國民經濟管理制度的思考論文

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摘要：為適應新經濟發展階段的需要，中國國民經濟管理的制度理念需要系統創新：國民經濟管理職能理念的創新；國民經濟管理特征理念的創新；國民經濟管理內容理念的創新；國民經濟管理視野理念的創新；國民經濟管理組織理念的創新。

關鍵詞：新經濟；國民經濟管理制度；理念

中國經濟的發展正在從傳統工業經濟向現代信息經濟、知識經濟轉型，產業結構正在從第二產業為主導向第三產業為主導轉型，經濟發展的模式也正在從高成本、低產出的粗放型經營向低成本、高產出的集約型經營轉型，科學發展、民主發展、和諧發展，盡快建成創新型國家已經越來越成為整個社會的共識。新的發展階段、新的產業結構、新的發展模式需要有新的國民經濟管理制度作保障。現有的國民經濟管理制度是適應傳統工業經濟發展階段的要求，適應第二產業為主導的產業結構要求、適應粗放型發展模式的要求建立的。既然現在發展轉型了，制度也需要轉型，轉型意味著創新。

雖然國民經濟管理制度的創新是一個迫切需要解決的問題，但現有的國民經濟管理制度已經運行了幾十年，形成了一種制度的慣性，它的創新必定是一個需要持之以恒的長期系統的工程。從目前的創新起點看，為了順利啟動國民經濟管理制度創新，國民經濟管理理念作為必要的思想前提必須先行創新，在舊的國民經濟管理制度理念還沒有改變，新的國民經濟管理制度理念還沒有確立之前，國民經濟管理制度的系統創新難以起步。

一、從本質層面看國民經濟管理制度的理念創新環節

國民經濟管理的職能理念的創新。在傳統工業經濟發展中，國民經濟管理的職能是促使微觀主體創造出滿足人們物質需求的財富，達到宏觀層面物質財富供給與物質財富需求的均衡。為了達到這種均衡，國民經濟管理在勞動力供求均衡、生產資料供求均衡、消費資料供求均衡、進出口供求均衡等要素均衡中進行宏觀調控。這種以社會物質財富供給滿足物質財富需求為職能的國民經濟管理在新的經濟發展模式中會造成嚴重的管理缺位，因為信息經濟、知識經濟的生成，以服務業為主導的產業結構的形成，表明人們的經濟需求已經從單純的物質需求層次上升到了社會和精神需求層次。合格的國民經濟管理，就不能只是關注人們的物質需求，更要關注人們的社會和精神需求，在物質產品供給與物質產品需求均衡公式的基礎上圍繞人的全面而自由發展，去建立社會與精神產品供給與需求的均衡公式，要像了解人民的物質需求一樣，了解人民的社會和精神需求，像引導和開掘人民的物質需求一樣，引導和開掘人民的社會和精神需求，需求管理比傳統工業經濟時期具有更多的社會和文化嵌入性。

從供給角度看，因為要促進人的全面而自由發展，將現代社會和現代文化理念轉化為現代經濟產業和產品成為國民經濟供給管理的重要職能。在傳統工業經濟時期不被列入國民經濟供給管理的閑暇、娛樂、學習、健康、運動、咨詢、時尚、創意、安全、滿意、幸福、和諧等社會和精神產業逐漸被國民經濟供給管理所關注。主動而有序地創造滿足新的需求的新產業、新產品，產業結構和產品結構更多地具有了社會和文化內涵，甚至文化創意本身就成為主導產業。當然，在信息經濟、知識經濟中除了滿足人們社會和精神需求的產業外，滿足人們物質需求的農業、制造業以及傳統服務業還是大量存在，還要提供大量的物質產品和服務。但是，即便是農業和制造業等各種傳統產業，也必定通過信息化、知識化、生態化、自動化改造，被新型產業主導、連接、提升到一個新的運作水平，傳統產業因此有了新的時代內涵，傳統產業想固守在傳統產業結構中止步不前就會失去生存的可能。在中國已經融入全球化、國際化的今天，我們不可能以目前中國傳統產業依然存在、依然落后為理由，否認我國國民經濟管理制度職能創新的必要性。產品從原材料和資金的投入到物質產品的生產，其最鐘情的指標是國民生產總值GDP，為了GDP的增長，各級宏觀經濟管理部門致力于抓投資，搞引資，上項目，擴規模，地方政府之間的政績以GDP的多少來衡量，GDP增長得快，得到上級政府的表揚，干部的提升也快；GDP增長得慢，受到上級政府的批評，干部的升遷也慢。這種國民經濟管理評價理念必須創新。

國民經濟管理制度特征理念的創新。現有的國民經濟管理制度具有非常鮮明的行政特征，國民經濟管理系統基本上是一個封閉的行政等級管理系統。宏觀行政主體構成國民經濟管理的主體，行政上下級關系構成宏觀與微觀之間的主要關系，國民經濟管理多半是上級對下級的行政調控，行政指令成為宏觀調控最常用也最好用的手段。這種行政慣性在我國有深厚的社會、歷史、文化積淀，既和我國傳統的工業經濟基礎上的粗放式經營相吻合，又與我國原有高度集權的計劃經濟體制相匹配，從傳統工業經濟向現代知識經濟轉型，從傳統計劃經濟向現代市場經濟轉型，需要我們重新審視國民經濟管理中的行政慣性特征。信息經濟、知識經濟的集約經營模式，現代市場經濟的良性循環，需要國民經濟管理從行政等級型特征轉變到法治契約型特征。新的國民經濟管理的主要特征不是行政管理而是法治管理，不是等級管理而是契約管理，這并不是說新的國民經濟管理沒有行政管理，而是指新的國民經濟管理中的行政管理只能是在法治的軌道上進行，是依法行政管理。所以在新的國民經濟管理中，立法、執法、司法共同構成國民經濟管理的宏觀主體。在宏觀管理特征變化的同時，宏觀主體與微觀主體的關系也發生根本的變化，宏觀管理主體不再簡單地用上級的行政權威控制下級的經濟行為，而是在尊重微觀經濟主體的經濟權利的基礎上，建立一個談判協商程序，微觀主體權利與宏觀主體意圖在協商談判中達成統一，形成契約，用法律規范微觀主體行為。也就是說，宏觀主體對于微觀主體的權威首先來自于法律而不是來自于行政，法律權威先于行政權威，法律權威導致行政權威。過去基本上靠行政權威進行的宏觀調控不再簡單地是行政調控，而是依法調控，所謂依法調控，指國民經濟管理中的調控行為一定是通過立法原則和立法程序進行，是以法治為依據的調控，即便是緊急情況下的行政干預，也一定是通過立法特別授權的。

國民經濟管理的法治特征的更深層的含義是，宏觀管理主體的權力是微觀主體憲法意義上的授權，微觀主體當然是宏觀主體的管理對象，但是由于宏觀主體是國家機構工作人員，根據國家是受人民委托的人的憲法內容，微觀主體與宏觀主體的關系從人民與國家的關系角度看，有一個委托人與人的法律授權關系，微觀主體作為社會民眾對宏觀主體具有委托人意義上的監控權利。過去以為宏觀主體對微觀主體的關系只是行政等級關系，現在則要在行政層面上再進一步看到憲法層面上的關系，宏觀主體是為全體人民進行宏觀管理。這樣一來，宏觀管理包括政府行政管理在內本質上是憲法意義上的服務型管理，是市場經濟平等競爭條件下的有限管理，是社會自治合作基礎上的和諧管理。鑒于傳統計劃經濟體制下的高度集權特性，我國當前階段尤其要強調微觀主體可以監控宏觀主體，宏觀主體的行為首先受到法律的約束，微觀主體對宏觀主體有監督的權利。宏觀主體與微觀主體之間的關系從單純的行政單向關系變成法治雙向關系。宏觀主體必須依法辦事，宏觀主體違法必究，這樣一來，國民經濟管理自然構成新時期依法治國的重要組成部分。

目前中國體制的改革實踐也證明，如果只強調宏觀管理主體的絕對權力，忽視微觀主體的權利，極有可能出現宏觀主體對微觀主體的侵權，過多的行政審批、過多的收費罰款擾亂微觀主體正常的經濟活動。更嚴重的是，在有利可圖時，宏觀主體直接把持經濟領域形成的行政壟斷，對整個國民經濟的平等競爭形成阻礙。目前中國出現的房地產熱、投資熱，壟斷中體現的官商勾結，以及愈演愈烈的腐敗現象，在一定程度上反映一些政府部門已經直接或間接地成為經濟活動的謀利主體。為什么現在會出現如此普遍的政府謀利行為呢?其中一個根本的原因，就是我們長期以來，只把國民經濟管理當作行政問題看待，嚴重忽視了法治層面的特征，忽視了全體人民對于政府職能、政府行為的監控，造成目前的調控困境。既然問題的根源出在法治層面，光靠中央政府用行政強制控制地方政府是不能解決問題的。只有從根本上認識到國民經濟管理是全體人民都依法參與的管理，是全體人民授權政府的管理，人民有權管官，有具體的組織結構和組織程序保障人民及時校正政府行為，才能從根本上解決政府與民爭利的問題，這是目前將國民經濟管理從行政化特征轉到法治化特征的關鍵。

二、從管理層面看國民經濟管理制度理念的創新環節

國民經濟管理內容理念的創新。我們習以為常的國民經濟管理內容，以物質資本與貨幣資本的投入產出為主線，從宏觀上掌握全國自然資源的存量與開采，全國物質資源的流入與流出，全國貨幣資金的存貸總量與結構、全國資本市場的流量與存量，致力于如何調動物質資源，如何進行貨幣投放。對于人力資源的管理，一般是圍繞物質資源和貨幣資金的投入產出而配置，勞動力是作為與物質資源和貨幣資源同樣的生產要素對待的。這種國民經濟管理的內容可以簡單概括為以物流和資金流為主線。在傳統產業結構運作中，在粗放經營的發展模式中，滿足人們物質需求為主的物質財富生產中，這種國民經濟管理內容無可厚非。但是，在以知識和信息的投入產出為主線的知識經濟和信息經濟中，物質資本、貨幣資本不再是主要的生產要素，主要的生產要素是人力資本，人的知識和創新能力成為財富的主要來源。過去考慮的是如何開采自然資源，將現有的物質資源、貨幣資源轉化為產品，現在要考慮的是如何開采人們的思想，開采人們的知識和潛能，如何將人們的創意轉化為產品和服務；用符合人力資本投入產出要求的制度最大限度地將人力資本的潛能轉化為現實能量，圍繞人力資本的創造潛能配置物質資本和貨幣資本。人力資本成為國民經濟管理的主線。國民經濟管理首先要考慮的不是我國有多少物質資源，多少貨幣資源，而是我國有多少人才資源，有多少具有創新潛能的知識資源，從這條主線出發，對人力資本的知識和創新潛能的運作構成國民經濟管理的核心內容。

人力資本成為國民經濟管理的核心內容，需要把國民經濟管理的著力點從物資流、貨幣流轉變到知識流、信息流。圍繞知識流、信息流組織物資流、貨幣流，必須從宏觀上改變產業結構的原有排序。從物質資本投入產出的角度看，教育、醫療并不構成國民經濟管理的內容，是屬于社會管理的內容。但是從人力資本投入產出的角度看，教育應該列入國民經濟管理的范圍。因為教育是否能夠生產出有創新能力的人力資本，是知識經濟運行的起點，是整個國民經濟運行質量的前提，所以教育構成知識經濟的基礎產業，是知識型國民經濟的基本建設；同樣，從物質資源的管理看，科學研究與技術開發也不是國民經濟管理的主要內容，因為科學研究與技術開發構成的新的技術周期對舊的技術周期有替代作用，而企業一般是在既定技術條件下形成物質資源的投入產出，從直接的物資流看產業結構，就無法容納從科學研究到技術開發的整個過程，但是從人力資本管理的角度看，科技研發就是知識經濟的核心產業，因為科技研發是將人力資本的知識轉化為社會財富，人力資本的知識和創新潛能在科技研發中才能轉化為生產力，離開科技研發，人力資本的知識只能停留在潛在狀態下，無法轉化為現實獲利。過去我們只是把科技轉化當作科技部門的事情，在知識經濟的運行中，通過科技研發將科研成果轉化為市場成果本身就是高新技術產業生產的內在工序，所以科技研發和轉化中介也成為知識經濟的核心產業。此外，直接用社會和文化元素生產服務以滿足人的社會和精神需求的軟產業構成新的主導產業，如創意產業、廣告業、休閑業等。所以，看一個產業是否具有主導性，不再看它投入的物質和資金的多少，而是看它投入的人力資本的知識的多少，人力資本投入越多從而創造價值越多的產業，越能成為主導產業。人力資本的投入產出從根本上改變了國民經濟主導產業的排序。公務員之家

人力資本與非人力資本的區別在于，人力資本是依附在人身上的生產要素，進行人力資本為內容的國民經濟管理，就是對人力資本所有者的人的管理，如何用高效的制度系統，將人身上處于潛在狀態的人力資本轉化為現實狀態的人力資本，就是國民經濟管理內容的核心層面。那種把錢看得比人重的國民經濟管理觀念必須拋棄。國民經濟管理用制度保障人力資本產權的實現，包括人力資本的財產權、人力資本的競爭權、人力資本的交易權、人力資本的組織權、人力資本的創業權、人力資本的創新權、人力資本的流動權。國民經濟管理從本質上看就是人的權利的管理。圍繞人盡其才，關注人力資本所有者的財產權落實沒有，是否有平等競爭的機會，是否可以與貨幣資本所有者談判交易，是否可以組織起來維護自己的權益，是否在一個寬松的環境中創業創新，是否有與人力資本能力相匹配的利益分配格局，經濟效率與公平是否統一，收入增長與人的全面而自由發展是否統一，那種單純以GDP增長作為發展目標的管理轉變為以人的全面發展為發展目標的管理，以人力資本投入產出為主線的國民經濟管理，是真正意義上的人本管理。

國民經濟管理視野理念的創新。國民經濟管理視野包括國民經濟管理的空間視野和國民經濟管理的時間視野。傳統的國民經濟管理視野從空間狀態看，是以國內范圍為主；從時間狀態看，是以現在時態為主，視野還是比較狹窄的。從空間狀態看，傳統產業結構的運作雖然也有進出口貿易，但在加入WTO之前，中國企業和中國公民還大多在國內從事經濟活動，主要是在國內自我循環的生產銷售運作。傳統計劃經濟的體制中雖然也有國際關系，但高度集權的行政指令性計劃主要是國內的制度運作。但在中國加入WTO以后，外國企業和外國公民大批進入中國，而中國企業和中國公民也大批走出國境。經過改革開放后的中國經濟實力大為提高，初步具備走出國門，參與國際競爭的條件，中國完全融入了全球經濟網絡中。中國進行的傳統計劃經濟體制向現代市場經濟體制的轉軌，也使中國的經濟制度運作從封閉走向開放，中國進入了國際市場體系。產業的開放度和體制的開放度決定了國民經濟管理的開放度。信息經濟、知識經濟本身就是國與國之間在全球范圍內創新能力的較量，從事信息經濟、知識經濟管理的國民經濟管理必須從單純的國內視野擴展到國際視野，將國民經濟的運作放在全球背景綜合規劃，目標定位在提高中國國際競爭力、國際創新力的高度。從這個高度思考國民經濟的管理，如何提高科學技術的原創性，如何創建國際品牌，如何打造勝任國際競爭的企業，如何與世界各國形成和諧的具有民族自尊的國際經濟關系。

從時間狀態看，傳統的國民經濟管理是對傳統產業結構的運作的管理，傳統產業結構的技術條件相對落后，傳統產業結構的體制運作效率也落后于發達國家，國民經濟管理或者是在現有技術條件下的物質貨幣循環，或者是技術引進基礎上的模仿改良，在國民經濟管理的時態模式上處于跟進式、引進式。新的國民經濟管理在具有了空間狀態的全球化視野后，在時間狀態上應具有未來時態視野。就是國民經濟管理不是僅僅著眼于現在的技術狀態，現在的資源狀態，現在的品質狀態，現在的制度狀態，而是著眼于開發未來的技術狀態，在引進技術的同時進行原始性創新，爭取擁有越來越多的自主知識產權；尋找未來的資源狀態，就是不單純地看到現有的自然資源、物質資源，更要通過人力資本的創新活動再生出新型的經濟資源，更要將人力資本的知識和潛能當作財富生產的首要經濟資源，從而創造在傳統模式中不可思議的生產力；創造未來的品質狀態，改變給外國品牌打工、貼牌生產的狀態，努力創造具有中國知識產權的世界品牌，用自有品牌去占領國際市場，參與國際競爭；探索未來的制度狀態，著眼于從成為世界創新型強國的要求構建制度系統，將不利于創新的制度改造成有利于創新的制度，將動態地提供鼓勵打破常規、鼓勵創新的制度作為國民經濟管理的中心工作，宏觀管理主體是創新引導型而不是固守傳統型。不是簡單地用戰略規劃，用長期計劃，框住微觀主體的活動，而是規劃計劃本身對于微觀主體的創新具有彈性和包容性，承認規劃本身的非規劃性、非預見性。微觀主體的創新能夠不斷被宏觀主體認可扶持，宏觀主體的規劃計劃本身就包括對創新的預見、對創新的激勵，宏觀主體能夠在微觀主體充分參與基礎上創新戰略，這是新國民經濟管理的特點。

三、從運行層面看國民經濟管理制度理念的創新環節

一是政府組織的變革。組織結構的另一種特點是政企分開，政經分開。政府組織與企業組織、與經濟組織的適度分離，國民經濟管理組織結構要退位、正位、到位。退位，就是政府組織從直接經濟活動領域退出，讓民營企業最大限度進入經濟活動領域進行競爭，為民眾創業、創新在組織上掃除障礙，提供方便。特別是政府組織的一把手通過組織結構退出經濟領域，打破行政壟斷。國民經濟管理組織結構改革的另一方面是政府組織到位。當政府過多地在經濟領域活動，甚至與民爭利時，國民經濟圍繞人的全面而自由發展的職能沒法盡到，退出民眾可自由競爭的經濟領域，進入需要政府直接扶持的經濟領域，創建政府的社會公共經濟組織，比如扶持公共消費的公立組織如公立學校、公立醫院、公園，扶持公共創業平臺的公立生產組織，例如，中小企業扶持基金、基本建設的引導投資、戰略產業的前期起步投資。

二是國民經濟管理組織中的社會自組織生長起來，構成國民經濟管理的重要組成部分。傳統計劃經濟體制中的國民經濟管理組織模式是行政組織系統，從企業到各級政府基本上形成行政等級的組織結構，這種組織結構便于中央政府從上到下的行政指令的下達，在傳統工業經濟的粗放型發展時期比較適合。知識經濟的人力資本的集約經營需要的組織結構不是行政等級型，而是橫向合作的自治契約型。國民經濟管理致力于在企業組織和國家組織之間，建立大量的行業協會、行業商會、法律社團、文化社團等非營利的第三部門為自組織網絡，承擔建立法治經濟秩序的責任。原來由政府承擔的宏觀秩序責任可以交由非政府的第三部門承擔，既減輕了政府的負擔，又擴大了經濟和政治民主，有利于法治社會的形成。一定要有社會自組織系統。企業與國家機構之間的社會自組織系統，是依法進行國民經濟管理的組織保障。新型國民經濟管理組織注重的不單是上級對下級的領導，更注重微觀主體的創新活力，微觀主體在國民經濟管理中不再只是被動的棋子，組織結構不只是為了貫徹上級的意圖，而是為了微觀與宏觀主體的聚合能量的最大化。

三是在社會自組織網絡基礎上的國家經濟管理組織，是包括立法組織、行政組織、司法組織，權利分割與權利制衡相協調的組織結構。政府從事國民經濟管理的行政組織本身，也在政府職能轉變之后有了新的組織特色。比如知識產權保護，是知識經濟中的國民經濟管理任務，但卻不可能由行政部門完成，而是立法、執法、司法共同的責任。所以在新的國家經濟管理組織中，權力可能分得更明確，同時，在只能分得更明確的基礎上，又衍生出國家機構的各部門統籌運行的綜合部門，國家機構之間的扯皮現象應該減少。