剖析新農村建設財政政策的對策

導語：剖析新農村建設財政政策的對策一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：社會主義新農村建設作為我國解決“三農”問題、構建和諧社會的重要舉措,需要得到政府財政的有力支持,但我國財政支農工作目前尚存在諸多問題,難以適應新農村的建設和發(fā)展。主要包括財政支農資金投入總量偏少、結構不盡合理、方式落后、支農資金使用效率不甚理想、支農政策缺乏監(jiān)督等問題。通過分析這些問題,探索完善我國支持新農村建設的財政政策的對策.

關鍵詞：財政支農政策;資金使用效益;配套資金制度;監(jiān)督機制

農業(yè)是維持我國社會穩(wěn)定和整個國民經濟持續(xù)健康發(fā)展的基礎產業(yè),農業(yè)豐則基礎強,農民富則國家富。在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速推進的影響下,處于關鍵轉折期的中國農業(yè),其發(fā)展的總體目標仍然是農業(yè)增產、農民增收,實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。讓老百姓吃飽、吃好、吃得安全,永遠是農業(yè)發(fā)展的根本任務,這一任務并不隨著農業(yè)自身發(fā)展階段的變化而變化。2010年1月31日新華社受權新世紀以來指導“三農”工作的文件《中共中央、國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》,從健全強農惠農政策體系、提高現(xiàn)代農業(yè)裝備水平、加快改善農村民生、協(xié)調推進城鄉(xiāng)改革、加強農村基層組織建設五個方面,著力推動資源要素向農村配置,促進農業(yè)發(fā)展方式轉變,努力縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距,增強農業(yè)農村發(fā)展活力,鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎。該文件在保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎上,進一步完善、強化近年來“三農”工作的好政策,提出了一系列新的重大原則和措施。由此可見,我國黨和政府時刻把解決“三農”問題作為政府工作的重中之重。社會主義新農村建設是我國解決“三農”問題、構建和諧社會的重要舉措.

新農村建設問題是關系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題。因此,我國政府必須為新農村建設提供強有力的財政支持,這是促進我國新農村建設發(fā)展的重要途徑。可以說,財政支農政策的完善與否直接關系到新農村建設的成敗.

一、我國近幾年財政支農政策的主要內容及效應分析財政支農政策是指以政府為主體,利用國家財政收入,為達到增加農民收入,實現(xiàn)農業(yè)和農村持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展而采取的一系列政策措施。2004年以來,國家從促進農民增加收入、加強農業(yè)基礎設施建設、推進社會主義新農村建設等方面,出臺了一系列支農惠農的財政政策.

這些財政政策總體上可分為兩類,一是以“少取”為特征的稅收政策,即全面取消了農業(yè)稅;二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺了以糧食直補、農資綜合補貼和農機具購置補貼、汽車、家電下鄉(xiāng)補貼等支農工程為主的支出政策,有效增加了農民收入。2002-2009年,中央財政安排用于“三農”各項支出的年均增幅超過了20%。2008年,中央財政對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼達到1027·7億元,增長了107·7%。撥付家電下鄉(xiāng)補貼資金104億元,累計拉動消費9200億元,激活了農民購買能力、加快農村消費升級、擴大農村消費、促進內需和外需協(xié)調發(fā)展.

2009年,“三農”發(fā)展的中心任務被確定為穩(wěn)糧、增收、強基礎、重民生,財政支農資金將緊緊圍繞著該中心任務“保量”、“保質”地被配置到每個必需的環(huán)節(jié)。在2009年10月12日舉行的國務院常務會議中,表示政府將繼續(xù)加強農業(yè)的基礎地位并加大對農業(yè)和糧食生產的扶持力度。會議提出2010年白小麥的最低收購價格將同比提高3%,紅麥和混合麥的最低收購價格同比各提高4%。[1]會議還強調落實增加農民補貼,鼓勵小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購置農機具。可以看到,國家連續(xù)多年實施的支農惠農政策已初見成效,我國“三農”將繼續(xù)朝著健康、穩(wěn)定、積極的方向發(fā)展。然而,當前我國財政支農政策仍不完善,政府在財政支農補貼工作中還存在諸多問題。例如,財政支農資金投入總量偏少、結構不盡合理、方式落后、支農資金使用效率不甚理想、支農政策缺乏監(jiān)督等,這些問題制約了國家財政對農業(yè)和農村的支持能力,影響了新農村建設的進展。隨著國際金融危機持續(xù)蔓延,我國農業(yè)農村穩(wěn)定發(fā)展、農民持續(xù)增收的形勢仍十分嚴峻。因此,我們應重視當前財政支農政策存在的問題,對其加以研究分析.

二、當前我國財政支農政策存在問題的成因分析(一)財政支農資金使用效益低下目前我國財政涉農資金在分配、使用和管理等方面存在較多問題,財政支農資金使用效益低下。2008年,審計署對河南、甘肅、山西、黑龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內蒙古和重慶10個省區(qū)市2006至2007年的財政支農資金管理使用以及相關涉農政策執(zhí)行情況進行了審計調查。調查發(fā)現(xiàn)10省區(qū)市財政和有關主管部門違規(guī)使用資金26·93億元(其中用于建房買車5837·4萬元),不規(guī)范管理資金45·75億元,配套資金不到位65·97億元。審計重點抽查的30個縣在支農資金管理和使用方面均不同程度地存在問題。審計抽查的10省區(qū)市應于2007年底完成的86個財政支農項目中,有32個未達到設計要求和預期目標,占抽查項目總數(shù)的37%,致使已到位的8·24億元支農資金未能充分發(fā)揮效益。[2]如內蒙古自治區(qū)應于2007年完工而未完工的支農項目總投資超過4·87億元;重慶市林業(yè)局所屬重慶市森林病蟲害防治檢疫站投資建設的昆蟲博覽園項目,因決策失誤造成投資失敗,其項目所有資產被法院拍賣用于抵償債務,致使財政支農資金和國有土地增值收益1444萬元全部損失.

我國財政支農資金使用效益長期低下主要是由于國家各級政府服務“三農”職責劃分不清,存在嚴重的“越位”、“錯位”現(xiàn)象。還有一個重要原因就是當前財政涉農專項資金種類繁多,財政涉農資金分散。[3]1·我國各級政府在涉農資金的管理使用方面存在一定程度的“錯位”和“越位”現(xiàn)象.

一些跨區(qū)域影響以及部分全國性的項目,如農村養(yǎng)老保險、農村新型醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌部分等,雖然上級政府有專項轉移支付,支持基層政府完成相關工作,但往往要求基層政府給予相關配套特別是資金配套。事實上,大多數(shù)項目基層政府無力配套相應資金。有些基層政府甚至為了爭取資金和項目,不惜出現(xiàn)假配套的惡劣現(xiàn)象,這種做法又反過來影響了項目實施的進度和質量。另外,部分上級政府在安排財政支農資金時,沒有足夠了解掌握基層的實際情況,不能有針對性地解決基層的迫切需要,這種做法也影響和削弱了項目資金使用的有效監(jiān)督和控制.

2·目前,我國在管理財政支農資金方面存在行政部門過多、監(jiān)督管理不規(guī)范、資金使用比較分散等,影響了財政涉農資金的使用效益。許多涉農項目的立項和審批權限分散在政府多個行政部門,無法有效協(xié)調運作,加上項目申報單位信息渠道不夠暢通,到處奔走爭取項目和資金,使得財政支農資金監(jiān)督困難,并大大降低了財政支農資金的使用效益。財政支農項目資金較為分散,數(shù)額少,一般是幾十萬元,有的僅有幾萬元,許多項目資金的安排缺口較大,無法滿足項目實際需要。另外,各種財政支農項目資金運行周期過長,運行成本過高,經過層層上報立項、審批,再逐級撥付,致使一些小型項目資金到達實施單位時已大打折扣,無法發(fā)揮應有的功效.

(二)財政支農資金配套制度引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題財政部于2004年下發(fā)的《農業(yè)綜合開發(fā)財政資金配套保障試點辦法》指出,“財政配套資金指標一般堅持上限控制、實事求是、量力而行的原則。首先,國家相關部門計算確定應分配各省相關農業(yè)發(fā)展項目的中央財政資金規(guī)模,以此作為分配該省中央財政資金的上限;其次,各省財政部門參照國家下達的中央財政資金指標上限,安排落實地方財政配套資金(包括省、地、縣三級),并據實上報當年地方可籌措的財政配套資金。國家相關部門以此為依據,測算確定應分配各省的中央財政資金投資指標”。[4]同時,該辦法還指出,“凡是發(fā)現(xiàn)虛假上報配套資金規(guī)模套取中央財政資金的,按上報數(shù)與實際落實數(shù)的差額兩倍扣減該省下年中央財政農業(yè)綜合開發(fā)資金指標。對能夠超額落實配套資金的,在安排下年中央財政資金時給予一定獎勵”。[4]可見,地方為了獲得中央下達的財政支農資金,必須要有嚴格的配套制度。在省(市)撥資金有限的情況下,大量的資金則要求區(qū)(縣)資金配套.

以江蘇省某市農村最低生活保障專項資金為例,2008年全市累計發(fā)放低保金額總額5386·94萬元,農村低保市財政補助資金2000萬元,其余的62·88%就得由區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔。各區(qū)(縣)為了落實環(huán)境整治配套資金,千方百計籌措資金,特別是經濟發(fā)展較為落后的區(qū)(縣),區(qū)(縣)配套資金比上年共增加7811·4萬元。[5]可見,省、市撥付的資金是“引子”,作為項目的啟動資金,在整個項目資金中占小頭,而基層配套的資金是主體,作為項目的主要資金,在整個項目資金中占大頭.

國家設計配套資金制度的目的是提高地方政府的積極性,但在實際執(zhí)行過程中卻存在不少問題。當一個相關項目立項后,上級政府會事先承諾對超額或優(yōu)先完成配套資金任務的基層政府予以獎勵,但出現(xiàn)了基層政府不顧自己財力舉債湊齊配套資金的情況后,上級政府的獎勵就成了空頭支票,出現(xiàn)的空缺負擔只能由基層自己來背,這給基層政府造成了很大的負債風險。而且,上級政府在配套資金制度設計時存在“地區(qū)一刀切”和“項目一刀切”現(xiàn)象,這給一些地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及東部較貧窮地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成了很大的負擔,直接增加了其負債。而處于行政底層的基層政府,財權不夠,事權過多過重,爭取配套資金就成了它們完成任務、提升政績的“救命稻草”,但是通過負債來獲得配套資金,不但沒有在獲得配套資金后使負債減輕,還使基層政府面臨難以化解的危機和風險。這種配套資金制度造成長期的惡性循環(huán),已引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題。[4](三)財政支農政策缺乏有效的監(jiān)督機制目前,財政支農政策缺乏有效的監(jiān)督機制,財政支農資金管理中有法不依、有章不循的問題比較嚴重,支農資金中的尋租等腐敗問題越來越多。如違反財政支農資金管理規(guī)定,在申報財政支農資金時弄虛作假騙取資金;貪污、挪用支農資金,支農資金被隨意進行再分配、再調整,導致存在補貼資金不能及時、足額到位;在項目可行性研究報告和項目檢查驗收中為項目單位提供虛假情況等等。出現(xiàn)這些問題的原因主要是政府對各部門財政支農投資權力的制約與監(jiān)督體制機制不夠健全和完善,財政資金使用沒有科學完善的監(jiān)控評價體系,法律責任追究制度沒有落實.

追究其根本原因,筆者認為,當前在國家政策的制定施行過程中,很少甚至還沒有把人民監(jiān)督作為監(jiān)督機制的重要組成部分。財政支農政策作為國家一項重要政策同樣存在透明度不夠、老百姓沒有知情權等問題.

三、健全和完善我國支持新農村建設財政政策的對策建議(一)提高財政支農資金的使用效益1·要加大制度建設力度,不斷規(guī)范各級政府在財政支農資金方面的職責和權限。要通過財政涉農轉移支付,將財政涉農資金直接轉移給基層政府,盡可能將上級政府安排的各種涉農專項資金進行整合,由基層政府根據需要統(tǒng)籌安排支出,同時反饋使用情況。取消省以上政府和各行政管理部門都可以安排涉農專項資金的做法,由農業(yè)管理部門統(tǒng)一協(xié)調,各級農業(yè)部門應成立一個專門負責農業(yè)補貼的機構,整合財政補貼資金,徹底解決目前農業(yè)補貼多頭管理的現(xiàn)象.

2·要努力整合現(xiàn)有的城鄉(xiāng)一體化財政支持資金,對重要領域和重要項目進行重點支持。要積極推進財政資金管理體系改革,減少職能交叉,多級次、多部門整合財政支農資金,著力解決財政支農資金使用分散的問題。要建立項目庫制度,合理安排各項支農資金,著力解決無序申報、重復申報、隨意向上爭取資金等問題.

(二)解決配套資金制度引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題1·堅持基層本位和農民本位原則,進一步調整配套資金制度,既考慮上級政府的政策導向,又考慮基層政府的實際需要和財力情況。每年初,區(qū)(縣)要根據上級有關政策規(guī)定測算好所需配套資金由下至上地制定中央的建設計劃和補助政策.

2·嚴格手續(xù),使配套資金的管理更加規(guī)范科學,強化財政支農項目立項審批工作,對一些區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一味地申報項目,以套取上級財政“啟動資金”,但自籌的配套資金又難以到位的做法要予以制止。

要按照部門分塊組織上報、專家審核評定、財政綜合平衡、領導集體確定的要求進行項目的審批工作,確保支農項目的科學性與合理性。此外,上級財政部門要會同有關部門關注資金是否專款專用,對違規(guī)操作者將追究責任.

3·在2009年的政府工作報告中提出,要大幅度增加對中西部地區(qū)農村公益性建設項目投入,取消縣及縣以下相關資金配套要求.

政府應繼續(xù)根據各地的實際情況不斷降低乃至取消不發(fā)達地區(qū)尤其是中西部地區(qū)基層政府的配套資金負擔,努力提高中央支農資金的投入力度.

(三)建立和完善我國財政支農政策的監(jiān)督機制1·上級政府要進一步簡化項目申報和審批手續(xù),把更多的精力集中在對涉農行政管理部門的整合與改革上。要致力研究制定農村社會經濟發(fā)展規(guī)劃和不同時期政府支持農村社會經濟發(fā)展的方向和重點,因此,要轉變上級政府涉農部門工作職責,使其從過去主要批項目、分資金轉變到加強對支農政策的監(jiān)督管理上來,不斷提高行政管理部門的宏觀調控、指導協(xié)調和監(jiān)督管理能力。政府可以通過建立人大全程管理監(jiān)督、社會公開監(jiān)督、財政部門和金融機構聯(lián)合監(jiān)督支付制度、實行嚴格的審計和責任追究等制約機制及績效評估機制,確保支農政策有效的實施。

[6]2·加強財政支農資金的監(jiān)督和管理。要建立資金動態(tài)管理機制,繼續(xù)推進國庫集中支付、政府采購、縣級報賬管理等制度和措施;以“金財工程”等現(xiàn)代技術為手段,建立財政支農補貼直通車制度,確保財政補貼資金及時足額發(fā)放到農民手中。要在做好日常監(jiān)管的同時,采用重點抽查、專項檢查、與有關部門聯(lián)合開展檢查以及委托中介機構進行檢查等方式,對財政支農資金加強管理和監(jiān)督。[7]還要把財政資金的有效性監(jiān)督擺在突出位置,探索建立科學合理的財政資金績效評價體系,加強各支農項目資金使用的監(jiān)督和控制。積極研究建立財政支農資金獎優(yōu)懲劣制度,對效果好的項目和效果差或者達不到效果的項目,區(qū)別對待,進行相應的獎勵和懲罰.

3·大力發(fā)揮廣大農民的監(jiān)督作用,提高廣大農民的知情權、參與權和監(jiān)督權。目前,我國大多數(shù)支農項目的規(guī)劃與立項基本上由各級政府直接研究確定,作為真正執(zhí)行者和受益者的廣大農民很少甚至沒有參與進去,這不僅容易造成脫離實際,導致立項項目達不到預期效果,而且降低了政府的公信力,影響了政府和人民的關系,挫傷了廣大農民的積極性。[8]因此,為了完善支農政策尤其是規(guī)范涉農資金管理的制度,必須建立農民參與機制,制定具體的農民參與的辦法和程序。例如,可以在村級設立

一個農民審計小組,小組中的審計人員從農民當中選舉產生,他們始終代表著當?shù)剞r民的利益,為當?shù)剞r民負責。農民小組會定期對各項目實施情況以及各項目資金的使用情況進行嚴格審計和監(jiān)督,每筆支農資金都要經過這些審計人員審核無異議后方可使用。審計小組會定期向村民如實匯報各項目的實施進展情況,充分發(fā)揮社會主義新農村建設中廣大農民的主體作用,讓農民成為國家支農政策的真正受益者.

4·完善財政支農政策監(jiān)管制度是一個艱難的判斷、選擇、比較、借鑒、創(chuàng)新的過程,它不僅要能夠保障三農問題得到足夠的、有效的財政支持;同時還要遵循財政法治基本理念和基本原則,從法律制度上保證國家和政府的財政權力的合法性與合理性,并制定程序和監(jiān)管上的規(guī)范,以保證財政權力的實施。因此,政府必須加強建立和健全財政支農政策的法律保障體系,完善立法、嚴格執(zhí)法,并制定相關法律法規(guī),切實保障財政支農政策得以有效實施.

[參考文獻]

[1]徐雅平.農業(yè)部:國家將保持支農惠農政策的穩(wěn)定性連續(xù)性[DB/OL].中國網,(2007-09-13).

.

[2]中華人民共和國審計署審計結果公告:2009年第四號[J].審計文摘,2009(8):5-6.

[3]葉翠青.我國財政支農支出存在的問題及政策建議[J].財政研究,2008(4):30-32.

[4]溫鐵軍,彭輝,范堉暐,等.中央支農資金配套制度對中國鄉(xiāng)村負債的影響:一個初步估算———以中西部地區(qū)貧困縣為例[J].中國農村經濟,2009(2):15-23.

[5]方敏.財政支農資金配套難的成因與對策[N].

農民日報,2009-12-29(4).

[6]郭建強.財政支農效果的成因及建議[J].現(xiàn)代經濟信息,2009(14):11-13.

[7]李杰云.財政支持城鄉(xiāng)經濟社會一體化建設的思考[J].經濟研究參考,2009(23):12-20.

[8]冀名峰.中國農業(yè)發(fā)展進入關鍵轉折期之后的政策取向[J].新華文摘,2010(5):26-28.