新能源開發安全機制研討

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發展新能源和可再生能源不僅有利于解決和補充我國化石能源供應不足的問題，而且有利于我國改善能源結構、保障能源安全、保護環境，走可持續發展之路。在新能源和可再生能源開發過程中，只有建立完善的法律保障制度，才能更快更好地實現國家的能源戰略目標。新能源和可再生能源開發過程涉及眾多的法律關系，本文主要就新能源開發利用中安全機制的立法問題進行探討。

一、能源安全及其現狀

安全是人們最常見和最常用的詞匯之一，通常是指各種(天然的或人為的)事物對人不產生危害、不導致危險、不造成損失、不發生事故、運行正常、進展順利等安順祥和、國泰民安之意[1]。其外延既包括個人身心免受外界危害，也包括社會穩定和諧、國家有序運轉。對能源安全而言，我們可以從兩個層面去理解，一是宏觀安全，即在國家能源戰略上考慮的能源安全；二是微觀安全，即在具體能源開發和利用過程中，避免對居民、環境造成損害。

1.宏觀能源安全(注：本文主要論述微觀能源安全，對于宏觀能源安全不做深入探究。)及其狀況

宏觀上的能源安全主要是指能源供給安全。目前世界范圍內能源結構以常規的化石能源為主，煤炭、石油、天然氣等一次性能源占能源消費總量的87%。但化石能源正面臨逐漸枯竭的問題，尤其是石油和天然氣，按照目前所探明的儲量，只能維持不到一百年的時間。而且，化石能源在利用過程中會排放出大量的污染物，給環境造成極大危害。目前，各國都在積極探尋符合自己國情的新能源開發之路，如德國和西班牙的風能、瑞典的生物質能和英國的光伏發電與潮汐能。

但是對于核能，各國的態度則不盡相同。法國是大力發展核能的典型代表，大約80%的電力來源為核能，美國、日本的核能占發電量比重也超過了30%。在德國，雖然也曾一度把核能作為發展的重點，但由于前蘇聯切爾諾貝利核事故等的影響，政府開始重新審視核能的價值。2002年德國通過《核能禁止法》宣布放棄核能，計劃到2020年逐步關閉所有核電站；瑞典也于1980年通過全民公決決定將于2010年在全國范圍內停止使用核能源[2]。但客觀地講，核能相比常規能源是一種公認的清潔、高效的能源，是一種技術比較成熟，成本相對低廉，適于大量商業開發的能源。雖然出現了數起事故，但大多是人為因素導致而非技術上的問題，正因如此，大多數國家都將核能視為應對能源危機的一項重要手段，即使是明確立法終止核能的德國，隨著能源緊缺的加劇和環境污染的壓力增大，重新啟用核能的呼聲也越來越高。

我國目前是世界上排名第二的一次性能源消費國，但常規能源的保有量卻遠遠不能滿足要求，除了煤炭基本可以自足以外，石油、天然氣的供應缺口很大，大多依賴進口，這對我國能源安全造成嚴重威脅。針對這種狀況，我國的應對之策一方面要積極通過外交手段改善與主要能源輸出國的關系以確保常規能源尤其是石油的穩定供應。另一方面要發展新能源和可再生能源，以實現能源的自給自足，這是長遠之計。對此，國家在政策和法律上都體現出了高度的重視。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出要大力發展可再生能源，實行優惠的財稅、投資政策和強制性市場份額政策，鼓勵生產與消費可再生能源，提高其在一次能源消費中的比重。要大力開發風能，加快開發生物質能，積極開發利用太陽能、地熱能和海洋能。2005年2月28日十屆人大十四次會議通過的《中華人民共和國可再生能源法》，該法自2006年1月1日起施行。

在眾多的新能源種類中，由于分布特點、技術成熟度及自身特性等方面差異顯著，在開發利用中也需要區別對待，不可一概而論。針對我國常規能源尤其是石油供應異常緊張、其他新能源和可再生能源技術不成熟、成本過高的現狀，大力開發核能是當前較為可行的應對之策。但目前核能占我國一次能源消費總量不到1%，核發電量占我國總發電量2%左右，這與世界上核能占一次能源6%～7%、核電占電力總量17%的平均水平相比尚有很大差距，我國核電發展仍然顯得落后，規模小，發展慢[3]。面對這種現狀，十一五規劃中明確提出：要積極推進核電建設，重點建設百萬千瓦級核電站，逐步實現先進壓水堆核電站的設計、制造、建設和運營自主化；要加強核燃料資源勘查、開采、加工工藝改造以及核電關鍵技術開發和核電人才培養。另外，根據國家發改委的能源發展規劃，到2020年，核電裝機容量爭取達到4000萬kW，占全部發電裝機容量的4%左右，在建核電容量1800萬kW左右。提高核能在能源結構中的比重，對我國能源安全具有重要的現實意義。

2.微觀能源安全及其現狀

能源安全從微觀方面來說主要是指在能源使用過程中的安全問題，即對人員、社會、環境的危害。在我國，常規能源在利用過程中突出的安全問題，如頻繁發生的重大煤礦安全事故、井噴事故、環境污染事故等，使人們的生命財產安全遭受了極大的損害，給社會環境造成非常不利的影響。新能源的開發利用可以在一定程度上減少常規能源所帶來的安全威脅。但是新能源并不等同于清潔能源，利用中也會存在安全問題：如太陽能光伏電池的制造過程中會產生大量的污染，生物質能發電時排放的氮氧化物含量也比較高。其中利用核發電時涉及到的安全問題尤為突出，對核安全管理的任何疏漏和麻痹大意都有可能導致嚴重核事故的發生，釀成災難性后果。以前蘇聯切爾諾貝利核事故為例：歐洲受污染的區域達到20萬平方公里，受到核輻射危害的人數達到320萬，直接致死的人數為50余人，還有數萬人因輻射而致癌，周圍大量動植物死亡或出現變異，而且還存在目前尚未明確的潛在危害[4]。由此可見，在核能開發中，安全問題是頭等大事。影響核能微觀安全的因素主要有以下兩個方面：

①技術安全。核能利用是一項技術含量非常高的系統工程，從鈾礦采集到制成核燃料，再到核反應發電，最后到核廢料處理形成一個完整的核燃料環，每個環節都會產生放射性核廢料。核能技術安全就是要解決將核廢料產生的放射有效隔離在生物圈之外，因為一旦進入生物圈，將會給人類及自然界帶來災難性的后果。目前人類在處置核尾礦和低能核廢料方面技術比較成熟，技術安全面臨的最大難題在于如何處置高能核廢料，高能核廢料中所包含的钚有著長達數萬年的半衰期，目前只能將其暫時浸泡在巨大的水池中冷卻和封閉儲存，還沒有找到一個最終的處置方案。

此外，在技術開發中會面臨開發失敗的風險，對于投入大量研發資金的開發方來說，風險的防范或減輕可以通過開發前充分的論證來保證開發方案的科學性，在開發過程中也要時刻關注技術發展動態，同時可以引入商業保險制度，一旦出現風險，可以分散損失。

②管理安全。核電廠是一個大規模、復雜的人—機系統，其安全性依從于系統設備(硬件和軟件)、環境和人員三方。隨著科技進步，設備可靠性不斷提高，運行環境大大改善。而對于人，由于其生理、心理、社會、精神等特性，表現出極大的可塑性和難以控制性，因而由人為失誤直接或間接導致的事故發生率相對于設備事故率的下降而趨上升。有專家統計，20世紀60年代到90年代，世界上所有工業事故中包含人為失誤的從20%擴大到80%，核電站的平均人為事故率為70%以上。20世紀發生了幾次震驚世界的嚴重核事故，主要是由于人為因素導致的，或者是操作規程不科學，或者是操作人員違規操作。這些事故對世界核電發展和核安全水平產生了巨大沖擊，但同時也成為促進核安全科學發展的動因，表明核安全法律制度的健全特別是有效實施保障在核能利用中應當占有顯著地位。

二、對我國新能源安全立法現狀的剖析

我國十一五規劃中對新能源開發提出了明確的指導方向，但目前在新能源立法方面只有《中華人民共和國可再生能源法》，伴之以財政部的《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》和國家發改委的《可再生能源發電有關管理規定》等部門規章。在新能源領域的立法還存在很大空白，十分不利于可持續發展的能源戰略。即使是在這樣有限的立法文件中，也幾乎找不到有關新能源安全方面的規定，可以說這個問題基本上被忽視了。目前我國在新能源領域，只有針對核能利用規定了較多的安全立法規范，下面將對此作重點考察。

1.我國核能安全立法的淵源

我國核能安全立法的淵源體現在法律、行政法規、部門規章、國際條約與慣例4個方面。以2003年10月1日起施行的《放射性污染防治法》為核能立法的基本法；行政法規以《中華人民共和國核材料管理條例》(1987年)、《中華人民共和國民用核設施安全監督管理條例》(1986年)和《核電廠核事故應急管理條例》(1993年)三大法規為主；部門規章有《核材料管制條例實施細則》(1990年)、《核電廠設計安全規定》(1991年)、《核電廠廠址選擇安全規定》(1991年)、《核電廠運行安全規定》(1991年)、《核電廠放射性廢物管理安全規定》(1991年)、《民用核燃料循環設施安全規定》(1993年)、《民用核承壓設備安全監督管理規定》(1993年)、《核設施的安全監督》(1995年)、《研究堆運行安全規定》(1995年)、《核動力廠設計安全規定》(2004年)等。國際條約主要有《國際原子能機構特權和豁免協定》、《國際原子能機構規約》、《及早通報核事故公約》、《關于核損害民事責任的1997年維也納公約》、《中華人民共和國和國際原子能機構關于中國實施保障的協定》等。2.現行立法之檢討

①法律淵源體系結構不合理。從上述淵源情形來看，核能安全的整個立法體系雜亂并且枝節橫生，根本未形成體系結構。整個立法體系以大量的部門規章為主，效力層次太低，與核能安全的重要性不符。而且現有的法律大多是陳舊的，無法適應新的核能開發與利用的要求。盡管有《放射性污染防治法》作為新法支撐著整個體系，但它本身也是從管理層面對核能利用進行調整，在技術方面的法律多集中在上世紀90年代初的部門規章中，這對于核能領域新技術的利用是不利的。

②監督管理職能分配不足，主要體現在《放射性污染防治法》中職能分配過于分散。國家環?？偩?、衛生、公安部門等眾多部門都想在管理上分得一杯羹，而這樣潛在的危險是有利益時爭著管，一旦發生核污染，就會出現相互推諉的情況，責任追究無法實現。例如，對核設施安全的許可由隸屬于國家環保總局的核安全局審管；對放射工作的許可則仍按照《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》的規定由衛生、公安部門審管；對貯存、處置放射性固體廢物的許可則由國務院環境保護行政主管部門審管。因而，同是有關放射性的許可登記卻涉及多個部門的管理，這樣不利于對整個放射環境的統一監督管理。

③獎勵制度不夠重視。法律的功能獎勵與懲罰是并存的，但是現實運用中往往會出現只重懲罰而忽視獎勵的情況，核能安全立法中也不例外。對于責任以及懲罰的規定，在每一部核能法規中都有體現，但是對于獎勵，在《放射性污染防治法》基本上只是在第4條和第7條中提及，相對于第8章的責任規定而言，實在不足以形成獎勵制度，不過是流于形式的做法而已。

三、我國新能源安全法律制度的構建——以核能為聚點

針對我國目前在核能安全立法中存在上述諸多問題，應當對現行規范性文件進行梳理，構建一套比較完善的核能安全法律制度。筆者認為建立結構合理、層次分明的立法體系，主要應從以下幾個方面考慮：

1.確立風險防范原則

風險防范原則作為一個明確的法律概念產生于德國，風險預防的定義主要包括四個要素：一是損害應該避免；二是科學研究在確定威脅時有重要作用；三是預防危害的行動是最基本的，即使在缺乏因果關系的結論性證明之前；四是所有的技術發展應當滿足不斷減少環境負擔的要求[5]。風險防范原則強調對安全問題進行認真的提前規劃和采取有效措施阻止潛在的有害行為，這一點對核能安全非常重要，因為核事故一旦發生，可能會造成無法挽回的災難性后果。因此，核能安全立法的重點應著眼于事前的風險防范，圍繞整個核能利用環節，盡可能考慮所有可能的風險因素。風險防范原則還有一個關鍵的內容是，當對某一行為的安全后果尚不能得出一個科學的結論時，應當采取謹慎的態度。在核能利用中，對于一些可能會造成潛在威脅，但目前尚不能科學證明的行為，不應貿然實施，而應暫時擱置，等待科學的發展和論證。

2.以法律規范明確各類主體的權利義務

核能開發利用中涉及到眾多的法律關系主體，包括核能的行政主管部門、核設施營運單位、核技術利用單位、鈾(釷)礦和伴生放射性礦開發利用單位以及在上述單位的涉核工作人員。如前所述，人為因素是造成核事故的主要原因，因此對各類涉核主體行為作出嚴格的法律規范對于核能安全至關重要。我國目前核能監管體制是由環境保護行政主管部門、衛生行政主管部門和安全行政主管部門等實行多頭管理，因此，可以借鑒國際上通用的實踐和法則，按照“一件事由一個部門負責”的原則，由一個獨立于其他各類主體的國家統一機構來進行安全監管。我國可由國家核安全局作為全國統一監管機構，負責對相關放射性活動的許可登記，以加強對放射環境的統一監督管理，其他行政主管部門應配合核安全局的監管工作。國家核安全局應具有較強的獨立性，應享有授權立法權和獨立的執行權，其具體的職責權限應以法律的形式予以確定。對于其他主體包括核設計單位、核設施的建造單位、運營單位以及涉核工作人員，也應制訂相應法律規范，明確其權利義務。

3.安全制度應包括事前預防、事中應對及事后救濟

①事前預防制度。在技術安全方面主要是在工程設計上要盡可能考慮到一切可能會出現安全隱患的環節，確保設計的安全、科學。首先是選址安全，民用核電站建設有它要求的地理和地質條件，核燃料和核廢料運輸安全條件、緊急事故疏散條件等。核設施不能距離城市太近以免引起社會不安；不能設在人群密集的地區以便緊急事故疏散。核廢料處置設施的建造必須考慮合適的地質條件，防止地震、火山等事故造成放射物質外泄(注：就在本稿即將完成之際，日本又發生了一起核泄露事故：2007年7月16日日本發生里氏6.8級大地震，世界最大的核電站刈羽核電站發生含微量放射性物質的水泄漏事故，設計時的抗震強度不夠是造成這起事故的重要原因。有關事故的詳細報道可見章冬琴“日本核電站遇強震泄露影響世界”，《燕趙都市報》2007年7月18日。)。比如美國亞卡山脈高能核廢料處置項目，就是經過20年的地質調查和科學論證，才確定將位于內華達州的亞卡山脈作為唯一的高能核廢料永久深藏庫的建造地點[6]。其次是要保障核設施自身的安全，包括核電站、反應堆、冷卻池、核廢料儲存設施、核材料運輸設備等。

在管理安全方面，在核能運行過程中要制定嚴格的操作規程，盡可能杜絕一切人為因素產生的危險。從以往的經驗教訓來看，幾乎所有的核安全事故都是由于人為因素導致的，因此管理安全是核安全的重中之重。首先要規定相關主體的資質，可以通過頒發許可證的方式來保證具備相應資質的企業從事核設施的建造和運行；相關涉核工作人員必須通過專業資格考試方可取得上崗資格。其次在核設施運用過程中要制訂嚴格、科學的操作規程，工作人員務必嚴格遵守；同時還應建立核反應堆運行數據實時監控系統，隨時了解核運行的情況。此外還應健全核能行政主管部門的安全監管制度，比如可設置督察員制度，派遣專門的督察人員定期或不定期地對核設施的安全進行檢查。

②事中應對制度。一旦出現了核安全事故，要有一套完善的應急處理機制，以便及時控制事態，將影響降到最小，它包括及時確定應急等級、對事故核設施及時采取有效的封閉措施、立即進行周邊居民的緊急疏散、組織各個部門之間的協調配合。例如，在切爾諾貝利核泄漏事故發生后，大量的碘和銫等放射性物質外泄，致使周圍環境的放射劑量高達200R/h，為允許指標的2萬倍，1700多噸石墨成了熊熊大火的燃料，火災現場溫度高達2000℃以上。救援直升機向事故反應堆投放了5000t降溫和吸收放射性元素的物質，并通過遙控機械為反應堆修筑了高達幾米以上的絕緣罩[7]。這些措施在一定程度上減少了放射性物質擴散的強度。

③事后救濟制度。在采取了一系列措施仍不免發生事故的情況下，要采取有效舉措防止損失擴大，包括對受害人員的救助，進行核事故清理等工作，事故發生后要及時公布事態的發展狀況，保障公眾的知情權。重大核事故的影響范圍非常大，如在切爾諾貝利核事故中，影響到前蘇聯多個加盟共和國以及德國、波蘭、瑞典等多個歐洲國家，因此在核事故處理中需要加強國際合作。要建立完善的法律責任制度，包括核能安全行政主管部門及其工作人員不依法履行職責的責任，核設施運營單位及工作人員違規運營和操作的責任以及核事故處理不利的責任。責任的具體形式有行政責任、刑事責任和民事責任，其中的民事賠償制度可以借鑒美國的做法：對核事故造成的財產損失，核設施運營企業可以用商業保險金來承擔部分賠償責任，但因核事故而產生的賠償數額可能非常巨大，企業通常無力承擔全部責任，其余部分應由政府來承擔，相應資金可通過在電費中附加相關稅收的方式獲得。

在核能利用中安全問題是關鍵，加之我國目前正在積極發展核能，因此從立法上嚴格規制從而保證其安全使用就顯得尤為突出。

摘要：積極推進新能源開發利用是我國能源戰略的重要內容，建立完善的法律制度是實現新能源發展戰略目標的必要保障。新能源開發利用中安全問題不容忽視，能源安全包括宏觀意義上的安全和微觀意義上的安全，兩方面的因素在發展新能源時都應有所考慮。我國目前在新能源安全立法方面存在很多不足，以核能安全立法為例，應當從立法體系、基本原則、實施機制、具體內容等方面進行法律制度建構。

關鍵詞：新能源；安全；立法；核能

參考文獻：

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