機動車考試制度改革研究

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摘要：隨著公安改革的不斷深化，傳統的公安交通管理工作模式在經濟社會迅速發展的背景下已經顯現出一定程度的不適應，其中最主要的表現之一便是現行的機動車駕駛人培訓考試制度滿足不了人民群眾日益增長的駕駛培訓和考試需求。2015年底國務院辦公廳下發了《關于推進機動車駕駛人培訓考試制度改革的意見》，這對于公安交通機動車駕駛人管理工作是一次重要的改革機遇，也是機動車駕駛人培訓考試制度從傳統思維模式向“互聯網+”思維模式的一次重要轉變。因此全面解讀改革意見的精神實質、系統推進各項改革任務的有效落實、不斷促進駕駛人培訓考試制度的優化，是最大限度滿足機動車駕駛人培訓考試需要的唯一途徑，對于各級公安交通管理部門具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

關鍵詞：交通管理；培訓考試；改革

我國的機動車駕駛人培訓考試制度是在改革開放不斷深入和經濟社會快速發展的基礎上一步步完善起來的，制度的本身有著鮮明的時代特色和行政管理印記。隨著公安改革的全面推進和社會主義法制化進程的不斷完善，機動車駕駛人培訓考試制度越來越受到關注。

一、機動車駕駛人培訓考試制度改革的背景和意義

（一）機動車駕駛人培訓考試制度改革的背景

我國機動車駕駛人培訓考試制度從1987年公安交通管理體制改革后并不是一成不變的，從培訓考試政策到駕駛證申領規定一直處于動態變化之中。最初采取的是我國計劃經濟體制延伸下完全由公安交通管理部門組織并負責的駕駛人集中培訓集中考試的模式，這種模式的特點是駕駛人學習培訓時間長、駕校設置的培訓課程全面，存在的主要問題是駕駛人學習培訓需求遠遠大于供給，因此在當時出現了機動車駕駛人學習培訓名額一票難求的局面。20世紀90年代中期，隨著經濟社會和道路交通系統的快速發展，公安交通管理部門采取了擴大駕校培訓規模、壓縮駕駛人學習培訓時間、出臺實習駕駛證管理規定等措施來解決駕駛人學習培訓需求與供給之間的矛盾，這種模式的特點是駕駛人學習培訓的周期壓縮、學習培訓內容更注重實際操作，存在的主要問題一是駕駛人培訓質量的下降，這一點在當時道路交通事故統計數據中能夠得到充分反映；二是在社會上也出現了公安交通管理部門“既當教練員，又當裁判員”的說法，這主要表現在公安交通管理部門對于駕駛人培訓考試的行業壟斷缺乏監管，也表現在駕駛人考試過程中出現的考官主觀性作用強和違法腐敗問題。上世紀末到本世紀初，駕駛人培訓考試制度經歷了一次重大轉變，采取駕駛人培訓和考試實行行業分離的模式，駕駛人學校培訓引入社會資源，駕駛培訓學校的審批與建設權力移交道路運輸管理部門，公安交通管理部門完全負責駕駛人考試場地和考試要求標準化，各級公安交通管理部門都開展了標準化考驗場建設，駕駛人考試業務權力也逐步下放到了縣級車管所，這種模式的特點是在引入社會資源辦駕駛培訓學校的基礎上，駕駛人培訓學習機構供給可以滿足需求、駕駛培訓機構之間存在競爭、公安交通管理機關原則上只需要嚴把考試關即可，這種模式存在的主要問題一是由于考試場地的局限，駕駛人培訓考試之間的供給出現不平衡，各地普遍出現了約考難的問題；二是考試過程的監管問題仍然沒有得到有效解決，全國發生了多起因考試出現的民警職務犯罪案件。[1]從上述三個階段可以看出，機動車駕駛人培訓考試制度圍繞著需求和供給之間的矛盾一直處在調整與變化過程中，這種變化在國家行政管理機制持續完善和公安交通管理工作不斷探索創新的背景下，比較適應當時整個社會經濟的發展趨勢，也符道路交通管理工作的實際情況。

（二）機動車駕駛人培訓考試制度改革的意義

在進入“十二五”后，隨著道路交通系統井噴式的發展和我國汽車時代的到來，原有的機動車駕駛人培訓考試制度逐漸顯現出了一些問題，這些問題已經由機動車駕駛人培訓考試需求與供給之間的顯現矛盾演變成為中央提出的社會管理創新和構建和諧社會主旨下較為深層次的矛盾，主要表現在四個方面。1．保障道路交通安全是改革應當明確的核心目標在保障公民出行權的前提下，保護公民的人身和財產安全應當是絕對的核心，設想一下在道路上交通事故頻發，造成大量的人員傷亡和財產損失，那么機動車駕駛人培訓和考試就失去了意義，因此提高培訓質量、嚴把考試關口、嚴守考試標準、提高公民的安全出行意識和文明出行素養、全面保障道路交通安全是機動車駕駛人培訓考試制度的核心所在。2．最大限度地提供便民利民服務是改革應當遵循的根本理念在保障行政公權對于廣大公民平等的基礎上，在中央強調社會管理創新和新一屆政府大力開展簡政放權的思路下，公安交通管理部門應當順應時展的趨勢和國家全面深化公安工作改革的要求，提供多樣化、人性化、自助化的培訓考試服務，優化培訓考試程序、提高工作效率，總體來說就是最大限度地提供便民利民服務，這一點是公安交通管理部門需要認真思考和亟待解決的問題。3．系統全面的權力制約和行業協調機制是改革應當完善的重要內容在我國社會主義法治化進程不斷健全和完善的過程中，廣大公民的法治意識迅速提升，機動車駕駛人培訓考試涉及到以公安部、交通運輸部為主的包括財政部、、人力資源和社會保障部、教育部、保監會、國土資源部、安監總局、中央文明辦等多個部委，僅在公安部涉及管轄權限內的就包括公安交通管理、治安戶籍管理、刑事偵查等多個業務部門，因此全面改革機動車駕駛人培訓考試制度，需要各個行業以及公安機關內部各個業務部門打破傳統的權力壁壘、創新改革思路、完善權力制約機制、加強權力配套協調，使機動車駕駛人培訓考試改革真正達到政策公開公平、行業間有效對接、制度落實便于操作的目標。4．公開、公正、透明、廉潔是公安交通管理機關必須堅持的基本原則在國家行政權力監督體系和倒查問責制度日益健全的背景下，由于機動車駕駛人培訓考試造成的交通民警違法違規和職務犯罪案件數量整體上呈現出下降趨勢，但是仍有極少數交通民警因此觸犯法律法規在全國范圍內造成了較為惡劣的影響。因此在機動車駕駛人培訓、約考、考試、發證每一個環節，必須嚴格堅持公開、公正、透明、廉潔的原則。隨著公安機關內外部監督機制的進一步健全，對于培訓考試過程中的任何違法行為將嚴格問責，這對于保障公安交通民警職業健康顯得尤為重要，也是提高公安交通管理機關公信力和群眾滿意度的重要支撐。由此可見，機動車駕駛人培訓考試制度改革，對于優化駕駛人培訓考試供需要求、轉變公安交通管理工作思路、整合社會培訓考試資源、完善公平競爭機制具有重要的現實意義；也對于全面深化公安改革、積極推進簡政放權、提供便民利民、提高政府公信力具有深遠的政治意義。

二、機動車駕駛人培訓考試制度改革的目標導向

公安交通管理部門在機動車駕駛人培訓考試過程中，主要任務是制定考試標準并組織開展駕駛人考試，從機動車駕駛人報名參加培訓到最后取得駕駛資格整個流程來講，交通民警承擔的角色定位應當是制定標準并在考試過程中衡量標準，確定駕駛人是否具備資格的裁判員。因此機動車駕駛人培訓考試制度改革，應當堅持以流程中出現的問題為導向、以全面改革為動力、以群眾需求為對象、系統確立改革目標。具體地講，機動車駕駛人培訓考試制度改革的目標體現為以下四個方面。

（一）要堅持以公開透明為前提

按照中共中央全會精神，各級公安機關要在“十三五”期間全面落實便民利民服務，駕駛人培訓考試制度改革是提供便民利民的重要措施之一，因此在改革的過程中必須保證各項具體內容公開透明：一是駕駛人培訓考試政策制度的制定和實施要公開透明，駕駛人培訓考試涉及到多個行業和行政管理權限，因此在制度改革過程中要協調各行各業以及公安機關各業務警種，突破權力管轄拘束，從源頭上消除行業和部門間無形的障礙，以完善培訓考試流程為主要目標，讓人民群眾切實感受到培訓考試政策的公開透明；二是駕駛人培訓考試流程的制定和實施要公開透明，駕駛人培訓考試針對不同的情形有不同的業務操作流程，并不是所有培訓考試流程會完全按照設想的情況進行，這中間就出現了駕駛人培訓考試供需雙方的矛盾，因此在制度改革過程中要以群眾的需求為前提，確保不同情形下的駕駛人培訓考試流程公開透明，讓人民群眾能夠結合自身情況找準應當采取的培訓考試模式[2]；三是駕駛人培訓考試的監管要公開透明，公安機關交通管理部門應當按照駕駛人培訓考試的工作邏輯關系和行政管理方式，系統全面地做到各個環節的監管公開透明，在優化監管制度和完善培訓考試監管環節的基礎上，全面建立公開透明的監管體系，使培訓考試制度真正發揮正向效應，促進其健康發展。

（二）要構建出權責清晰的管理模式

權力是實現職責的必要手段，實現職責是行使權力的目的，不存在無責任的權力，也不存在無權力的責任。不承擔任何責任或者權力大于責任，就會導致特權或權力濫用，同樣不賦予任何權力或權力賦予的不適當，也會導致責任消減或責任推諉，因此在合理配置權力的時候，要遵循權責相稱的原則[3]。駕駛人培訓考試制度改革，要按照警察法哲學的設置規范，全面構建出全責清晰的管理運行模式：一是要構建公安交通管理部門在駕駛人培訓過程中權力圍繞服務的行政管理模式，上世紀末到本世紀初由于公安交通管理機關培訓考試權力設置不完善，給公安機關和民警造成了很大影響和損失，究其原因主要是權力設置沒有以服務作為出發點，造成的結果是駕駛人和公安機關交通民警從根本上沒有處在同一個層面上，在駕駛人和交通民警之間無形的造成了一個不對等的門檻，因此在制度改革過程中，要按照現代行政管理的先進思想和先進方法，合法、合規、合情、合理地設置公安交通管理機關的權力；二是要構建公安交通管理部門在駕駛人培訓過程中責任圍繞問題的行政管理模式，在駕駛人培訓考試過程中由于責任劃分不明確、責任主體不落實、責任追究不到位而誘發行政瀆職、失職和其他職務犯罪案件教訓深刻，因此公安交通民警要根據不同的環節、不同的崗位、不同的行政層級和不同的情形承擔不同的責任，系統全面的責任劃分體系對于駕駛人培訓考試制度改革具有明顯的正激勵效應，同時也會對公安交通民警起到較好保護作用；三是要構建公安交通管理部門在駕駛人培訓過程中權力與責任相配套行政管理模式，駕駛人培訓考試改革作為公安交通管理機關來講，應當建立完善健全的權力和責任相互影響相互制約、權力與職責清晰明確的行政模式，這也是深化公安改革落實、全面依法行政、建立完整行政運行機制的重要內容。[4]

（三）要凸顯運轉便捷高效的特征

隨著社會動態化、信息化帶來的巨大變化，現行的駕駛人培訓考試制度出現一些不相適應的問題。這些不適應既有公安交通管理部門思想理念上的滯后，也有公安交通民警能力素質上的差距；既有當前駕駛人管理體制機制上的制約，也有開展駕駛人培訓考試配套要素的不足。要破解這些長期困擾和影響駕駛人培訓考試發展進步的難題，必須適應當前社會發展趨勢，加快駕駛人培訓考試制度改革以顯現出培訓考試制度運行的方便高效：一是駕駛人培訓考試制度改革的內容要全面體現出便民利民的宗旨。目前我國駕駛人已接近3億，預計未來10年機動車駕駛人仍將以每年2000多萬人的速度快速增長，傳統的駕駛人培訓考試模式將不能滿足發展的需求，公安交通管理部門駕駛人考試和管理工作效能也將受到很大影響，群眾的不滿意和工作效能的低下將會嚴重影響公安交通管理部門培訓考試業務的正常開展，也會嚴重影響公安改革進程，因此駕駛人培訓考試改革要給予駕駛人更多選擇自主權，從政策規定、程序設定、環節把握到與其他業務的延伸配套，都要以便民利民為主旨，最大限度地使群眾感受到培訓考試制度改革的方便與快捷；二是駕駛人培訓考試制度改革要建立并完善規范化的運行標準和機制，駕駛人培訓考試制度改革涉及的政策、法規、標準眾多，要實現培訓考試制度的高效運轉，必須將涉及的相關內容做系統、全面、規范的梳理和細化，涉及到駕駛人培訓的要素要協商其他行業部門做好政策的配套延續、涉及駕駛人考試場地的要素應當統籌考慮現有場地資源，涉及駕駛人考試標準的要素應當制定具有實踐意義的細化條目，涉及駕駛人培訓考試車輛的應當出臺規范的國家安全監測標準，在涉及培訓考試所有環節標準規范統一協調的基礎上，建立培訓考試流程的完善運行機制，保持每個環節涉及標準規范的動態性和靈活性，使培訓考試流程在規范化的機制運行要求下發揮最大的效率，同時對各項規范標準和運行機制保持合理及時的優化提升，盡可能為駕駛人培訓考試提供便利，這樣駕駛人培訓考試制度改革的成果才能真正被群眾所感受到，改革的意義才能得到充分的體現。[5]

（四）要把公正廉潔作為紅線

駕駛人培訓考試制度改革應當在公開透明的前提下，實行權責清晰的行政管理模式，這樣才能發揮便捷高效的特點，在每一個環節公安交通民警都要嚴格保持公正廉潔的工作作風，一是健全反腐敗和其他職務犯罪的預防機制，打破部門利益藩籬，斬斷或明或暗的利益鏈，杜絕誘發從事駕駛人培訓考試的公安交通民警腐敗或其他犯罪的各種因素；二是加強公安機關內部監督，實行崗位輪換機制，使參與駕駛人培訓考試的交通民警建立嚴把考試質量關的工作思路，從根源上消除產生腐敗和其他不公正不廉潔的土壤，公安交通管理部門也應當加大對從事駕駛人培訓考試民警的關注度，通過內部監督保護民警；三是加大社會的外部監督，通過全社會和廣大群眾對培訓考試每個步驟和每個環節的監督，全面實現駕駛人培訓考試制度公開、公正、透明，這也是把好道路交通安全的源頭關的一項重要內容。由此可見，建立公開透明、權責清晰、高效便捷、公正廉潔的駕駛人培訓考試管理體制是改革的中心目標，因此，改革的實質應當圍繞中心目標細化內容、落實責任、加強監督，在大數據背景下依托“互聯網+”思維模式，從根源上解決現有培訓考試制度不便利、不規范、不經濟的現狀。

三、機動車駕駛人培訓考試制度改革需要注意的問題

（一）既要樹立全國一盤棋的思想又要結合各地實際情況

我國東西部經濟社會發展差異大，各地道路交通系統有不同的特征和側重，駕駛人培訓考試和公安交通管理部門之間的供給和需求復雜多變，機動車駕駛人培訓考試制度改革是全面深化公安改革提供便民利民服務的重要舉措，也是滿足人民群眾迅速增長的駕駛培訓和考試需求的重要途徑，國家已經提出了2016年開展駕駛人培訓考試改革試點，2017年總結試點經驗，2018年全面實現改革目標的宏觀戰略構想，因此要樹立改革一盤棋的思想，全國堅持一個改革思路、執行一個改革標準、努力實現統一的改革目標。在改革過程中還需要認真結合本地實際情況，破解改革中出現的難題，充分整合各方資源運用智慧，依法、規范、穩妥、有序的推動駕駛人培訓考試改革的每個步驟得到有效落實，提高改革每個環節的操作性，使改革的成果真正為群眾所認可。

（二）完善配套保障機制，暢通協調溝通渠道

按照駕駛人培訓考試制度改革時間推進表要求，公安部已經制定下發了《機動車駕駛證自學直考工作規范（試行）》和公安部第139號令，因此為了方便群眾自主學駕、自助報考，公安交通管理機關車管、秩序、事故等部門要形成完善的配套保障機制，結合自身情況提前劃定學習駕駛的路線、時間，按要求設置道路交通標志，積極協調現有的駕駛培訓考試場地，為自學駕駛人提供充足的服務。公安交通管理機關同時要會同其他相關部門加強自學車加裝副制動、輔助后視鏡等安全裝置的監督管理；要和交通運管部門之間形成暢通的協調渠道，建立日常會商、信息共享、重大事件共同決策的工作模式；要和保險行業加大溝通力度，系統落實自學直考過程中發生交通事故的理賠相關工作[6]；要與質監部門加強協調，對加裝安全輔助裝置的自學用車進行安全技術檢驗。

（三）廣泛開展媒體宣傳，針對性地進行輿論引導

機動車駕駛人培訓考試制度改革是社會各界關注的熱點焦點，公安交通管理部門應當重視宣傳工作，利用傳統媒體和互聯網媒體大力開展這項工作的宣傳，要權威解讀各項政策規定的意義、定位和法律責任；要細致宣傳業務流程、學習要求和權利義務。同時為了防止一哄而上的誤解和炒作，公安交通管理部門應當針對性地開展輿論引導，要與公安法制、網絡安全等部門建立協商機制，提前排查預判各類輿論風險、加強輿情跟蹤分析、化解網絡輿情熱點，為改革提供良好的輿論環境。

（四）加強信息化監管，建立大數據分析平臺

如何實現對固定的車輛和陪練人員在固定的時間、線路，按照要求的學時進行監控，是自學直考過程中亟待解決的問題，填報材料、簽署告知文書、設立交通標志這些手段達不到監管的目的，監管的職責和目的應當是確保自學直考的順利開展，因此應當利用信息化手段建立學員、陪練人員、直考車輛、時間、線路、學時的相互牽制綁定機制，實現自學直考全程的物聯網全程監管，一旦發生違規操作，系統將及時記錄并將違規結果納入考評機制，這樣才能使自學直考的各項規范具備可操作性和監管約束性。公安交通管理部門要根據實際情況建立大數據分析平臺，將直考學員信息納入直考數據信息分析平臺，追蹤直考學員取得駕駛證后的駕駛違法數據，建立常態監管機制，實現直考機制的完善和試點工作的科學化評估。

作者:李亞軍 李攀 單位:甘肅警察職業學院 東南大學

參考文獻：

[1]公安部.堅決斬斷“利益鏈”嚴把培訓考試關公安部、交通運輸部有關負責人談機動車駕駛人培訓考試制度改革[J].汽車與安全,2015(12):24-26.

[2]人民公安報評論員.駕考改革讓群眾擁有更多“獲得感”[J].汽車與安全,2015(12):32.

[3]劉建軍.和而不同:現代國家治理體系的三重屬性[J].復旦學報:社會科學版,2014(3):155-157.

[4]應松年.加快法治建設促進國家治理體系和治理能力現代化[J].中國法學,2014(6):48-52.

[5]何平.試論我國機動車駕駛證培訓考試制度的完善[J].四川警察學院學報,2011(02):106-111.

[6]徐文星.超越部門利益才談得上依法行政—從考駕照必須上“駕校”培訓的規定說起[J].