一個在位供應商，他還是會受到無數潛在進入者的競爭壓力。反過來，市場的進入之門緊閉，那么里面的“玩家”——不論一個還是幾個——對潛在競爭的懼怕就成為多余。公務員之家

從行為邏輯看，我認為只有以“進入權利”才能清楚地界定壟斷和競爭。在法律充分保障進入權利的場合，無論實際進入的技術、資本和經驗的門檻多高，當進入的誘因足夠，總可以刺激潛在的競爭轉為現實的競爭。但是，當政治、法律或政策禁止或限制市場進入的時候，即使擁有技術、資本和經營優勢的后來者，也不能得市場之門而入。

如果上述邏輯成立，政府的職能就是維持市場競爭的權利結構，特別是致力于消除市場進入的法律和政治障礙，而不應該勉強以行政之手，煞有其事地為決定每個產業里的最優公司數目而操勞。

“數網競爭”論從來無意對“應該”有幾家電信公司的問題貢獻意見。那是作者根本不可能知道的。“數網競爭”主張的不過是政府開放電信市場、尤其是開放基礎電信網絡的準入經營權利。我相信，只要數網競爭的權利是合法的，市場力量不但會確定合適的經營商數目，也會推進擁有網絡資源者與不擁有網絡資源者之間的多種多樣的合作。我的結論是，越是維持數網競爭的權利結構，“過度重復建設”的危險就越小；反過來，堅持基礎網的行政壟斷，反而越刺激部門分割、“分立而不競爭”，從而就無法有效利用我國眾多的網絡資源。

基于以上認識，2001年7月我在提交給當時國務院體改辦的一份背景研究報告中，明確把“行政性壟斷”與市場里的其他壟斷區別了開來：

我國基礎設施產業的現行體制，主要特征是行政性壟斷。行政性壟斷是以政府名義實施的市場禁入，不同于市場經濟里其他的壟斷形態……由于行政性壟斷能夠排除在位壟斷經營者的所有當期和潛在的合法競爭對手，因此，它常常違背政府壟斷基礎設施行業的初衷，導致經濟行為的扭曲，經濟效率的低下，抑制基礎產業的供給和需求。更嚴重的是，長期的行政性壟斷所形成的特殊既得利益和行為慣性，將妨礙國民經濟的這一重要部門對技術和市場需求的變化做出靈敏和有效的反應。

這個意見認為，真正妨礙產業發展的是行政性市場禁入，應該開放市場準入，奠定普及到我國各個產業領域里的市場競爭權利的框架。

驗證的機會

作為經驗科學的經濟研究，當然要把理論命題、推論和政策建議，置于受可觀察事實檢驗的地位，并通過不斷的驗證來推進對規律的認知。從這一點看，經濟研究要把真實世界里的產業和市場作為實驗室，以便觀察現象、面對問題、驗證假說。但是很不幸，社會的經濟實驗室里一般沒有“受控實驗”這回事。因此，驗證關于經濟行為的推斷，要看實際的機會。

比如“數網競爭”論的推斷，只有當政府在基礎電信網絡層面，承認并保障市場準入和市場競爭的權利時，重復建設數網的成本才不至于大過其收益。很清楚，驗證這個推斷，要具備這個推斷所指明的限制條件，然后才可觀察是不是出現了推斷所指明的結果。

但實際情況是，幾年來我國電信市場的變革，遠沒有形成數網競爭論所指明的限制條件。主要有兩個方面：第一，廣電部門的寬帶有線電視傳輸網與電信部門的通訊網絡，依然維持“井水不犯河水”的體制格局，依然還是“分立但不競爭”；第二，從承認和保障競爭權利的角度看，雖然存在著多家電信公司，但各家從事電信業務的權利被行政力量分割，限制在特定的業務范圍，電信競爭實際是非常有限的。

因此，我們不能粗粗看到市場上有“數個電信公司”，就以為驗證“數網競爭”的條件就成熟了，更不可圖所謂“學者影響力”的虛名，勉強宣布數網競爭含有的推斷已經得到了驗證。其實，我呼吁了多少年的“廣電、電信交互進入”，以及“給每個電信公司發全業務許可”，根本沒有人聽。這就是說，我的“學者影響力”等于零。

不過，受各種合力推動的我國電信產業的實際變化，也提供了某些命題的局部驗證條件。于今回顧，以下四條可圈可點：第一，對電信經營主體用公司化改組并上市，為電信基礎網絡的建設籌措了以千億計的資本，這是政府壟斷“國家基礎信息網絡”構想根本不可能做到的；第二，在“建設并利用自己網絡”的權利得到承認之后，移動通訊、IP電話、小靈通等等才在競爭中得到發展機會；第三，在基礎電信網絡的獨家壟斷被打破后，天價的初裝費才被取消，電信資費才得以大幅度下調，電信服務質量才有顯著提高；第四，電信增值業務如互聯網接入和內容提供服務，才在接入費競相降低的環境下得到發展。

令人耿耿于懷的事情也有兩件：一是在全球范圍內，中國四大電信上市公司的市值，極不相稱地低于其經營狀況和利潤表現。究其原因，是投資者認為中國電信市場的政策風險偏高——誰也不知道政府在什么時候、以什么方式又來一場“重組電信”，各種傳言和猜測不斷擾動各方的預期。這在我看來，政府光開球還不過癮，非要用“看得見的手”繼續“優化電信市場結構”，而完全不顧為此付出的巨大財務代價；另外一件，雖然我國的電信資費有了革命性的降低，從而大大刺激了電信的消費需求量，為發展我國電信產業提供了市場條件，但是環顧世界，在各國電信資費下降的競賽中，中國的成績并不是最顯眼的。別的不論，今天從中國打到美國的電話比美國打回來的貴很多，從內地打到香港的電話比香港打回來的也貴很多，究竟有什么道理嗎？我的看法，惟有一個道理，就是電信網絡層次的競爭開放還遠遠不足。

至于當年商榷過的“壟斷網絡、開放服務”論，我認為至今也沒有在電信產業得到驗證的機會。不過，在其他產業領域，例如鐵道和電力，分別提出了類似“壟斷控制網絡、開放服務競爭”的構想。鐵道部門的“網運分離”方案，正式提出了但沒有實行，主要難題正是無從約束鐵路的網絡壟斷控制者。電力部門實行了“網電分離”——電力傳輸網絡并由幾家國家電力公司分區域壟斷控制，然后實施發電的競爭上網。可是似乎有跡象表明，擁有網絡壟斷權的電網公司可以輕而易舉地“入侵”發電，“統吃”發電利潤并延伸完成對發電的壟斷。

這些局部的、尚不充分的“實驗室證據”，當然不可以看作是對“數網競爭”論的全面驗證。但是，它們至少也沒有推翻理論的推斷。所以，我不認為現在需要放棄“數網競爭”論的基本主張。相反，因為受到了局部經驗驗證的鼓勵，我們仍可以滿懷信心地堅持數網競爭論，堅持參與市場競爭是我國各類經濟主體的一種正當權利，并等待經濟實踐提供全面驗證這些主張的機會。