民國時期管理精鹽工業(yè)政策

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1914年，著名實業(yè)家范旭東在天津創(chuàng)辦了中國近代第一家生產(chǎn)精鹽的企業(yè)———久大精鹽公司。在其帶動下，各地掀起了創(chuàng)辦精鹽工廠的熱潮。截止到1928年，先后有通益、通達(dá)、福海、奉天、利源等13家精鹽公司成立。這些精鹽公司的成立，對推動中國近代精鹽工業(yè)的發(fā)展，改良食鹽生產(chǎn)技術(shù)，從經(jīng)濟(jì)方面實現(xiàn)中國鹽業(yè)的近代化起了重要的作用。然而，北洋政府鹽務(wù)署官員對這一新興工業(yè)的態(tài)度卻是較為復(fù)雜的:一方面，精鹽工業(yè)可以推動中國制鹽技術(shù)的進(jìn)步以及相關(guān)鹽化學(xué)工業(yè)部門的發(fā)展，推進(jìn)鹽業(yè)產(chǎn)運銷制度的變革，為中國近代鹽政改革提供一條新的可行之路。而且，精鹽較粗鹽還有許多優(yōu)勢，如質(zhì)量好，不存在耗斤問題，可抵御洋鹽對國內(nèi)制鹽業(yè)的沖擊等，應(yīng)該說精鹽工業(yè)無論對于民眾健康還是國家稅收，都大有裨益，應(yīng)予以提倡。但另一方面，舊的鹽商壟斷集團(tuán)勢力強(qiáng)大，實力雄厚，社會影響力廣泛，與各級政府關(guān)系密切。由于精鹽工業(yè)的發(fā)展和精鹽的暢銷會嚴(yán)重?fù)p害鹽商的既得利益，懾于鹽商的壓力，鹽務(wù)署不得不照顧他們的利益，通過采取一些政策和措施來限制精鹽工業(yè)的發(fā)展，以維護(hù)鹽商賴以生存的專商引岸制度。因此，從總體上說，北洋政府時期鹽務(wù)署對于精鹽工業(yè)的政策基本是允許其存在，但限制其自由發(fā)展。

一、精鹽公司不得隨意自行設(shè)店銷售

精鹽公司作為生產(chǎn)精鹽的企業(yè)，沒有權(quán)利自行設(shè)店銷售，也沒有權(quán)利自主選擇經(jīng)銷商為其代銷精鹽。1916年，久大精鹽公司正式投入生產(chǎn)后，鹽務(wù)署頒布了《久大精鹽公司運銷繳稅辦法》，《辦法》規(guī)定:“通商口岸向由引商售鹽者，得由久大公司稟請該管鹽務(wù)機(jī)關(guān)，諭知該口岸引商代銷代售，不得自行設(shè)店售賣，不得另行委托他種商人。若商人稟復(fù)不愿代銷，則久大公司得向該管機(jī)關(guān)具稟聲明，設(shè)店自售。”［1］鹽務(wù)署為照顧鹽商利益，久大公司必須優(yōu)先讓當(dāng)?shù)佧}商為其代銷精鹽，只有在鹽商不愿為其代銷的情況下，公司方可選擇自行設(shè)店銷售或選擇其他商人為其代銷。后隨著精鹽公司的陸續(xù)成立，鹽務(wù)署在1922年頒布的《精鹽公司運銷精鹽及納稅章程》中，將這一原則通用于各精鹽公司。

二、精鹽公司不得隨意增加產(chǎn)額

在精鹽產(chǎn)額方面，精鹽公司不能像其他工業(yè)部門那樣可根據(jù)市場需求的變化，自行調(diào)節(jié)產(chǎn)額。久大公司在呈請立案時，其最高年產(chǎn)額定為每年三萬擔(dān);1919年8月，山東商人林子有創(chuàng)辦通益精鹽公司，在公司運銷繳稅章程中規(guī)定，最高年產(chǎn)額不得超過5萬擔(dān)。其他各精鹽公司也都有類似限制產(chǎn)額的規(guī)定。同樣，各精鹽公司若想增加產(chǎn)額，必須向鹽務(wù)署提出申請，經(jīng)其批準(zhǔn)后方可增加。后隨著精鹽公司的陸續(xù)成立和精鹽產(chǎn)量的增加，威脅到了鹽商集團(tuán)的既得利益，鹽商曾多次要求鹽務(wù)署限制精鹽產(chǎn)額。各精鹽公司和鹽商之間關(guān)于精鹽產(chǎn)額問題的訴訟也是此起彼伏。其中，尤以久大精鹽公司與淮商之間的矛盾最為尖銳。1920年，淮南鹽商聯(lián)合上書鹽務(wù)署，稱既然精鹽是為抵制洋鹽進(jìn)口而設(shè)，鹽務(wù)署應(yīng)統(tǒng)計各通商口岸每年洋鹽進(jìn)口的數(shù)量，以分配各口岸的精鹽銷額，但被鹽務(wù)署拒絕。隨后淮商上訴平政院，請求平政院裁決。經(jīng)其裁決，要求鹽務(wù)署調(diào)查每年洋鹽進(jìn)口之?dāng)?shù)，以確定精鹽行銷總額。鹽務(wù)署被迫下令各省鹽務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查所屬通商口岸進(jìn)口洋鹽之?dāng)?shù)。經(jīng)調(diào)查，近三年平均每年進(jìn)口洋鹽之?dāng)?shù)為六千余擔(dān)。鹽務(wù)署向平政院陳述，如今海關(guān)每年進(jìn)口洋鹽只有六千余擔(dān)，如果以此作為全國精鹽行銷總額的參考標(biāo)準(zhǔn)，這不僅與目前各精鹽公司精鹽產(chǎn)額總數(shù)相差懸殊，就是與原來久大公司成立時準(zhǔn)許之產(chǎn)額相差也很大，因此請求平政院明示:“是否即以海關(guān)所查約六千余擔(dān)之?dāng)?shù)為額，除此六千擔(dān)之列，是否即不得再許精制或再制。請予解決。”［2］8平政院回復(fù)道:“以久大立案為原呈，既系以抵制洋鹽為宗旨，則配定銷額，自應(yīng)以洋鹽為標(biāo)準(zhǔn)，不得超出進(jìn)口實數(shù)以上。”［2］8當(dāng)時，久大精鹽公司年產(chǎn)額已達(dá)15萬擔(dān)，而平政院判決每年只能生產(chǎn)6000擔(dān)，相差懸殊，如果執(zhí)行，無異于將久大公司取消，所以鹽務(wù)署并未認(rèn)真執(zhí)行。為妥善解決精鹽產(chǎn)額問題，1924年1月，鹽務(wù)署與鹽務(wù)稽核總所聯(lián)合召開全國精鹽會議，商議解決精鹽銷售問題。在鹽商集團(tuán)和地方政府的壓力下，會議決定，自本年起，三年內(nèi)全國精鹽產(chǎn)額最高不得超過300萬擔(dān)。而截止到1924年，全國共有9家精鹽公司，分?jǐn)傊粮鞴酒骄磕曜疃嗫僧a(chǎn)33萬擔(dān)略多，而久大公司在1922年精鹽產(chǎn)量就已達(dá)到40萬擔(dān)。因此，這一決定在一定程度上限制了精鹽工業(yè)的發(fā)展。

三、精鹽公司的銷售區(qū)域受到嚴(yán)格限制

在銷售范圍方面，精鹽作為特殊商品，不能像其他商品那樣可以在任意區(qū)域內(nèi)不受限制地自由銷售。鹽務(wù)署為照顧鹽商利益，規(guī)定精鹽只能在洋鹽銷售較多的通商口岸地區(qū)銷售，不能進(jìn)入內(nèi)地行銷，以防止與鹽商爭利。1918年，久大精鹽公司曾在南京城內(nèi)設(shè)立支店，銷售精鹽。但南京鹽商乙和祥認(rèn)為南京通商口岸范圍只限于下關(guān)租界，不包括南京城內(nèi)，因此上訴平政院要求其將精鹽支店遷至下關(guān)租界內(nèi)，久大公司只能在租界內(nèi)行銷精鹽。為此，雙方圍繞精鹽行銷區(qū)域問題展開了長達(dá)兩年多的訴訟。1920年，平政院判決久大公司敗訴，公司只能在下關(guān)租界內(nèi)設(shè)店行銷，將精鹽銷售范圍限制在狹小的租界范圍內(nèi)。這樣，中國近代工業(yè)史上極具諷刺的一幕出現(xiàn)了:久大公司作為中國人自己創(chuàng)辦的民族企業(yè)，卻無法在自己的國土上設(shè)店營業(yè)，生產(chǎn)的產(chǎn)品也不能在自己的國土上自由行銷。1923年12月，久大和通益精鹽公司聯(lián)合向鹽務(wù)署上書，稱精鹽行銷利國利民，因此懇請鹽務(wù)署能夠解除精鹽只準(zhǔn)行銷于通商口岸范圍的限制，擴(kuò)充精鹽銷售區(qū)域，允許精鹽自由行銷內(nèi)地。但鹽務(wù)署回復(fù)稱:“查各區(qū)引岸界劃分明乃鹽法之大端，精鹽行銷不準(zhǔn)出通商口岸之范圍，系為維持鹽法起見，如果越界侵銷即屬有違鹽法，按諸緝私條例有應(yīng)予查禁之明文，所請變通精鹽行銷之區(qū)域解除通商口岸之限制各節(jié)，應(yīng)即毋庸置議。”［3］455精鹽公司除受政策限制不能在內(nèi)地自由行銷外，有時受鹽商勢力的影響。一些地方鹽務(wù)管理部門甚至規(guī)定，禁止內(nèi)地人民前往通商口岸地區(qū)購買精鹽，一旦發(fā)現(xiàn)，以購買私鹽罪論處，并派遣軍警前往各個交通要道進(jìn)行把守和檢查。針對這一荒唐規(guī)定，一些地區(qū)人民為爭取自由購買精鹽的權(quán)利與地方當(dāng)局發(fā)生了激烈沖突，各地圍繞內(nèi)地人民能否前往通商口岸地區(qū)購買精鹽的問題不斷產(chǎn)生紛爭。其中，尤以精鹽行銷鄂岸紛爭案最為著名。在湖北省，久大公司先后在漢口和沙市等地設(shè)立精鹽支店。由于精鹽物美價廉，不但漢口和沙市當(dāng)?shù)厝嗣裣矚g購食，還吸引了一些內(nèi)地商民前往購買。由此精鹽在鄂岸的銷量不斷增加，并逐步打破通商口岸范圍的限制，向內(nèi)地蔓延。精鹽的暢銷引發(fā)了淮商的恐慌，他們紛紛要求地方當(dāng)局能夠出面干預(yù)，制止內(nèi)地人民前往通商口岸購買精鹽。而湖北鹽務(wù)機(jī)關(guān)鄂岸榷運局也認(rèn)為精鹽的暢銷會沖擊淮鹽的銷售，進(jìn)而影響到對淮鹽鹽稅的征收。1923年春，鄂岸榷運局命令:精鹽只準(zhǔn)在漢口、沙市和宜昌這三處通商口岸行銷，其余各地禁止行銷，違者以販賣私鹽罪論處。隨后鄂岸榷運局派出大批緝私警察把守交通要道，對前往漢口、沙市和宜昌購買精鹽的商民予以截留，許多購買精鹽的內(nèi)地商民遭到緝私警察的罰款和拘留。鄂岸榷運局的這一行為遭到了湖北內(nèi)地各縣人民的強(qiáng)烈反對，武昌、黃岡、漢陽、鄂城和黃陂等縣商會紛紛向鹽務(wù)署上書:“精鹽已完國稅，不得謂私，既非私鹽，法不得禁。國以民為本，民以食為天，共和人民，飲食衛(wèi)生，人有自主。

精鹽既為人民所樂購，應(yīng)請俯順民情”，開放鄂岸精鹽行銷范圍，允許內(nèi)地人民自由購買精鹽。但鹽務(wù)署以精鹽行銷范圍必須以通商口岸為限，不得向內(nèi)地侵銷為由，予以拒絕。各縣商會組織見鹽務(wù)署不予批準(zhǔn)，又向湖北省議會請愿，請求開放精鹽行銷范圍。省議會同意商會組織的請求，便建議省政府咨請鹽務(wù)署解除禁令，允許精鹽行銷湖北內(nèi)地。在省議會和各縣商會的壓力下，湖北省政府向鹽務(wù)署致電:稱湖北各縣商會紛紛要求開放鄂岸精鹽行銷范圍，如果遏制恐引起民怨，況且精鹽并非私鹽，因此建議鹽務(wù)署“擬暫定內(nèi)地人民赴通商口岸購食精鹽，以二十袋為標(biāo)準(zhǔn)，或至多不超過三十袋”［4］175。鹽務(wù)署同意省政府的建議，暫定為內(nèi)地人民購買精鹽以二十袋為限，同時下令鄂岸榷運局遵照執(zhí)行。但鄂岸榷運局在淮商的支持下，亦向鹽務(wù)署上書稱:允許內(nèi)地人民購食精鹽，恐怕與鹽法相違背，建議其暫緩施行。鹽務(wù)署認(rèn)為鄂岸榷運局的呈請比較在理，便準(zhǔn)許暫緩施行。鹽務(wù)署這一朝令夕改的行為，招致了湖北社會各界人士的不滿和指責(zé)。由于之前湖北省政府曾命令，通知各縣知事和軍警準(zhǔn)許放行前往通商口岸購買精鹽的內(nèi)地商民，鹽務(wù)署的朝令夕改使省政府陷入左右為難的境地，不久省政府再次致電鹽務(wù)署，建議其維持原有的決議，但遭拒絕。省議會向鹽務(wù)署提出抗議，也沒有得到鹽務(wù)署的答復(fù)。鄂岸榷運局在得到鹽務(wù)署“暫緩施行”的命令后，對于查抄內(nèi)地人民購買精鹽的行為更加肆無忌憚，不斷派出巡邏船和緝私警察在各個交通要道進(jìn)行檢查，雖有商民只購買了少于二十袋的精鹽，但也遭到了緝私隊的扣留，甚至有不少商民遭到其非法拘禁和敲詐。鄂岸榷運局的這一行為嚴(yán)重影響了精鹽的銷售，1923年冬，久大公司向鹽務(wù)署提出抗議，稱精鹽是就場征稅，不存在所謂的私鹽問題，所以鄂岸榷運局無權(quán)查禁精鹽，況且“以鹽質(zhì)言精鹽潔而淮鹽污濁，以稅法言精鹽簡而淮鹽復(fù)雜，以稅數(shù)言精鹽重而淮鹽較輕”［3］661，因此懇請鹽務(wù)署能夠俯順民意，恢復(fù)原有允許商民購買精鹽以二十袋為限之規(guī)定。但久大公司的請求同樣沒有得到鹽務(wù)署的答復(fù)。該事件一直持續(xù)到1927年。1927年3月，武漢國民政府為解決前線軍需匱乏問題，命令鄂岸榷運局向精鹽總會①籌款，雙方經(jīng)過談判，決定由精鹽總會為武漢國民政府籌款40萬元，作為交換條件，武漢國民政府則下令恢復(fù)1923年湖北省政府批準(zhǔn)的允許內(nèi)地商民購買精鹽的法令。這樣，持續(xù)近四年的精鹽行銷鄂岸紛爭案終于得到解決。從此案中可以看出，精鹽工業(yè)受鹽務(wù)署政策的限制，要想實現(xiàn)精鹽在全國范圍內(nèi)的自由貿(mào)易和人民的自由購食是很困難的。

四、精鹽公司得不到優(yōu)惠的稅收政策

民國初期，國內(nèi)掀起了興辦實業(yè)的高潮，北洋政府工商部為保護(hù)和促進(jìn)民族工業(yè)的發(fā)展，對新創(chuàng)立的民營企業(yè)實行減免稅收政策。1914年7月，久大公司向鹽務(wù)署呈請立案時，請求仿照棉紗廠和面粉廠等其他工業(yè)部門，可否在建廠三年之內(nèi)能夠減輕半稅。鹽務(wù)署以“鹽稅收入，關(guān)系借款抵押，現(xiàn)在鹽稅條例，長蘆已在實行，該公司自應(yīng)一律照辦，未便獨異”［3］6為由，予以拒絕。1916年，久大精鹽公司開始運銷精鹽，鹽務(wù)署在頒布的《久大精鹽公司運銷繳稅辦法》中規(guī)定，精鹽稅率按照長蘆產(chǎn)地現(xiàn)行稅率繳納，其稅率為每百斤繳納2．75元。1917年，久大公司營業(yè)范圍拓展至長江流域，由于淮南四岸(安徽、江西、湖南和湖北四省)稅率高于長蘆鹽區(qū)稅率，鹽務(wù)署規(guī)定，精鹽行銷至淮南四岸后，需按照銷地稅率將所差之鹽稅向當(dāng)?shù)佧}務(wù)機(jī)關(guān)補(bǔ)足繳納。1917年6月，公司呈請鹽務(wù)署，如果精鹽運往銷區(qū)之稅率低于產(chǎn)鹽區(qū)，可否返還多繳納之稅款，但鹽務(wù)署回復(fù)稱此事不予討論。后久大公司再一次向鹽務(wù)署呈請，稱:全國通商口岸除淮南四岸外，南京、上海、蘇州、濟(jì)南和杭州等地稅率均低于長蘆鹽區(qū)，公司目前準(zhǔn)備在上述輕稅區(qū)開設(shè)支店，銷售精鹽，所以請求鹽務(wù)署當(dāng)精鹽行銷上述輕稅區(qū)時，能夠?qū)⒐径嗬U納之鹽稅，返還給公司，但鹽務(wù)署予以拒絕。后隨著精鹽公司的增多和銷售范圍的擴(kuò)展，為統(tǒng)一精鹽稅率，鹽務(wù)署于1921年頒布了《精鹽納稅章程》，《章程》規(guī)定:如果使用鹵水制成精鹽者，其最低稅率為每擔(dān)2．5元;如果使用粗鹽制成精鹽者，其最低稅率為每擔(dān)2．25元。同時再次申明了補(bǔ)稅原則。但對于“指銷地方稅率，若低于產(chǎn)地已繳稅款時，得將比較相差之?dāng)?shù)按擔(dān)返還”［4］165的原則，鹽務(wù)署沒有將此列入章程中。這樣，鹽務(wù)署一直未將各精鹽公司多繳納的稅款返還給各公司。精鹽工業(yè)不但享受不到優(yōu)惠的稅收政策，有時還要承擔(dān)各種不合理的苛捐雜稅。在北洋政府中后期，國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)頻繁，軍費開支龐大，僅僅依靠食鹽正稅已無法維持龐大的軍政開支。隨著軍閥勢力的崛起，一些地方政府逐步淪為軍閥勢力實行統(tǒng)治的工具。受本地軍閥的控制和脅迫，地方政府為了給本省軍隊籌集軍餉，同時也為了應(yīng)付各種財政支出，各地政府或者在正稅之外加征附加稅種;或者強(qiáng)行要求鹽商和精鹽公司購買風(fēng)險較高、數(shù)額較大的政府公債;有的則直接向鹽商和精鹽公司索要巨款。由于中央政府勢力的衰弱，北京當(dāng)局已經(jīng)喪失了對地方鹽稅的控制，這些附加稅費全部由地方當(dāng)局征收，中央政府無權(quán)過問。而隨著精鹽銷量的增加和精鹽稅收的增多，一些地方政府逐步將精鹽公司納入剝削的范圍之內(nèi)。以湖南省為例，湖南省政府曾數(shù)次強(qiáng)行向久大公司索要巨款。1922年10月，湖南省政府以教育經(jīng)費不足為由，向久大公司長沙支店征收教育費1萬元;1923年6月，省政府又向長沙支店借款2萬元以維持省政府軍政開支;1924年7月，省政府又以“軍需急迫，無可應(yīng)付”為由，第三次向長沙支店借款10萬元;1925年4月，省政府為前線軍隊籌集軍餉，又命令長沙支店迅速籌款3萬元送交省府，6月又向長沙支店加征1萬元［3］567。

從1922年至1925年，湖南省政府先后四次向長沙支店索要巨款，數(shù)額高達(dá)17萬元，而長沙支店每年所得利潤只有不到9000元。面對地方政府頻頻索要巨款，久大公司只好如實上繳，因為一旦不交或者少交，地方政府就會隨時以各種名義禁止精鹽在本省行銷。政府這種殺雞取卵式的稅收政策，使本來就資金缺乏、實力弱小的精鹽企業(yè)雪上加霜。總體而言，北洋政府管理精鹽工業(yè)的政策可概括為:在維護(hù)鹽商集團(tuán)利益的前提下，允許精鹽工業(yè)存在，但限制其自由發(fā)展。而在具體的管理模式上，可以清晰地看到鹽務(wù)管理部門受引岸制度“產(chǎn)鹽有定場，行鹽有定額，運鹽有定商，銷鹽有定岸”［5］138陳規(guī)的影響，基本是在按照管理鹽商的模式來管理精鹽工業(yè)的，即在精鹽的產(chǎn)額、銷額、代銷機(jī)構(gòu)和銷區(qū)等都有明確的規(guī)定和限制，而精鹽工業(yè)的誕生和發(fā)展是建立在市場經(jīng)濟(jì)自由貿(mào)易、自由競爭基礎(chǔ)之上的，這種僵化的、不合實際的管理模式顯然不適用于精鹽工業(yè)。在精鹽稅費方面，政府部門違反鹽稅條例，巧立名目，對精鹽公司征收巨額賦稅，使得精鹽公司非但享受不到優(yōu)惠的稅費減免政策，反而還要承受沉重的賦稅負(fù)擔(dān)。政府部門忽視市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，強(qiáng)行用行政手段維持落后的專商引岸體制，保護(hù)落后的粗鹽產(chǎn)業(yè)，維護(hù)鹽商的壟斷地位，限制精鹽的自由行銷和人民的自由購買，并對精鹽公司征收不合理的稅費，這種錯誤的鹽務(wù)管理政策和僵化的管理模式，最終束縛了中國近代精鹽工業(yè)的發(fā)展。