國民經濟轉型時期工農關系論文

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一、我國工農關系、城鄉關系和國民收入分配關系的現狀和矛盾

20世紀最后的二十多年，是中國經濟走上騰飛之路的重要時期。近二十多年來，隨著國民經濟發展和經濟總量的擴大，我國農村社會經濟亦發生了深刻變化。農村經濟快速發展，農業綜合生產能力不斷提高，我國主要農產品產量如糧食、棉花、糖等已躍居世界前列；農民收入和消費水平大大提高，恩格爾系數下降，標志著農民生活質量得到顯著改善；我國扶貧工作取得歷史性突破，農村貧困人口已由1978年的2.5億下降到目前的3000萬左右，農村貧困率從30.7％下降到3％左右；在我國一些發達地區的農村，已經率先向現代化邁進，城鄉一體化協調發展的格局已初步形成。

然而，從宏觀角度觀察，盡管我國農村社會經濟改革發展取得顯著成效，但當前工農之間、城鄉之間及國民收入分配關系尚未完全理順，國家資金、政策、制度等綜合資源配置向城市傾斜的格局沒有根本改觀，即是說國家總體改革發展的成果在城鄉和工農之間的分配有失均衡。現就其主要矛盾和問題作些概略分析。

（一）產業結構變動和就業結構變動不協調，城市化進程遲緩，大量勞動力滯留農村。

從國際經驗看，產業結構變化必然導致就業結構變化，而且二者變化的速率大致接近，這是社會經濟穩定協調發展的必要前提。我國自20世紀80年代以來，隨著改革開放的推進，三次產業結構發生了重大變化，第一產業比重已由1980年的30.1％下降到2000年的15.9％，第二產業比重由48.5％上升為2000年的50.9％，第三產業比重由1980年的21.4％上升為2000年的33.2％，這標志著我國的工業化進程取得了重大進展。

問題是，我國的就業結構存在嚴重缺陷，主要是第一產業就業比重過大，第三產業就業人數比重相對較小。1990年前后，發達國家第一產業就業人數比重一般在10％以下，而第三產業的就業人數比重都在65％以上；相對發達的發展中國家第一產業的就業人數比重一般在20％左右或以下，而第三產業就業人數多數國家在50％以上。而我國在1990年第一產業就業人數比重在60％以上，而第三產業就業人數比重只有18.5％，即使到2000年，第一產業就業人數比重仍高達50％，第三產業就業人數比重只有27.5％。

由于就業結構變化與產業結構不同步，導致我國城市化進程滯后，城鄉關系不協調。按照世界銀行數據，1999年中國城市化水平只有32％，低于世界平均水平約14個百分點，低于中等收入國家的平均水平18個百分點，低于高收入國家平均水平45個百分點。我國總體城市化程度明顯落后于工業化進程，國際上城市化與工業化的比率一般為140％～250％，我國1978～2000年這一比率僅從40.45％上升到81.76％。城市化的滯后，制約了三次產業結構的升級進程。據統計，改革開放后的二十多年中，我國農業勞動力每轉移1人去第二產業，只能帶動0.7人轉向第三產業，而在城市化與工業化同步發展的國家，這個指標是2人。在城市化落后的情況下，我國工業的發展未能形成推動第三產業發展的內在動力。從體制上看，城鄉分割還沒有受到根本觸動，一些地方在就業、入學、戶口、社會保障等方面甚至還在強化對農民進城的限制。長期向城市和工業傾斜的國民收入分配格局，使相當嚴峻的“三農”問題雪上加霜。這些因素阻礙農村勞動力轉移和城鄉經濟良性循環，導致地區差距和城鄉差距呈繼續擴大之勢。

（二）宏觀收入分配失衡，城鄉居民收入差距不斷擴大。

改革開放以來，隨著經濟的發展，國家分配政策進行了重大調整，一個基本政策取向是改變過去長期實行的“高積累、低消費”方針，不斷提高個人所得份額，到2000年，個人所得占GDP的比重已由20世紀80年代初期的50％上升為70％。這是一個正確的選擇，對于妥善處理積累和消費的關系，提高個人收入和生活水平，調動社會各方面發展經濟的積極性，發揮了重要作用。問題在于，在個人收入分配所得普遍提高的過程中，城鄉之間居民分配不均衡。特別是近年來我國農民收入成為近二十多年來的第二個低速增長期。1978～2000年，農民人均收入從134元提高到2253元，年均增長為7.43％，農民收入水平總體上有了較大幅度的提高。但分階段看，農民收入繼1989～1991年出現第一個低速增長期、年均增長0.7％之后，1997年以來進入第二個低速增長期，1997年為4.6％，1998年為4.3％，1999年為3.8％，2000年更是下降到2.1％。而城市居民人均可支配收入的增長卻是1997年為6.7％，1998年為5.1％，1999年為7.9％，2000年為7.3％。

由于宏觀收入分配失衡，農民收入低速增長，當前城鄉居民之間的收入差距再度擴大。我國城鄉居民收入的比例1978年為2.57∶1，1984年為1.71∶1，1997年為2.47∶1，1998年為2.51∶1，1999年為2.65∶1，2000年為2.79∶1，可以說城鄉之間的差距比改革開放初期還大。

值得注意的是，隨著城鄉居民溫飽問題解決和消費水平不斷提高，城鄉居民的恩格爾系數不斷下降。1978～2000年，城市居民恩格爾系數從57.5％下降到39.2％，農村居民恩格爾系數從67.7％下降到49.1％（見表1）。恩格爾系數是反映消費結構轉變和生活質量提高的一個重要指標。恩格爾系數下降，表明居民對非食品類（如住房、文化娛樂、交通通訊、醫療保健等）的相對需求增加，對食品類相對需求減少，從而降低了對農產品的收入需求彈性。因此，在農產品供給總量問題基本解決之后，特別是20世紀90年代中期以來，糧食生產連續5年豐收，棉花、蔬菜、水果、水產品等產量迅速增長，由于國內需求沒有同步增長，結果主要農產品價格從1996年以來一路下跌，農產品產量增長并沒有能夠帶來農民收入增長。

表11978～2000年城鄉居民恩格爾系數的變化％

附圖

資料來源：根據《中國統計年鑒（2001）》有關數據計算而得。

農村居民收入低速增長和城鄉居民收入差距擴大的嚴重性在于：不利于農民生活的改善，不利于農村市場的開拓，不利于城鄉經濟的良性循環。1997年和1998年農村人均生活消費支出出現負增長，同期城鎮居民人均消費支出年均遞增達6.09％，城鄉消費差距從1996年的2.49∶1擴大到2000年的2.99∶1。農村居民消費負增長導致了農村消費市場份額不斷萎縮，直接阻礙了工農之間、城鄉之間通過商品交換和貨幣流通形成一個完整的經濟整體，阻礙了啟動龐大的農村消費市場。據有關統計，2000年縣及縣以下社會消費品零售額占全社會消費品零售總額的比例僅占38.2％，比歷史上最高水平的1982年低26個百分點。此外，農民收入增長緩慢，也不利于農民增加農業投入和農村社會穩定。因此，千方百計增加農民收入，有效控制城鄉居民收入差距擴大，無疑應當成為下一步國家宏觀政策的一個重要目標。

（三）城鄉社會發展諸方面存在重大差距。

1.關于城鄉教育發展的差距。城鄉居民受教育程度差別很大。1997年，全國縣級以下（包括縣本級）人口的平均受教育年限為6.23年，而城市為8.68年；農村人口中具有大專及大專以上文化的僅為0.3％，而城市這一比重為7.97％；現在在校的大學生中，城鎮居民的子女約占70％，農村子弟約占30％。這同全國總人口中，農村占70％、城市居民占30％的格局正好倒置；具有高中文化程度的人口，農村只有4.87％，城市則達22.17％；文盲以及小學文化程度人口，在農村高達64.1％，而城市只有34.9％。現在農村青少年人口接受教育的面和質量也遠遠落后于城市地區。以高中階段為例，1998年城市每萬人口中高中階段在校學生為815.6人，而農村僅為369.1人。這表明，農村處于“教育貧困”狀態，相當多的農村兒童、青年和成年人不能獲得改善其生活水平所必需的教育機會。

城鄉基礎教育投入差別很大。城市基礎教育資金列入城市財政預算，基本上是有保障的。而農村基礎教育的資金來源則主要包括三部分：一是列入縣鄉財政的支出范圍；二是農村教育費附加；三是農村教育集資。這表明，農民事實上成為農村基礎教育投入的一個重要承擔者。現在我國農村正在進行“稅費改革”，在提高農業稅稅率的同時，取消了農村教育費附加和農村教育集資，農村基礎教育的資金來源渠道減少了。因此，當前和下一步，我國農村基礎教育的發展面臨著更加嚴峻的形勢。

由于農村基礎教育的投入不足，當前面臨的突出問題是，農村、特別是一些貧困邊遠地區中小學危房率較高。據有關調查顯示，湖南省某市各類教學用的危房面積達21770平方米，占整個教學用房面積的7.62％，其中，一級危房16352平方米，占5％左右。另一個問題是農村教師收入遠遠低于城市。即使如此，相當一部分地區農村教師的工資不能按時發放，可以說，當前中國教師工資拖欠問題主要發生在縣鄉基層。

2.關于城鄉醫療衛生發展水平的差距。城鎮居民基本上可以享受公費醫療或在醫療保險制度覆蓋范圍之內。而農村合作醫療保健制度大部分已經解體，有合作醫療的僅占15％左右。廣大農民基本上處于一種“小病不看，大病看不起，看大病即意味著傾家蕩產”的狀況。

農民獲得醫療保健衛生服務的能力要遠遠弱于城鎮居民。目前。農村有三千多萬人口不能保證有及時的醫療服務；有四億多農村人口尚未飲用自來水；農村地區糞便無害化處理率僅為28.5％；貧困農村地區婦女患病率明顯高于全國平均水平，嚴重缺乏經過培訓的接生員；在農村有近8％的嬰幼兒沒有享受免疫接種；預防保健工作薄弱，中西部相當多的省份疾病發病率仍然較高，人口預期壽命相對較低。

根據世界衛生組織公布的《2000年世界衛生報告》，在191個國家和地區中，中國的醫療資源分配公正指數排第188位，是世界上公共衛生資源分配最不公平的國家之一。

3.關于城鄉社會保障的差距。城市居民大多可以享受現代社會保障制度（盡管仍不十分完善），包括養老保險、醫療保險、失業保險，還有國有企業下崗職工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占中國人口70％以上的農民基本上被排斥在現代社會保障體系之外。

現在我國僅在部分農村發達地區正在探索建立農村社會養老制度。據有關統計資料，目前我國參加養老保險的農民僅占農村總人口的9.6％左右。這意味著農村養老仍基本上是以傳統的家庭養老為主，這種狀況對農村的計劃生育工作也是極其不利的。至于其他的失業保障、醫療保障、最低生活保障等現代社會保障制度更與農民無緣。

4.關于城鄉社會發展其他方面的差距。農村電力基礎設施落后于城市。我國農村電網結構不合理，線損大，管理不善。農村電網一般興建于20世紀70～80年代，大部分缺乏科學規劃，布局不合理，設備陳舊老化，低壓線路年久失修、供電半徑過大造成的電能損耗達30％～40％。長期以來，國家對農村電網基本沒有投資，農村低壓電網的產權屬于集體，電網運行費用分攤給農戶。電力部門一般只管理配電變壓器高壓樁頭并按國家目錄電價結算抄見電量。從配電變壓器到農戶的燈頭電價，包括農村低壓電網的建設和維護，變壓器、線路、計量的損耗，以及農村電工的報酬，都出自農民所繳電費。

城鄉電價差異大。當前我國供電領域的一個重大問題是城鄉電價不同，農村電價高于城市，且不同農村地區乃至不同村落之間電價也不相同。在實行電力躉售辦法的電網中，農村電價由躉售電價加農村電網維護費、線損、變損、利潤及各種加價組成，農村居民生活用電價格大都高于城市居民生活用電價格。由于農村電價管理薄弱，線損過度，價格失控，有的電價高達1元/千瓦時，甚至2元/千瓦時以上。而城市電價一般較低，如北京居民家庭用電，盡管這幾年電價有所提高，但現在僅為0.44元/千瓦時。此外，農民用電不僅有生活用電，而且還有農業生產用電。由于電價畸高，農民生產用電開支巨大。據了解，北方農民澆1畝地每次大約需10元左右，一般每年需澆地2～3次，如某家農產耕種20畝地，則一年這方面的開支需400～600元，由此進一步加大了農業成本，成為農民減收的一個重要因素。

（四）分區域看，我國城鄉之間社會經濟發展的差別越往西越大。

眾所周知，改革開放以來，我國區域之間的總體發展差距呈擴大趨勢。由此決定，在不同區域，城鄉之間的差別也截然不同，其基本特征是：在東部發達地區，城鄉差距相對較小；在中、西部地區，城鄉差距相對較大，而且越往西越大。

同時，公共服務水平差距較大。根據公共財政的理論，一個地區基礎設施、公共服務水平主要決定性因素是地區的人均財力。2000年東、中、西部地區人均財力分別為803元、320元、317元，東部地區為中、西部的2.51倍和2.53倍，且地區差距呈擴大之勢，表明我國東、中、西部公共服務的均等化程度比較差。從東、中、西部地區一般預算收入占對應口徑全國財政收入的比重看，東部地區收入比重超過一半，而且呈上升趨勢；而中、西部地區的比重加起來還不到全國的一半，而且呈下降趨勢（詳見表2）。

表2東、中、西部地區一般預算收入占對應口徑全國財政收入的比重％

附圖

注：地方一般預算收入口徑是指包括地方本級一般預算收入和上劃中央“兩稅”收入（消費稅和增值稅的75％）。

資料來源：《財政部綜合司研究材料》，2002年第8期。

二、政策、制度是我國現行工農關系、城鄉關系和國民收入分配關系不合理的關鍵因素

（一）宏觀分配政策有失偏頗，不利于農村經濟的長遠發展。

近年來，我國農業和農村經濟發展進入一個新階段，農業基礎地位受到挑戰，農村剩余勞動力的壓力進一步加大，農民收入增長緩慢，潛在的農村市場難以成為現實的市場，其深層次的原因是扭曲的國民收入分配格局，也就是分配政策的城市傾向和國有工業傾向，而這種傾向在農村財政政策和農村金融政策上都得到了反映。

1.財政支農政策不盡完善，影響農業競爭能力和長遠發展后勁。財政支農是國家財政對農業的直接分配方式，它反映了工農、城鄉之間的分配關系。在市場經濟下，農業的弱質性和它在國民經濟中的重要地位客觀上要求國家財政加大對農業的投資力度，支持那些風險大、投資效益低，對農業生產起著保護、開發作用或有示范效益的項目（如大中型農業基礎設施、農業科技和推廣、農業環境保護等），以彌補市場機制在資源配置中的缺陷，增強農業在市場經濟中的競爭能力。

20世紀90年代以來，為了適應農村新的情況和形勢，國家財政調整和完善了農業支持政策，在增加農業投入、調整支出結構、加強資金管理等方面進行了很大努力。但我們必須清醒地看到，當前我國農業財政政策并不是盡善盡美，實踐中仍存在一些值得注意的問題。

（1）政府支持農業的資金總量不足。從國內來講，與各個方面要求支持農業的呼聲相比，政府因受財力的限制對農業的投入不能滿足其需要，即使達到了《農業法》所規定的每年用于農業的支出不得低于經常性財政收入增長的要求，我國對農業的支持總量仍是低水平的。國家財政用于農業的支出，其絕對量呈現出不斷增長的趨勢，但占財政總支出的比重則并不高，近年來大致維持在8％的水平，比1990年的10％約低2個百分點，比1980年的12％約低4個百分點。當前和今后一個時期我國農業面臨著艱巨的結構調整任務，加入WTO對我國農業又將產生不小的沖擊，而上述政府支農的低水平狀況與現在農業發展面臨的形勢和任務很不相稱，需要改變。

（2）地方財政農業支出增長不甚理想。以上內容是把政府支農作為一個整體來分析的，如果進一步分解，則會發現地方行為目標與中央政策不完全一致。地方財政農業投入是一個十分重要的問題，一方面國家財政農業投入的大頭在地方（約占80％左右），另一方面國家財政農業投入的主要問題也出在地方。資料表明，1991～2000年，地方財政總支出由2295.81億元增長到10366.65億元，增長3.52倍，而地方財政農業支出由220.74億元增長到689.47億元，增長2.13倍；地方財政農業支出比重呈逐年下降趨勢，1991年為9.6％，1995年為7.9％，到2000年下降為6.6％。

值得注意的是，地方財政支農支出預算的執行還存在重大偏差。從實際看，地方財政支農資金在預算安排已經減少的前提下，在執行過程中又大打折扣，甚至截留、擠占、挪用支出資金，這就從資金總量上削減了地方財政支農的規模。

（3）財政支農結構不盡合理。一是財政用于生產性的支出比重下降，而用于各項事業費的支出比重上升。二是在農業事業費比重上升的情況下，農業事業費內部分配結構有失偏頗，即人員機構經費增長較快，業務經費增長緩慢，形成一種“有錢養兵，無錢打仗”的局面。這說明，近年來農業事業費比重的上升并不意味著農業事業發展具有良好的資金保障條件，恰恰相反，農業事業的發展普遍面臨著資金矛盾的困擾。三是我國間接支持多于直接支持。例如政府通過撥款支持農業事業單位為農業提供科技示范、病蟲疫病防治來為農民服務，通過所謂修路引水、培訓指導等開發方式扶貧，為貧困地區創造最基本的生產和生活條件，幫助脫貧致富等，這都是必要的。但并不像發達國家有較大比重的財政支出直接用于農民或農場主收入補貼等。

2.金融政策向工業和城市傾斜，農村信貸支持嚴重不足。中國長期實行農業支持工業、農村支援城市的金融政策，農村的金融機構承擔著從農村吸收資金為國家工業化服務的職能，為農村和農業提供的貸款服務微乎其微。改革開放二十多年來，這種狀況依然沒有根本性的改變，農村獲取信貸支持的能力嚴重不足。

當前存在的突出問題是農村資金通過金融渠道大量流出，而且流出量不斷增多。據有關研究，改革開放以來，農民儲蓄存款增長很快，遠遠大于農民貸款的增長，2000年農民在信用社的儲蓄存款余額由1980年的117億元增加到12355億元，同期農民貸款余額由67億元增加到3588億元，通過信用社渠道農民資金凈流出由22億元增加到590億元。1980～2000年農民資金經過信用社渠道凈流出累計8722億元，加上郵政儲蓄渠道，這一期間農民資金凈流出合計10334億元（詳見表3）。

表3金融渠道農民資金凈流出億元

附圖

資料來源：宋宏謀《中國農村金融發展問題研究》。

近年來從整個金融狀況看，信貸資金供應非常充裕，但國家銀行對農村信貸總規模和資金投入呈逐年減少的趨勢。在各項貸款總額中，農業和鄉鎮企業所占的比重偏低，并且在20世紀90年代中期以來持續下降。這是造成農村貸存比例下降、農村信貸資金外流的重要原因。

就目前中國金融機構的布局和分工來說，農村信用社在支持“三農”方面的作用是其他金融機構所無法替代的。但從全國而言，1980年以來的統計資料顯示，農村信用社貸款流向中分配給農戶的比例都很小。1980年農業貸款占農村信用社貸款的比例曾達61.9％，到1994年已降到19.4％，近年來有所回升，但在2000年也只有34.2％。問題的嚴重性在于，由于農村金融資源外流，農民從正規金融機構（國家銀行和信用社）很難得到貸款，就不得不依靠民間借貸，承受更高的利息，最終影響農業和農村資金的發展。

（二）縣鄉財政困難加重，農村公共產品供給缺乏保障。

縣級財政是國家財政體系不可分割的組成部分，也是縣鄉社會經濟發展的重要推動力量。現在我國共有2400多個縣級財政，4.6萬個鄉鎮財政，縣鄉財政運行對整個國家財政收支具有舉足輕重的影響。目前我國縣域范圍內聚集著占全國70％的9億多人口，縣域經濟總量占全國比重超過50％，這就決定了縣鄉基層政權在推動經濟發展、促進社會穩定與進步方面擔負著重要使命。可以說，政府實現職能一刻也離不開財政的支持，我國縣鄉財政只有建立在穩步發展和財力不斷壯大的基礎上，基層政權才有權威，農村公共產品才能得到提供，縣域社會經濟健康協調發展才有必要的保障。

20世紀80年代以來，隨著改革深化和經濟發展，我國縣鄉財政不斷發展壯大，從財力規模到收支結構都發生了顯著變化，在支持政權建設和經濟發展方面發揮了重要作用。但當前縣鄉財政運行中也存在較多困難和問題，已經日益成為目前我國整個財政領域面臨的一個突出矛盾，同時也在很大程度上制約著農村公共品的供給。

1.區域之間縣鄉財政存在極大的差異。大量資料表明，我國縣域經濟發展差別很大，反映在縣鄉財政方面亦為如此，甚至比經濟差異還要大。1998年我國縣級總數2496個，其中億元縣為553個，一般縣897個，財政補貼縣高達1040個（含國定貧困縣577個）。1999年縣級總數2109個，其中上述三種縣分別為593個、480個、1036個（含國定貧困縣574個）。縣域之間無論是財政收入，還是可支配財力以及人均財力，都存在很大的差距。

2.縣鄉財政赤字和債務狀況較為嚴重。眾所周知，我國地方財政每年算總賬基本上是平衡的，但實際上地方各級財政情況不同，一個突出問題是基層財政赤字較嚴重。20世紀90年代中期以來，我國縣級財政赤字面一度高達40％以上，1998年和1999年仍分別高達31.8％和35.5％，而且這種狀況在我國越往西赤字面越大，有的省份赤字面甚至高達60％以上。基層債務數額較大，據有關統計，我國鄉村兩級凈債務3259億元，其中鄉級債務1776億元，平均每個鄉鎮負債400萬元；村級債務1483億元，平均每村負債20萬元。關于縣級負債缺乏全國相關統計資料，但據筆者在陜西某縣調查，到2000年底，該縣累計債務余額為23448萬元，其中縣本級債務為16411萬元，占全縣累計債務總額的70.0％；鄉鎮級債務2858萬元，占12.2％；村級債務4179萬元，占17.8％。上述債務雖不是財政直接借的，但都屬于政府債務，對未來的財政發展將構成壓力。

3.欠發工資問題主要表現在縣鄉基層。保證行政事業單位職工工資發放是財政的基本職能，但實際上我國財政運行并不能切實做到這一點。一般的講，縣以上各級政府的工資發放沒有問題或問題不大，問題主要在縣鄉基層，而且絕不是個別基層地方發不了工資。工資問題突出表現在三個方面：一是不能足額發放，有的工資政策兌現不了；二是不能按時發放，經常拖欠；三是在中西部地區，此問題更為突出。

我國縣鄉財政運行除以上問題之外，有的地方還存在財政虛收問題，在農村稅費試點地方程度不同地存在財政收支缺口增大等問題。那么，問題的癥結和原因在哪里？筆者判斷主要有以下幾個方面：（1）事權和財權不對稱。農村義務教育發展是一個典型例子。在當前我國的財力分配格局中，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了或很少承擔義務教育經費的責任；縣鄉政府財力薄弱，卻承擔了鄉里大部分義務教育經費。“小馬拉大車”，這種政府間財力與義務教育事權責任的不對稱，是農村義務教育發展滯后的重要制度因素，也是縣鄉基層財力緊張的重要原因。（2）財政供養人口太多。據有關資料，全國共有4.6萬個鄉鎮，財政供養人員1280萬，平均每個鄉鎮300多人。某省每個鄉鎮平均達448人，有的鄉鎮達1177人。這必然會加重財政困難。（3）財政管理中存在開支隨意性大，鋪張浪費的問題。（4）有不少基層地方盲目辦企業，搞政績工程和形象工程，加劇了財力緊張的局面。（5）財源單一，以農業為主，經濟基礎差，財政收入增長乏力。

（三）農村非稅項目繁多，非稅收入膨脹，農民綜合稅費負擔加重。

農業稅及農村其他稅收是處理國家與農民分配關系的重要方式，也是農民應盡的義務。問題是，現在我國農民除上繳規定的農業稅和其他稅收以外，還承擔大量的非稅負擔，包括統籌費、提留款、教育費附加，以及地方利用各種名目收取的亂攤派、亂集資、亂收費。由此導致農民綜合負擔不斷攀升，苦不堪言。根據我國政府公布的統計數據，2000年農民承擔的稅費總額1359億元，比1990年的469億元增長了1.89倍，其中農業稅收負擔增長了4.28倍，村級提留增長了0.62倍，鄉級統籌增長了1.29倍，其他收費增長了4.70倍，農民人均負擔增長了2.01倍。近年來農民稅費負擔占農民收入的比重大約在7％～12％之間（詳見表4）。

表420世紀90年代以來農民總體稅費負擔的變化億元

附圖

資料來源：根據《中國統計年鑒》和《中國農業年鑒》有關數據整理。

須說明的是，農村實際存在的其他收費（即“三亂”）要比上述統計數據高得多。據國外有關專家估算，2000年中國農村的“其他收費”可能在724億～1086億元之間，因此，農村稅費總數在1809億～2171億元之間，農民人均稅費負擔在225～269元之間，農民承擔的稅費負擔占農民收入的比重大約在10.2％～12.2％之間。此外，農民稅費負擔在地區之間、農戶之間還存在重大的差異。大量情況和資料表明：從區域看，在發達地區，農民負擔相對較輕；在不發達地區，農民負擔更重。從不同的農戶看，較富裕的農戶，農民稅費負擔較輕；在貧困家庭，農民稅費負擔較重。

眾所周知，我國從1997年開始農產品價格已連續多年持續下跌，農民收入增長面臨著艱巨的壓力。另一方面，農村總體稅費項目繁多，綜合負擔不斷攀升。可以說，現在農民的收入上不來，負擔下不去，已經成為制約和影響國家與農民分配關系的關鍵問題。

從歷史的視角看，自人類進入階級社會以來，農民負擔問題一直與之相伴。中國自古就是一個農業大國，在幾千年封建社會的歷史長河中，農民負擔問題曾是歷代政權更迭的主要導火索之一，歷史經驗表明，對農民負擔問題決不可忽視，這是關系到治國安邦、政權穩定的一個重大問題。

（四）從制度環境考察，“城鄉分治”格局并未改觀，城鄉二元社會結構得以固化。

城鄉戶籍制度是決定城鄉居民身份和地位的一項根本性制度。我國自1958年頒布《中華人民共和國戶口管理條例》起，就將全國人口截然分成了市民和農民，這種戶籍制度的建立和固化，使我國構成了典型的二元社會經濟結構。具有城市戶籍的居民在就業、收入、養老、社會福利、子女上學等方面都享有優惠待遇，而具有農村戶籍的農民就被限制在土地上，即使能進城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧視。

眾所周知，我國農村存在大量的剩余勞動力，農民進城打工是轉移農村剩余勞動力的一個必然選擇。然而，按現行有關制度規定卻增加了農民進城打工的難度。1994年底國家有關部門頒布了《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》（以下簡稱《規定》），基本內容是對跨省就業的民工實行按需流動，憑證管理。按照這個《規定》，農民外出打工前，須在本人戶口所在地的勞動就業服務管理機構進行登記，并領取外出人員就業登記卡；到達用人單位后，須憑出省就業登記卡領取當地勞動部門頒發的外來人員就業證，證卡合一才允許打工，否則一經勞動監察大隊發現，就做盲流人員處理。與此同時，一些大中城市和沿海地區也頒布了一些限制民工流入的措施。如東南沿海—發達省份，近年來采取了三條措施限制使用外地民工：一是在企業招工程序上實行“三先三后”的原則，即先城鎮后農村，先本地后外地，先本省后外省；二是由勞動、民政部門組織珠江三角洲縣市與本省貧困縣市掛鉤，逐步把貧困地區的勞動力、人口遷移出來；三是設立“安置就業基金”，為本省就業難的勞動群眾提供就業培訓，以提高其就業和再就業能力。

此外，農民進城打工須付出高昂的成本費用。農村勞動力進城打工既有益處，但也要付出轉移成本。據有關典型調查，一個四川農民到廣東打工，如果屬有組織的輸出，須辦理《就業登記卡》、《流動就業證》、《暫住證》等各種證件，約需200余元；此外還須向縣里有關部門交納培訓費、咨詢費、介紹費等約1000元，加上路費約需1400余元。有的用工單位還要求農民上崗前需交500～1000元不等的保證金，女民工還要交計劃生育管理費，等等。這樣算下來，一個打工者在城市要得到就業，至少要付出2000元左右的打工成本。“2000元打工成本”是一個什么概念？大約相當于一個民工一年打工所得的20％—30％，或相當于全家人一年的務農所得。

當前值得注意的一個問題是，現在大中城市都在進行城市化改造，大興土木，拓寬道路，擴大綠化帶，拆遷了大量的路邊市場和房屋，其結果是城市變漂亮了，同時許多打工的農民失業了，城市居民生活也變得不方便了。例如，北京市2000年拆遷房屋300萬平方米，2001年拆遷400萬平方米，拆遷的同時，必然會大大增加進城農民的失業風險，這些失業的農民或者被迫無奈回家，或者滯留城市加大了社會治安管理的難度。

還有一個重大的制度缺陷是對待農民進城子女的“就學歧視”。這主要表現在：一是受城鄉兩種戶籍制度的影響，城市公辦中小學不接受戶口在外地的農民子女上學。流動兒童即使能上公立學校，也要比當地城市學生額外多交費用，如有的要交學校2000～5000元的贊助費，另外每人每學期還要交600元左右的借讀費。在許多城市，這些收費額的15％由學校上交教育主管部門。普通民工屬于低收入階層，交不起這些費用，他們的孩子就失去了享受義務教育的權利。二是適應普通農民工子女上學的需求，一些收費低、專門招收流動兒童少年的民辦簡易學校應運而生，這是一件好事，但這類學校在一些地方得不到承認、管理和服務。國家教委和公安部1998年就了《流動兒童少年就學暫行辦法》，但許多城市至今沒有提出民辦簡易學校設立的條件，沒有明確社會服務機構，致使民工子弟學校不能辦理合法的辦學手續，處于“三不管”的半地下狀態，有的被強制關閉，使流動兒童重又失學。城鎮規劃對民辦學校不予考慮，一些學校被迫多次搬遷，教學安定缺乏最起碼的條件。上述種種對農民工子女的就學歧視，既損害了他們接受義務教育的權利，也不利于城市的發展，因為不少農民工子女，將來就是城市的市民，因就學歧視造就的文盲，絕不是城市發展所希望的。

三、我國社會經濟所處的發展階段與“三大關系”前瞻

當前和今后一個時期中國社會經濟正處于一個極其重要的發展階段，這必將對我國的工農關系、城鄉關系及其國民收入分配關系產生重要影響。從宏觀和長遠戰略高度把握上述問題，無疑是今后處理和解決好“三大關系”的必要前提。

（一）我國社會經濟發展階段的基本判斷。

一個國家社會經濟處于什么發展階段，其實質是判斷這個國家的工業化進程或工業化階段。按照世界銀行經濟學家錢納里等人提出的工業化階段劃分標準，按匯率法換算為1998年美元，工業化初期人均GDP為1200～2400美元，中期為2400～4800美元，高級階段為4800～9000美元；按此法我國當年人均GDP為750美元，還未進入工業化初期。若按購買力平價法換算為1998年美元，工業化初期人均GDP為3010～5350美元，中期為5350～8590美元，高級階段為8590～11530美元；按此法我國當年人均GDP為3220美元，剛剛進入工業化初期。目前錢納里的劃分標準在國際上已不再流行，在我國學術界也有很大爭議。我們認為，中國經濟發展和工業化進程有自己的特殊性，在經濟結構上與錢納里標準也有較大偏差。這種標準顯然不能準確反映中國工業化進程的實際情況，應當選擇符合中國實際的衡量標準，不能拘泥于錢納里劃分的工業化階段標準。

中國當前的實際情況是，伴隨著工業化進程，產業結構呈現出明顯的由低級到高級、由嚴重失衡到向合理化方向發展的變動趨勢。從我國產業結構、制造業實力以及出口結構來看，可以作出這樣的判斷：我國已經由工業化初期階段進入中期階段。根據是：（1）在農產品總量迅速增加的前提下，第一產業和農業的產值比重明顯下降。1978～2000年，農業發展迅速，農產品供給實現了由長期短缺向總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變。同時，第一產業增加值比重由28.1％下降為15.9％，第一產業內部結構發生積極變化，農業比重下降，林業、牧業、漁業比重上升，農業單一生產結構轉變為多種經營，傳統農業開始向現代農業過渡。（2）在人口總量增加3億的情況下，農業勞動者比重由70.5％下降為50％。第二產業增加值比重由48％上升到50.9％，第三產業增加值比重由23.7％上升為33.2％，長期制約我國經濟發展的原材料、能源和交通運輸等“瓶頸”得到基本緩解，現代服務業正在興起。（3）已經建成比較完整的工業體系，制造業能力比較強大，有一定科技水平，能夠為國民經濟提供相當部分的技術裝備；交通、運輸、通信設施日益發達，為經濟增長創造了有利的基礎設施條件。工業增長迅速，結構調整和科技進步的貢獻日益明顯，高新技術產業成為拉動工業乃至整個經濟增長的重要力量，工業生產對需求變化的適應性逐步增強。（4）農產品等初級產品在出口量迅速增加的情況下，在出口商品構成中所占比重大幅度下降。從1980年到2000年，初級產品所占比重由50.3％下降到10.2％，工業制成品比重由49.7％提高到89.8％；高新技術產品出口從無到有，占出口總額的比重達14.9％。生產力布局發生重大重組。東部地區經濟實力顯著增強，2000年東部11個省份中有7個省份人均GDP超過1萬元，中西部地區的發展也逐步加快。中國經濟結構的變動，呈現出由滿足基本需求為主轉向逐步適應消費升級和需求多樣化的趨勢，這是工業化加速階段的新特征。

當然，也需要說明，雖然我國已進入工業化中期，但仍然是發展中國家，還有一半勞動力在搞農業，工業化任務遠沒有完成。

（二）社會經濟發展階段變化對今后“三大關系”的影響。

首先，在今后工業化加速發展階段，中國經濟長時期仍然可以保持較高增長速度，經濟總量將不可抑制地擴張，這將為緩解工農差距和城鄉差距奠定根本性的基礎條件。中國是一個擁有13億人口的發展中大國，大國的特點決定了其需求的潛力巨大，從而可以有力地帶動經濟增長。需求和經濟增長的關系十分密切，今后中國的需求潛力不僅表現在基礎設施需要大規模建設，而且工業化的推進和結構變動將創造巨大的需求。眾所周知，工業化發展的基本趨勢是，第一產業比重要繼續降低，第二產業、第三產業比重要隨之上升，由此會產生巨大的需求。同時，在現代經濟條件下，工業化推進往往是與產業升級相伴隨的，而我國傳統產業恰恰需要加快改造或適度擴張，高新技術產業也需要大力發展，這必然帶動大量的投資需求。再一點，居民消費需求潛力巨大。根據世界銀行《2002年世界發展報告》，2000年按世界銀行換算的中國人均國民總收入（以下簡稱GNI）為840美元，僅相當于世界平均水平的16.3％、世界高收入國家平均水平的3.1％；即使按購買力平價換算，2000年中國的GNI也只有3940美元，僅相當于世界平均水平的53.6％、世界高收入國家水平的14.4％。1998年，按購買力平價計算，中國尚有18.5％的人口月均消費在1美元以下，尚有53.7％的人口月均消費在2美元以下。今后隨著“小康”社會的推進，居民收入和消費水平無疑會不可抑制地增加，這也是推動我國經濟發展的一個潛在動力。

從國際經驗看，在從低收入向中等收入發展的過程中，可以在較長時期保持經濟的高速增長。我們研究了一些發達國家和發展中國家的經濟增長和發展情況，在不同階段，經濟增長情況不同。一般狀態下，當從低收入向中等收入邁進的過程中，經濟持續高速增長可以維持較長時間（詳見表5）。這里的基本原因在于，在這一階段，這些國家存在巨大的需求拉動，這是支撐經濟發展的強大動力。中國屬于發展中國家，1997年人均GDP只有720美元，2000年也只有900美元，屬于典型的從低收入國家向中等收入國家邁進的過渡階段。因此，今后我國的經濟增長還有很大的潛力。

表5一些國家人均GDP達到700美元以后的經濟增長率

附圖

資料來源：根據有關年度《世界銀行發展報告》計算。

綜上分析，可以有理由推斷，中國今后中長期經濟增長潛力巨大。根據國務院發展研究中心課題組對經濟因素的分析和模型預測，2001～2010年期間中國經濟的潛在增長速度可以達到7％～7.9％。這一速度雖然低于過去二十多年中國經濟的平均增長速度，但仍是較快的。>其次，隨著工業化的推進，中國的城市化水平將會逐步提高，這就為農業剩余勞動力的轉移提供更為廣闊的空間。目前我國的城市化水平大約為36％，這不僅遠遠低于發達國家，而且與經濟發展水平相近的國家相比，也存在明顯的差距。城市化水平的滯后未能有效充分地吸納農業剩余勞動力，是造成我國城鄉差距、農村落后的重要原因。

有關研究表明，未來20年間，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，對外開放不斷擴大和加深，農業勞動力向非農產業轉移的體制條件和物質條件將會明顯改善，城市化進程也會隨之加快。城市化水平如果每年提高1個百分點，2020年可望由2000年的36.2％達到55％～60％。1978～2000年農業勞動者比重由70.5％下降到50％，減少了20.5個百分點，即每年平均降低1個百分點，這種勢頭在未來20年間可望得到保持，到2020年農業勞動者比重將會降為30％左右。這些是二元經濟結構明顯轉換的重要標志。

再次，工業化推進要求改變過去長期延續的國民收入分配格局，逐步強化國家對農業和農村的支持力度。中國工業化初期的建設主要是依靠農業向工業提供積累進行的，這是我國在“一窮二白”的基礎上強化工業化基礎的必然選擇。現在中國總體上已進入工業化中期階段，綜合國力顯著增強，已到了工業適度反哺農業的時候了。1978～2000年，中國經濟年均增長9.52％，是全世界增長最快的。2000年中國GDP達8.94萬億元人民幣，按可比價格計算，相當于1978年的7.4倍；按當年匯率折算，突破1萬億美元。世界銀行資料表明，2000年我國GDP總量排在美國、日本、德國、法國和英國之后，居世界第6位。如果按照購買力單價計算，我國經濟總量還有很大增加，排次也更提前。隨著經濟發展，國民財富由小到多，主要工農業產量大幅度增加，一些重要產品產量躍居世界前列。國家財力分配和金融資源亦發生了重大變化，2000年國家財政收入為13395億元，比1980年的1159億元增長了10.5倍；銀行存款余額同期由1661億元增加到123804億元，增長了73.5倍。這標志著國家當前和今后具備逐步強化“三農”的物質和財力基礎條件。

（三）充分認識縮小工農差距和城鄉差距的重要性、長期性和艱巨性。

當前及今后中國社會經濟的轉型，既包括結構轉型（即工業化和城市化），也包括制度轉型（即市場化），這在世界上是獨一無二的，其困難程度可想而知。因此，在中國這樣一個特大型的發展中國家，我們對工農差距和城鄉差距的縮小，不僅要看到其重要性，而且更要看到其長期性和艱巨性。

從世界范圍看，各國工農差距、城鄉差距的縮小是社會經濟發展的必然趨勢。在中國，正視差距，縮小差距，顯得更為重要和緊迫。這不僅因為中國是實行社會主義市場經濟的國家，不斷縮小工農和城鄉差距能夠更有力地證明社會主義制度的優越性；而且在于當前和今后中長期，擴大內需、促進經濟的穩定增長日益成為宏觀調控的首要目標，而改變國民收入分配格局，加強國家對“三農”的支持，恰恰是擴大內需的重要內容，這將在相當程度上為國民經濟的長期穩定增長提供重要的支撐。同時，各國經驗表明，工農和城鄉差距的縮小是一個動態的過程，決不可能畢其功于一役。特別在中國，我們需對其長期性和艱巨性有充分的估計。（1）農村剩余勞動力轉移的任務相當繁重。2000年我國農村人口為9.28億人，其中農村勞動力為4.8億人。據有關預測，未來我國每年新增農村勞動力約在700萬～800萬人之間，而從長遠看中國農業領域只需要1億～1.5億勞動力。剔除現在4.8億農村勞動力中包括的1.28億鄉鎮企業勞動者，推算農村勞動力供過于求的數量約為2億～2.5億人。如果向非農產業轉移的出路不暢，農村就業壓力將十分沉重，人地矛盾也會日益突出。（2）農民收入增長面臨很大壓力。農民收入與其土地經營規模及價格水平關系密切。但當前農村不僅人地矛盾突出，而且受農產品國際價格影響，我國農產品價格從1997年開始已連續5年下跌，可以預料今后通過提價來增加農民收入的愿望也是不現實的。（3）國家財力盡管不斷增強，需要加大對“三農”的支持，但期望短期內大幅度向農村傾斜也不符合我國實際。

四、今后中長期正確處理“三大關系”的總體戰略思路和對策建議

從根本上說，我國國民經濟轉型是經濟現代化和市場化相互交織的過程，而城鄉二元經濟結構是我國轉型期政府宏觀調控面臨和需要解決的一個突出矛盾。因此，今后能否有效地緩解和縮小工農差距和城鄉差距，這將在很大程度上關系到第三步現代化發展戰略目標及其市場化改革戰略目標的實現。總體思路應把握兩條：一條是政府需要“花錢”，也就是從宏觀上著力調整國民收入分配格局，政府財力資源要加大對農業和農村分配的力度；另一條是政府不需要“花錢”，即下決心著力推進制度創新，政府從制度供給方面改變現行對農村歧視的做法，為城鄉社會經濟一體化創造相對公平的制度環境。

根據上述思路和當前存在的問題，今后中長期為了正確處理工農關系、城鄉關系和國民收入分配關系，我們提出下述對策要點：

（一）政府基礎設施投資要向農村傾斜。

一個重要建議是，今后的長期建設國債要加大對農村公共設施投資力度。1998年以來我國實行積極財政政策，5年累計增發長期建設國債規模6600億元，作用巨大。綜合考慮國民經濟發展需要，國債投資項目仍有較大規模尚未完工以及防范財政風險的因素，我們預測下一步積極財政政策尚不能完全退出，仍需持續2～3年時間，但力度要降低。因此，今后一個時期繼續增發長期國債仍將是我國財政政策的一個必要選擇。在這一背景下，建議調整長期建設國債的使用方向，增加農村公共建設投資力度，重點解決農村水、電、路公共設施問題。這不僅有助于改變農村落后面貌，而且是擴大內需和拉動經濟增長的一個重要方面。

此外，從中長期看，今后即使停發了長期建設國債，國家財政的預算內投資也要將農村基礎設施建設作為一個投資重點，一方面改善農村生活居住和生產條件，另一方面創造大量的就業機會，直接增加農民勞務收入。力爭通過政府投資力度的加大，在未來5年內使我國農村水、電、路等基礎設施有一個根本的飛躍。

（二）完善財政支持農業政策。

我國的國情決定了政府始終是農業投入的重要渠道，而財政對農業的支出財是政府支農的主要手段。因此，強化政府支農職能作用，完善財政支農政策手段，首當其沖的就是要增加財政對農業的投入，這是促進農業生產穩定發展，從而實現國家的農業發展目標的必要條件。近年來國家財政的農業投入保持了穩定增長的態勢，但財政農業支出占財政總支出的比重仍大大低于歷史上的較高水平，與農業發展的資金需求相比更是相距甚遠。考慮到我國農業生產條件落后的狀況以及加入WTO對農業的沖擊，今后農業財政支持政策的一個基本取向是：采取有效措施，逐步提高財政支農支出比重，力爭在“十五”期末將這一比重由現在的8％提高到10％。（1）要確保國家新增財力向農業傾斜。近幾年國家財政收入每年以1500億～2000億元的幅度遞增，據初步預測，這一增長勢頭在“十五”期間仍會保持下去。建議國家財政每年新增財力分配要劃出10％～15％的份額用于農業，這是強化農業投入的一條重要措施。（2）盡快出臺《農業投資法》，將各級政府支農行為納入法律規范。從今后的趨勢看，國家為了更好地實現支持和保護農業的調控目標，改變農業投資中的隨意行為，要盡快制定和出臺《農業投資法》。立法應將國家（包括中央和地方政府）的農業投資行為作為規范的主要對象，同時既要明確各級政府的支農職責，也要對其農業投入的數量界限作出規定，這必將促使整個農業投資主體的行為規范，強化政府投資主體的導向功能。

明確農業財政支持的方向和重點至關重要。今后財政支農政策面臨的主要任務是，要按照WTO規定要求，針對中國農業發展后勁嚴重不足的現實矛盾和薄弱環節，著力強化政府財政對農業的支持力度，這是關系到農業長期可持續發展的一個重大問題。具體考慮：（1）加大農業基礎設施建設投入，包括水利設施、農業生態環境、國土整治等。（2）支持農業結構調整。中國農業已進入一個新的發展階段，面臨著戰略性結構調整，這就是要調整農業生產結構，發展有競爭優勢的農產品，發展畜牧業和林果業，促進農產品加工轉化增值，積極發展小城鎮和鄉鎮企業等。為此，財政要加大對“種子工程”、畜牧良種、優質飼料、區域化優質農產品基地、產業化龍頭企業、退耕還林還草等方面的支持。（3）完善農業社會化服務體系。我國有2.3億個農戶，經營規模小，農產品成本高，靠政府的價格支持和補貼受到限制，關鍵還是要完善社會化服務體系，搞好產前、產中、產后服務。在這方面，財政要增加氣象投入，建立、完善各種專門性自然災害氣象預報服務；加強對病蟲疫情監控的投入，減輕農民損失；增加對農產品信息網絡和營銷組織建設的投入，逐步建立覆蓋全國城鄉、連接國際市場的農產品信息網絡營銷組織；支持農民合理儲備糧食，減輕國家糧食儲備壓力。（4）調整農產品補貼政策，改變農產品補貼環節。多年來國家財政投入巨資用于農產品流通環節的補貼，效益低下，農業和農民沒有受益，必須進行改革。改革的方向和措施是：大力減少農產品流通環節的財政補貼，把這方面節省下來的資金用于農業生產環節，改善農業生產條件，增強農業發展后勁；另外，特別還要考慮把這些錢的一部分直接用于增加農民收入。要具體研究通過建立農業災害補助制度、農產品市場風險補助制度、農村困難群體糧食補助制度、特殊困難農民生產補助制度等，從而為降低農民的損失，增加農民收入提供制度保障。

再一個問題是，要注重發揮農業財政支持政策的導向功能。農業財政支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農業投入，還在于有利于吸引和帶動全社會的農業投入。為了提高社會農業投資的吸引力，需要通過發揮農業財政支持的導向功能，進一步建立農業投入的激勵機制。（1）要調整和優化農業財政支出結構，強化農業基礎性投入，為社會投資主體增加農業投入創造良好的外部環境。（2）國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農業投資給予優惠和獎勵，以吸引社會資金投向農業。（3）要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農民和社會辦項目的補助。還要通過稅收優惠等政策措施鼓勵農業利潤用于農業再投資。

（三）調整農村基礎教育投入的分配政策。

我國基礎教育長期以來實行“地方負責、分級管理”的方針，這在一定時期內，發揮了一些積極作用。問題是，作為基礎教育大頭的農村基礎教育，其發展任務及資金投入職責主要落在了縣、鄉、村基層，與其所具有的財政能力極不匹配。就中央和省級來講，其財政教育投入分配，主體部分用在了高等教育，極少或很少用于支持基礎教育。由此造成的后果是，農村基礎教育發展滯后，欠賬較多，成為當前我國整個教育領域最為薄弱的環節。

為了加速農村基礎教育發展，當前乃至今后一個時期，最為緊迫的任務是，必須強化中央和省級支持基礎教育的職責和投入力度，真正將基礎教育發展特別是農村基礎教育發展擺在國家財政分配的重要位置。

首要的措施是，需著力調整中央和省級教育投入結構，進一步加大中央和省級整體基礎教育投入比重，改變現行重高等教育、輕基礎教育的不合理狀況。有兩個思路可以考慮選擇：一個思路是“十五”期間中央和省級在每年新增的教育投入總量中，拿出至少一半左右的資金用于基礎教育；另一個思路是，在確保教育投入原有渠道增長的前提下，“十五”期間中央和省級在每年新增的財政收入總量中，再拿出10％的資金專門投入基礎教育。上述思路的共同點是：教育投入結構存量不變，增量調整，有利于加強和促進基礎教育發展。

此外，要建立科學有效的中央和省對下基礎教育轉移支付制度。這一轉移支付制度可以分為兩類：一是一般性基礎教育轉移支付制度，以縣為單位，計算縣級人均財力，以此作為對縣教育轉移支付的基本依據。人均財力是當地財政能力的重要指標，一般講，人均財力水平高，則當地財政狀況好，農村基礎教育發展狀況也相對較好，反之亦然。因此，以人均財力作為教育轉移支付的依據，有助于將中央和省的基礎教育投入真正向中西部地區及其他困難地區的農村基礎教育傾斜，從而切實有效地逐步改變這些地區農村基礎教育落后的狀況。二是專項基礎教育轉移支付制度，重點解決農村中小學危房改造及其他教學條件的改善等。需說明的是，上述無論哪類轉移支付資金，都要直接轉移到縣，避免中間環節截留和改變用途。

當然，從我國國情分析，無論是現在還是將來，縣級都是農村基礎教育投入的重要力量。中央決定從2001年起，將農村中小學教師工資的管理由鄉鎮上收到縣。這一政策規定是完全正確的，表明中央對農村基礎教育的重視，同時也加重了縣級的責任。今后為了有效發揮縣級支持農村基礎教育的作用，要著力推進縣級公共支出改革，進一步調整和優化縣級財政支出結構，從而提高縣級支持農村基礎教育的能力和保障程度。

（四）明確農村金融發展的政策取向。

改革開放以來，雖然中國農村金融取得了很大發展，但不容否認的是，農村金融政策也出現了重大偏差，主要表現在：農村信貸資金嚴重外流，農村金融需求不能得到滿足，農業和農村發展中的資金日益短缺。因此，必須研究和調整中國農村金融發展的政策取向，盡快深化農村金融體制改革。

至關重要的是，通過改革和政策調整，建立真正為“三農”服務的農村金融服務體系。為此，要調整農業銀行改革思路，強化其對農業和農村經濟的支持力度，主要體現在為農業產業化、鄉鎮企業、城鄉經濟一體化發展方面提供信貸支持，以解決農業產業化發展中的資金需求和農村中小企業融資難以及中小城鎮建設資金短缺等問題。具體講，要支持農業產業化龍頭企業通過“訂單農業”、“公司帶農戶”等方式，引導和組織農民進行農業生產，支持和做好種子、種苗、預購定金的投放和技術服務工作。尤其要加大對重點龍頭企業的營銷支持力度，集中規模資金，提高經營層次和決策效率，滿足優良客戶的資金需求。同時，應加大農業綜合開發、環境保護、農村電網等方面的信貸資金投入。還要進一步做好信貸規模工作，積極穩妥地發放小額到戶扶貧貸款。

要使農村信用社成為最基層的直接面向農民和農業的金融服務組織。這是解決農業信貸難、打擊農村高利貸的關鍵。建議全面推行農戶小額信用貸款，簡化貸款手續，方便農民借款，使農戶種養業貸款需求基本得到解決；要積極配合農業產業結構調整，有選擇地支持高科技農業、高附加值農產品和出口創匯農業，支持農民擴大種養業規模，提高專業化水平；要積極創新信貸業務，發展農民子女教育、住房、農村交通運輸、生活大件消費品等消費性貸款。

（五）建立農村剩余勞動力有效流動和轉移的新型制度框架。

有關研究表明，我國1/3農村勞動力處于就業不充分狀態，現有農村剩余勞動力總數在1.5億人左右。21世紀初期農村勞動力將處于新的供給高峰，2001～2010年農村將新增勞動力6350萬。因此，如何解決農村剩余勞動力的出路是事關國民經濟宏觀全局和現代化進程的一個重大戰略問題。

改革開放二十多年來，隨著市場經濟體制的逐步確立，對農民就業和流動的某些束縛被解除。但是，在改革城鄉分割制度方面仍沒有邁開實質性步伐，進城后打工農民在就業、公共服務等方面仍受到各種歧視性待遇，這在相當程度上限制了農村剩余勞動力的流動和向外轉移。因此，必須盡快推進制度創新，消除對農民進城打工的歧視性規定，促進農村剩余勞動力的合理流動。首先要取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制。當前農村勞動力進入城鎮就業仍受到很多不合理限制。一些大中城市為了保證城市居民就業，限制農民進入的行業和工種。農民外出就業要辦理名目繁多的證件，面向外出打工農民的收費也過多、過濫。一些地方存在簡單粗暴地清退進城務工農民的做法。現在許多城市面臨就業壓力，對進城農民工進行適當管理是必要的，但也要城鄉兼顧，控制適度，管理得當。目前的一些做法既不符合市場經濟的公平競爭原則，也沒有真正起到引導農民有序流動的作用。為此，要進一步完善和規范政府對勞動力市場的管理，清理各地區制定的對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費，改變重收費、輕服務的做法。要堅決糾正簡單粗暴清退農民工的做法。其次，要加快戶籍管理制度改革。目前，小城鎮戶籍制度改革正在全面推開，個別大城市的戶籍制度改革也有了較大的動作。事實表明，放開戶口后并沒有產生消極影響。今后要進一步加大戶籍改革力度。從長期看，應當允許農民自由進城。這樣有利于解決城鄉居民兩種身份、就業和待遇不平等的問題，有利于城鄉經濟的發展。最后，考慮到大多數進城農民的就業并不穩定，需要保持流動就業農民原有土地承包關系的穩定，使農民形成在城鄉之間“雙向流動”的就業機制，這是保持農村乃至整個社會穩定的一個重要條件。

（六）進一步加大農村反貧困政策支持力度。

反貧困是政府的一項重要職能，政府作為反貧困的主體之一，在反貧困中具有某種主導地位。因此，政府反貧困效率的高低對新時期農村反貧困來說是一個非常重要的問題。“九五”期間，我國中央政府用于扶貧開發的投入逐年增加，從1995年的98億元增加到2000年的248億元，比1978年增加了30倍。2002年增加到291億元（包括財政扶貧和信貸扶貧）。以1990年價格估算的農民人均年純收入300元計算，農村尚未解決溫飽的貧困人口由1978年的2.5億人減少到目前的3000萬人左右，農村貧困率從30.7％下降到3％左右。這標志著我國農村反貧困已取得重大進展。

然而今后農村反貧困的任務仍然十分艱巨，國家需要進一步加大對農村反貧困的政策支持力度，以逐步降低貧困率，使農村貧困人口盡快脫貧，分享整個國家改革和發展的成果。中國現在正處于經濟轉型時期，政府反貧困職能定位既要體現政府的公共職能，同時又要促進貧困地區和貧困人口的市場化進程。為此，今后農村反貧困政策需著重解決以下三個問題。

首先要把農村反貧困行動納入國民經濟和社會發展整體規劃中，國家的產業政策、投資政策、貨幣政策、區域發展政策、勞動和就業政策等宏觀經濟政策要適當偏向于貧困地區和貧困人口。

其次，要繼續增加國家的扶貧開發投入。一是要合理增加財政扶貧資金。財政扶貧資金的增加要與政府職能、國家財力、貧困發生率及扶貧開發需要相適應。中央財政和地方各級財政都有責任增加扶貧投入。二是繼續保持并逐步增加信貸扶貧資金規模。三是鼓勵各種經濟成分的企業特別是民間企業到貧困地區進行投資開發，在實行優惠財政、稅收政策的基礎上，注重創造良好的投資環境和便利環境。

最后，要正確把握國家扶貧開發資金的使用方向和重點。要加大人力資源的投資，加強貧困地區的公共基礎設施建設，支持貧困地區產業結構調整，從而促進貧困地區社會經濟的協調發展。

（七）逐步建立適合中國國情的農村社會保障制度。

當前及今后一個時期，中國正處于向市場化轉軌的過程之中，種種跡象表明，向市場化轉軌固然有助于提高經濟的整體運行效率，但同時也可能帶來社會不穩定系數加大的負面影響。因此，在中國盡快建立和完善社會保障體系顯得日益重要和緊迫。

從當前實際看，農村社會保障水平明顯低于城市，這是由過去長期的歷史原因形成的，也是由城鄉之間不同的生產力水平所決定的。今后在城鄉社會保障問題上，要注意防止兩種傾向：一是認為農村比重大，農民人口多，國家能解決好城市的社會保障問題就不錯了，因此存在重城市、輕農村的傾向；二是不顧客觀現實情況，主張實行社會統一的社會保障體系。實際上，城市和農村的社會保障同等重要，都需要發展，但由于城鄉之間、工農之間在生產社會化程度、就業結構、社會分配結構、收入消費結構等方面存在著明顯的差別，因而城市和農村的社會保障不可能采取一個統一的模式，農村不能照搬城市的辦法。

從今后一個時期看，我國農村社會保障制度最緊迫的是需要推進農村社會養老保障事業。這里有幾個重要的政策問題需要明確：（1）我國農村人口比重和農村老年人口比重都相當高，而且受生產力發展水平的制約，因此，建立農村社會養老體系是一個漸進的過程。在經濟發達地區可先行一步，隨著農村經濟的發展逐步拓寬范圍，我們不可能短期內在全國馬上普及農村社會養老體系。從長期趨勢分析，農村養老的基本格局是，家庭養老保障和社會養老保障相結合，即使將來農村社會養老保障普及了，也離不開家庭的保障功能，在當前尤其是如此。（2）作為一個發展中國家，我國當前和今后一個時期面臨市場化、工業化的雙重戰略性任務，財政資源需求與供給之間的矛盾是一個常態，加之農村老齡人口數量龐大，因此，國家難以包攬農民的養老保障。依靠農民自身及其農村集體的資金積累是發展農村社會養老保障事業的基本途徑。而且籌資標準和保障標準要互相適應，都不能定高了，要考慮農村的負擔能力。（3）考慮到農村各地社會經濟發展的不平衡性，農村社會養老保障體系應該允許在農村各地存在一些差異，切忌養老水平和籌資標準的“一刀切”。

另一項任務是改革和完善農村合作醫療制度。農村合作醫療是以農村居民為對象，通過不同的籌資方式和管理辦法，實行集體與個人共同籌集醫療衛生費用基金，按一定比例補償農民的醫藥及預防保健費支出的農村醫療保健制度。合作醫療基金籌資水平，既要考慮本地社會經濟狀況和農民的承受能力，又要考慮合作醫療的保障水平，具有一定的抗風險能力，以滿足農民的基本醫療預防保健需求為宜。農民個人籌集的數額，應堅持適度的原則，與農民協商確定。有必要指出的是，農民依個人意愿按村民討論通過的籌資標準繳納的合作醫療基金，屬于農民的正常消費性支出，應該受到政策的支持和保護，不應列入“取消農民負擔”項目。